完善我國統計立法的路徑初探

趙 謙

（西南大學 法學院，重慶 400716）

隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，統計在經濟發展中的作用越來越強。我國長期統計工作實踐證明要對大量的社會經濟現象進行調查，把成千上萬的統計資料全面地搜集和綜合起來，確保全國統計數字的準確性和及時性，為我國科學宏觀決策的作出提供可靠的信息來源，就必須建構一套完備的統計立法體系。我國統計立法體系的總體框架雖已基本形成，但在從應然法律規范進入實然法律秩序的過程中仍存在不少問題。2009年6月27日十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過了修訂后的新統計法，主要從規范國家統計數據、調整統計調查對象違法行為制裁方式和加重相關職能部門統計違法行為處罰力度等方面予以了修改。但是本次統計法的修訂僅僅是完善我國統計立法，構建和諧統計法律秩序的開始。新統計法的遺留問題有待從法學視角予以整體梳理，從而探究未來我國統計立法的完善路徑。

1 我國的統計立法體系及其特點

1.1 我國統計立法體系的主要內容

（1）統計工作基礎問題部分

包括統計的基本職能和基本任務，統計的管理體制等。關于統計的基本職能和任務，新統計法第2條規定：“統計的基本任務是對經濟社會發展情況進行統計調查、統計分析，提供統計資料和統計咨詢意見，實行統計監督。”它以法律的形式將我國統計所具有的信息、咨詢、監督三大職能確定下來[1]。關于統計的管理體制，新統計法第3條規定：“國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制。”

（2）統計調查對象申報義務部分

統計法第7條規定：“國家機關、企業事業單位和其他組織以及個體工商戶和個人等統計調查對象，必須依照本法和國家有關規定，真實、準確、完整、及時地提供統計調查所需的資料，不得提供不真實或者不完整的統計資料，不得遲報、拒報統計資料。”但是，統計調查對象并非對所有的統計調查都要履行申報義務，只是對國家機關所開展的統計調查履行申報義務。且必須要求統計人員在進行統計調查時出示縣級以上人民政府統計機構或者有關部門頒發的工作證件；否則統計調查對象有權拒絕調查。

（3）統計調查審批管理部分

新統計法第2章“統計調查管理”對這部分予以了明確規定。調查項目實施分類管理，分為國家統計調查項目、部門統計調查項目和地方統計調查項目。國家統計調查項目是指全國性基本情況的統計調查項目。部門統計調查項目是指國務院有關部門的專業性統計調查項目。地方統計調查項目是指縣級以上地方人民政府及其部門的地方性統計調查項目。國家統計調查項目、部門統計調查項目、地方統計調查項目應當明確分工，互相銜接，不得重復。

（4）統計資料管理公布部分

與整個統計工作的管理體制相適應，統計資料的管理實行統一領導，分級負責的管理體制。新統計法第23條規定：“縣級以上人民政府統計機構按照國家有關規定，定期公布統計資料。國家統計數據以國家統計局公布的數據為準。”統計資料實行定期公布制度。國家統計局和省、自治區、直轄市政府統計機構依照國家規定，定期公布統計資料，同時，為維護國家統計數據的權威性、防止數出多門，對國家統計數據進行集中統一管理。國家統計局調查搜集的統計數據，由其負責對外發布，其他單位和部門無權對外發布；有關部門搜集的統計數據，凡與國家統計局相重復的，必須與其協商后再對外公布；其他統計數據對外發布應及時報國家統計局。

（5）統計法律責任部分

新的統計法大大強化了統計法律責任，并增加了第5章“監督檢查”，為懲處各類統計違法行為，特別是打擊在統計上弄虛作假行為提供了比較強有力的法律保障。

1.2 我國的統計立法體系呈現的特點

（1）立法層次復合化

當前統計立法體系是以現有的各個行政主管部門的行政管理職能為基礎，按照國家法律形式體系的要求，將與某一政府部門職能相關的各種法律規定有機地結合起來，形成一個自上而下的部門法體系。依此原則，而將我國統計立法體系可分為前述四個層次。

（2）立法主體多元化

如前所述，我國的統計立法主體包括全國人大常委會、國務院、國務院各部委、享有地方立法權的相應地方人民代表大會或其常務委員會和相應地方人民政府。

（3）法律規范單一化

我國的統計法律規范重視實體規范，而忽略程序規范和制裁規范。雖然我國的統計立法體系包括法律、行政法規、地方性法規、規章等實體法，但沒有一部專門的程序法。使統計案件的查辦程序、統計機構作出行政處罰前的聽證程序、處罰作出后的行政復議程序等都沒有條文可循[2]。

