公共財政保障民生的次序研究——基于民生支出項目的“層級分布”要求

馬海濤 和立道

（1.中央財經大學，北京 100081；2.云南財經大學，昆明 650221）

一、引言

公共財政是提供公共產品和服務以滿足公民公共需要的基本方式。在中國，特別是黨的十七大報告明確提出，“民生必需在經濟發展的基礎上，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、住有所居”后，要求財政支出保障包括教育、衛生、就業與社會保障、公共基礎設施等一系列關系民生的領域。實際上，民生領域因其與百姓生活的關系密切程度存在一個保障上的優先次序問題，由此在支出安排上應根據民生領域“層級化”分布來合理安排，才能在目前我國財政對民生領域的支出相對有限的情況下更好地保障民生。

一直以來，歷朝歷代的君王都倡導“民為貴，社稷次之，君為輕”①《孟子·盡心下》。的“以民為本”的理念，然而由于統治階級的意志以及本身的財政實力，財政在民生領域的支出可謂寥寥無幾，社會時常處于“民不聊生、戰火紛飛、王朝更替”的狀況，民生問題根本得不到保障。可以說，只有到了1949年新中國的成立，開始了“大一統”的財政運行體制后財政支出在民生領域保障才開始，然而，因為國家財政實力和財政運行體制的不斷變遷，在改革開放以前，財政對民生的保障從面和量上都極為薄弱。隨著改革開放，財政實力的提升，特別是1998年以來公共財政運行框架目標的確立以及黨中央十七大以來一次次對民生領域關注的重申，財政在民生領域的支出也不斷增加。由此，也可以這么認為，公共財政運行框架目標的確立是我國財政支出真正對民生保障的開始。

當前，公共財政運行體制下不斷倡導對民生保障的加強，學界內甚至產生了“民生財政”一說，那么當前“民生”的領域又包括哪些？何為民生財政？民生財政與公共財政之間又是何種聯系？應當如何實現民生領域的保障？

本文第二部分以民生支出項目的“層級化”分布分析為主，提出對民生的保障應該注重優先次序的問題；第三部分對新中國成立以來財政對民生保障的演繹進行分析，得出公共財政框架下的民生保障才是對民生項目“層級化”分布要求的回歸；第四部分就公共財政如何進一步保障民生進行簡單的思考。

二、民生項目“層級化”分布對財政優先次序保障民生的內在要求

（一）民生及民生財政

民生，顧名思義就是人民的衣、食、住、行等問題，民生保障就是解決最基本的養民問題。在中國，對民生領域的探討各有觀點，但理論的研究最終要回歸政策或決策的參考或依據，由此其民生及民生領域暫且以中央政府的定論來展開討論。2007年，中共十七大報告中提出，民生內容包含教育、就業、收入分配、社會保障、基本醫療衛生、社會管理等①胡錦濤，《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，中國共產黨第十七次全國代表大會。；2008年政府工作報告中則指出，民生內容包含教育、衛生、就業、社會保障、居民收入和消費、社會管理、住房保障以及人口和計劃生育等②溫家寶，《政府工作報告》，第十一屆全國人民代表大會第一次會議。。由此以上的領域可以被認為是我國當前應優先保障的民生問題。

“民生財政”也因中央政府“民生”理念的提出而產生，在筆者看來，“民生財政”其嚴格意義上來說，不能成為一個財政體系的標準名稱，應該包含在公共財政體系標準之內，或者說是公共財政在一定階段的實施理念，是公共財政支出結構在相關民生領域的傾斜，可以被認為是“窄口徑”的公共財政。具體來說，“民生財政”就是在整個財政支出安排中，通過制度性地合理安排，實現用于教育、衛生、就業、社會保障、社會管理、環境保護等民生項目的支出占到較高的比例，實現社會的公平正義、促進每個社會成員全面發展、切實保障和提高最廣大人民群眾的生活。

（二）民生項目的“層級化”分布對財政保障民生的要求

實際上，從民生財政支出項目來分析，根據其與民生問題的關系密切程度，可以認為是“層級化”分布的（見圖1）。由此，在民生保障在財政收支安排中份量越來越重且財政資金有限的情況下，上，唯有對眾多民生問題的邏輯分布有個清晰的認識，才能實現財政資金的合理安排，以確實達到有效保障民生的目的。