（4）處罰規范雙軌化

統計法對于拒絕或妨礙統計調查的個人，重 “教育”輕“罰款”，僅由縣級以上人民政府統計機構責令改正，予以批評教育。而對于違法的國家機關、企業事業單位或者其他組織予以行政處分或相應罰款，構成犯罪的則依法追究刑事責任。在以個人為統計調查對象的統計普查中，主要通過加強宣傳教育，取得群眾的理解與配合，避免因濫罰款引發群眾對統計普查工作的抵觸情緒。

2 統計立法中存在的問題

我國當前統計立法仍存在兩大瓶頸問題沒有隨此次統計法的修訂而解決。

2.1 程序法缺失問題

由于相關條款程序法的缺失使其更多地流于形式而難以實現。以調查資料保密條款和社會監督條款為例，就前者而言，舊統計法第15條規定：“屬于國家秘密的統計資料，必須保密。屬于私人、家庭的單項調查資料，非經本人同意，不得泄露。統計機構、統計人員對在統計調查中知悉的統計調查對象的商業秘密，負有保密義務。”新統計法在第9條和第25條予以了修改，分別規定：“統計機構和統計人員對在統計工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人信息，應當予以保密。”“統計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統計調查對象身份的資料，任何單位和個人不得對外提供、泄露，不得用于統計以外的目的。”內容雖增加1條，保密對象也進一步明確為國家秘密、商業秘密和個人信息。但是究竟什么是商業秘密和需予以保密的個人信息并沒有明確的法律界定，所以在實際工作中統計部門未經相關統計調查對象同意公開使用或發布其信息資料的事件經常發生。且后續罰則語焉不詳，沒有保密，擅自泄露了又如何呢？有必要完善相關程序法，加強統計部門的保密意識，出臺嚴格的保密措施，切實從根本上保護被調查者的合法權益。就后者而言，舊統計法第6條規定：“統計工作應當接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權揭發、檢舉統計中弄虛作假等違法行為，對揭發、檢舉有功的單位和個人給予獎勵。”新統計法第8條改為：“統計工作應當接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權檢舉統計中弄虛作假等違法行為。對檢舉有功的單位和個人應當給予表彰和獎勵。”內容上大體一致，僅增加了“表彰”這樣的精神層面鼓勵內容。該條其實是為了鼓勵社會公眾對統計工作予以監督，但在現實生活中，真正實施起來會很困難。對于統計工作接受監督的范圍、監督的內容、監督的權限，以及鼓勵措施都沒有明確的規定，即使在實施細則中做了較為詳細的規定，但是在現實中仍然不能真正實現。我們的統計工作要法制化，單純靠統計工作者做到依法辦事是不完備的，更應該讓社會公眾積極參與，使統計工作完全接受社會的監督，提高統計工作的透明性，也有利于防范統計作假。

2.2 制裁法模糊問題

新統計法雖為保障統計數據質量，維護統計工作秩序，對統計違法行為加大了處罰力度。如新統計法第37條與舊統計法相應的第26條和27條相比，罰則規定更為充實，法律責任進一步清晰，特別針對統計造假行為予以了重點規制。但是該制裁法部分內容仍較為模糊，主要體現在以下兩個方面：

首先，對統計違法行為責任人的經濟制裁措施依然偏弱。新統計法對統計違法行為給予罰款的處罰規定，僅限于作為統計調查對象的企業事業單位或者其他組織、個體工商戶有虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報或者屢次遲報統計資料的違法行為和利用統計調查損害社會公共利益或進行欺詐活動等行為。而對其他統計調查對象的統計違法行為，特別是相關國家機關工作人員，也僅規定了對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”依法給予“行政處分”或予以“通報批評”，“取消騙取的榮譽稱號、追繳物質獎勵、撤銷晉升的職務”等。當前地方、部門、單位的領導人干擾統計數據，造成統計資料失真的違法情形時有發生。由于法律缺乏對相關責任人的經濟制裁，而使少數干部在“末位淘汰”等考核模式的重壓下，為保既得利益而造假的違法成本也偏低，也是致使上述案件頻繁發生的原因之一。

其次，對重大統計違法行為仍缺少相應刑事責任追究機制。新統計法僅在第47條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”相關立法也僅規定，對打擊報復統計人員和利用統計調查進行欺詐的重大違法行為可追究刑事責任，對重大統計違法行為追究刑事責任的內容皆如新統計法第47條般過于籠統。這些與當前會計、稅收等相關部門立法相比則更為明顯。如某企業偷逃抗稅1萬元，其法定代表人就有被追究刑事責任，處3年以下有期徒刑的可能。但同樣該企業如照章納稅后卻對統計部門瞞報有關數據，而偷逃政府行政規費幾萬元甚至幾十萬元。依新統計法規定，至多能給予警告并20萬元以下的罰款的處罰，很難追究其刑事責任。相比之下國外統計立法則對統計違法直接責任人的法律責任作了更為細致具體的規定。如美國普查法第222條規定：“提出建議或提供信息，蓄意導致人口點查失實。無論何人，凡以直接或間接方式，向根據本法第五章第二、四、五各節從事人口查點的商務部或普查局或其機構的任何官員或雇員，提供任何建議、意見、信息或任何種類的協助，其意圖或目的在于導致人口點查的失實，則應處以不超過1000元的罰款，或不超過一年的監禁，或二者并處。”日本統計法第19條規定：“對有未依法進行申報或進行虛假申報等違法行為的人，處六個月以下的徒刑或拘禁，或處以10萬日元以下的罰金。統計官、統計主任及其他從事指定性統計調查事務的人，統計調查員或此類在職人員，把執行職務時所知道的個人、法人及其他團體的秘密向外泄露或盜用時，處一年以下的徒刑或拘禁，或處以十萬日元以下的罰金。前款所列人員，除得到總務廳長官批準外，在根據第七條規定確定的公布日期之前，將匯總結果向外泄露或盜用時，處十萬日元以下的罰金。”澳大利亞1905年普查和統計法第23條規定：“如果簡易審判法庭判定某人違犯第十九條第二款，該法庭可處以不超過2000元的罰款，或不超過12個月的監禁，或二者并處。”韓國統計法第23條規定：“對通過錯誤或不正當的方式獲取屬于個人、法人或其他組織的秘密資料等行為的任何人，可處以三年以下監禁或1千萬韓元以下的罰金。”

3 完善我國統計立法的具體路徑

就我國當前統計立法的程序法缺失和制裁法模糊這兩點來看，可將我國的統計立法屬性界定為“軟法”。欲完善我國統計立法，解決上述問題的根本路徑在于完善統計程序法，充實統計制裁法，實現其從“軟法”向“硬法”的轉變。

3.1 就我國統計立法的“軟法”屬性根源而言

統計法在我國傳統的法律部門劃分中，往往被定位于行政法的一部分。這次新統計法中就拒絕或妨礙統計調查的個人重“教育”輕“罰款”的修改，正是我國當前行政法中“服務行政”這一基本價值理念之體現。既界定為行政法，自然其法律責任應以行政法律責任為主，輔之于刑事法律責任。在執行上，突出“服務、監督”而忽視了“強制、制裁”。且由于我國統計機構與統計調查對象不存在行政上的隸屬關系，而給統計機構布置調查項目、搜集調查數據帶來一定的難度，每當進行一項大型的統計普查或大型專項調查時，都需要借助非“統計法”規定的其他渠道和方式尋求相關政府部門的協助和支持，進而使統計執法的強制性與制裁性存在先天不足。此外，在傳統觀念中，統計核算以萬元甚至以億元為計量單位，認為數據四舍五入后不會影響它的性質，易產生認為統計數據不精密、不需精密的錯誤認識。故有必要將統計法定位于經濟法的一部分。突出其融合公法和私法，以社會為本位的社會法特性。強化統計法律規范的強行性和準則性，更多地以義務性、禁止性規范設定于其中。進一步明確統計機構的法律地位、職責和權限，賦予其一定的行政執法權，并在必要時可會同有關部門采取相應行政強制措施，以保障新統計法第2條規定之“統計的基本任務”順利完成。

3.2 就我國統計程序法和制裁法的內容而言

其一，明確定義統計違法行為及其法律責任。統計違法行為是指我國公民和各種法人，在參加或參與統計活動中，沒有遵守統計法規，不履行和不正當履行義務，而應受到處罰的行為。[3]因程度和情節輕重不同，處罰分行政處罰（追究行政法律責任）和刑事處罰（追究刑事法律責任）。進一步完善行政法律責任相關內容，如：統計調查對象拒不接受統計檢查，妨礙國家工作人員依法執行職務，擾亂公共秩序，可依《治安管理處罰法》予以處罰。地方、部門、單位的主要負責人或直接責任人有統計違法行為的，除對其給予必要的行政處分，取消騙取的榮譽稱號，追繳物質獎勵之外，可借鑒會計法等相關法律規定，分別情況給予一定數額的罰款。增加刑事法律責任部分內容，如：界定統計資料的虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報或者屢次遲報行為和違反統計法規有關保密規定泄露機密等行為構成犯罪的要件，定性其罪與非罪的界限。這些內容是改革和完善我國統計管理體制，建立健全統計管理、監督、檢查制度，增強統計立法的強行性效力的關鍵。

其二，明確界定追究統計違法行為法律責任的機構和程序。新統計法第6章“法律責任”中，規定的責任追究機構有：“任免機關或者監察機關”（第37條、38條、39條、41條、43條）、“縣級以上人民政府統計機構”（第37條、41條、42條、43條、44條）、“本級人民政府、上級人民政府統計機構或者本級人民政府統計機構”（第38條）、“作出有關決定的單位或者其上級單位、監察機關”（第45條）。第40條規定：“統計機構、統計人員泄露國家秘密的，依法追究法律責任。”而沒有指出具體的責任追究機構。可見新統計法就歸責機構的設定是復合的，立法者雖試圖確保任何統計違法行為不至有逃脫法律制裁之虞，然復合的設計更容易導致的是歸責主體不明，相關機構都可介入制裁，相關機構卻都不介入制裁。在實際案例中，經常出現多方扯皮、互相推諉的現象。有必要賦予統計部門統一、單獨查處統計違法行為的權力，并就行政責任與刑事責任的銜接在訴訟程序上予以明確規定。至于具體的行政責任歸責程序，則可與我國整體性行政程序法的缺失與完善相關聯，置于其中而隨我國未來行政程序法典的出臺而予以統一規制。

其三，修改刑法典，增設統計違法刑事責任相關內容。我國刑法典涉及統計違法刑事責任的僅第255條（公司、企業、事業單位、機關、團體的領導人，對依法履行職責、抵制違反會計法、統計法行為的會計、統計人員實行打擊報復，情節惡劣的，處三年以下有期徒刑或者拘役）。而就更多的統計違法行為并未涉及。可考慮修改刑法典，在第3章增設“提供虛假統計報告罪”。以下情況當屬此列：（1）統計人員虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料數額較大，損害國家、集體公共利益，情節嚴重的；（2）單位或個人向上級統計部門編造虛假數據，提供虛假報表，獲得非法利益的；（3）在接受統計檢查時，為謀求不當利益，轉移、隱匿、毀棄原始統計記錄、統計臺帳、統計報表以及與統計有關的其它資料，情節嚴重的；（4）地方、部門、單位的領導人自行修改統計資料、編造虛假數據，或者授意、強令統計機構、統計人員篡改統計資料或者編造虛假數據，情節嚴重的；（5）其它涉及弄虛作假情節嚴重的行為[4]。

如統計人員違反國家規定，編造虛假數據和提供虛假統計報告、參與篡改統計資料，造成嚴重后果的，可參照美國普查法第213條 （虛假的陳述、證明和信息，應處以不超過2000元的罰款，或不超過5年的監禁，或二者并處。）和新統計法第41、42條的規定，對當事人可處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處3000元以上1萬元以下的罰款。尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府統計機構予以通報，對其直接負責的主管人員和責任人員分別處以罰款3000元，屬于國家工作人員的，由有關部門給予撤職直至開除的行政處分。同時，對負有責任的統計人員吊銷其統計上崗資格證書。如統計調查對象虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報、屢次遲報統計資料，或者在統計執法機構檢查時，拒絕提供情況、提供虛假情況或毀棄統計資料，除依新統計法第41、42條規定予以統計調查對象不同數額罰款外，也可參照美國普查法第213條和日本統計法第19條的規定，對主要負責人處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處3000元以上1萬元以下罰金。如地方、部門、單位的領導人擅自修改統計資料、編造虛假數據，或者強令、授意統計機構、統計人員篡改統計資料或者編造虛假數據，除依新統計法第37、38條規定予以處分外，構成犯罪的，可處3年以下有期徒刑或者拘役；尚不構成犯罪的，可并處3000元以上1萬元以下罰金。屬于國家工作人員的，還應當由有關部門給予降級、撤職、開除的行政處分。總體上，要加強對統計調查對象和統計機構主要負責人或直接責任人經濟處罰的力度，增加其違法成本，遏制其作出統計違法行為的預期可能。

此外，如單位瞞報工資、獎金等統計數據數額較大，逃避稅費征繳，損害國家利益，情節嚴重的，在對該法人單位處以罰金的同時，應分別以“職務侵占罪”或“私分國有資產罪”，追究其直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任。如對統計人員實行打擊報復，情節惡劣的，可以“打擊報復會計、統計人員罪”論處。如統計人員利用統計調查故意竊取國家秘密，情節嚴重的，可以“泄露國家秘密罪”論處。如利用統計調查損害社會公共利益或者進行欺詐活動的，可以“詐騙罪”論處。如泄露統計調查對象商業秘密，造成嚴重損害的，可以“侵犯商業秘密罪”論處。

[1]華民剛，譚榮鑫.我國統計法律體系及立法中的幾個問題[J].統計與決策，2002，（9）.

[2]黃應繪.中國統計法律體系的國際比較及改革[J].統計與決策，2004，(8).

[3]張軍.我國統計立法的完善和修正[J].統計與決策，1995，（5）.

[4]丁建明.完善統計立法的若干思考[J].統計研究，2003，（9）.