第一，財政民生支出應該注意輕重緩急，而不是“胡子眉毛一把抓”。應民生領域的“層級化”分布，可以認為處于最底層的基礎教育、醫療衛生、就業與社會保障、“三農”支出等是與當前中國民生最密切的問題，由此在財政支出安排中必須優先保障這些民生項目。由此在當前民生財政資金有限的情況下，應根據其與民生關系的重要性進行逐級安排，而不能以“一口吃成一個大胖子”的心態實施不注重質量的全面覆蓋，結果可能適得其反。另外，最頂層的社會管理活動被認為是在為民眾正常生活創造條件，對此類支出又必不可少，在此類支出上應以提高管理水平、提高管理效率來壓縮到最小規模。實際上，我國當前財政支出面臨很大的壓力，例如經濟建設支出（雖然目前支出比例明顯下降，但中國作為一個發展中國家，其發展水平決定了很長時間仍將占據較高的比例）、國防支出等占很大的比例，用于保障民生的財政資金有限。由此，民生財政要切實落實、最大幅度地提高當前居民的福祉，在財政支出安排中需要一個輕重緩急、循序漸進的過程，把資金用于“最為民所需”的地方。

第二，民生支出并不等于民生財政。財政對民生的保障最根本的目標是在社會公平正義的情況下促進每一個社會成員的全面發展，切實保障和提高最廣大人民群眾的福祉。由此即使提高了民生支出的比例，但沒有充分考慮地區間差距、不同居民間收入分配差距而一味地為了“民生財政”而民生支出安排，這與民生財政的最終目標相悖；另外，很多地方對民生財政的理解只停留于數字化、機械的認識，為了彰顯其財政支出的“民生”性，往往政府部門、地方媒體都一呼而擁地宣稱自己的民生支出占比達到多少多少，而往往忽略其支出的質量，倘若增加在三農、醫療衛生、教育等重點民生領域的投入不能使農民生活切實得到改善，居民的文化、健康素質得不到提高，那單純為了“民生財政”而民生的支出又有何用呢？由此說，民生支出并不意味著就是民生財政，只有切實保障和提高全社會居民福祉的民生支出才能被視為是民生財政。

三、財政保障民生演繹中向民生項目“層級化”要求的漸次回歸

（一）新中國成立到公共財政框架目標建立“大一統、無秩序”的財政民生保障

從新中國成立到公共財政框架目標的建立，受經濟發展水平、政治運動、財政體制改革等因素的影響，政府財政對民生的保障經歷的是一個“無力”到“忽略”到“被迫”的逐步重視的過程。單就財政管理體制角度來看，可以分析如下。

第一，改革開放前計劃經濟體制和多變的財政管理體制制約“民生”理念的實施。新中國的經濟建設是在國民經濟運行基礎遭受毀滅性破壞的基礎上開始的，中央政府必須采取極度集權的方式（計劃經濟體制）集中財力來保障新生政權的正常運轉，即在全體社會成員共同占有生產資料的前提下，國家統一計劃按照社會需要進行生產和消費。同時由于后期政治上綱領性的錯誤路線，到改革開放前中國的財稅體制也一直處在多變的格局當中（見表1）。

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由此可見，我國計劃經濟體制下并沒有形成一套規范的財政運行體制，基本上處于行政性的集權和分權交替狀態，自始至終沒有擺脫“一放就亂”、“一收就死”、“一死又放”的惡性循環當中。這也給支出管理帶來了巨大的困難，政府本來就是為保障國家機器的正常運轉而不斷改變財政體制，這樣，中央財政在保障了國家安全和國家行政事業單位正常運轉以外，很難再有能力在“民生”領域有所作為。例如在人民公社時期農村公共服務的籌資狀況來看，在小型農田水利工程方面明確規定：凡是隊社自己有力量全部負責的應自籌解決，國家不予補助，只有隊社資金有困難的，根據困難大小給予補助；而在中小學經費籌措方面，教育部門舉辦的農村中小學經費已國家預算撥款為主，雜費、勤工儉學以及地方財政安排的自籌資金為補充等有關規定①《人民公社財政與財務管理》編寫組，《人民公社財政與財務管理》，浙江人民出版社1981年版，P56-78整理。。人民公社時期，很多農村公共服務的經費都要求自籌，即使國家有預算安排，數目也很少；另外，當時農村居民的收入極其有限，絕大多數農民在交足國家稅金后基本一貧如洗，在此情況下農村公共服務供給的資金還要從農民身上籌措，那談何容易？結果造成的是資金的缺口，最終也就談不上通過“民生”支出來改善人民生活。

第二，改革開放后“建設財政”向“公共財政”的逐步轉變彰顯對“民生”支出的重視。改革開放后“民生”理念在財政支出中得以逐步重視，這實際上與經濟不斷發展、國家財政實力不斷增強、特別是與國家財稅體制的不斷改革與完善相伴而生的，這期間主要可以分為三個階段。

第一階段：形成財政公共化趨勢的初期“重建設輕民生”階段。為適應改革開放，從19080年的“劃分收支、分級包干”到1993年以前的“劃分收支、核定收支、分級包干”等一系列財稅體制改革，雖然一直帶有“包干”色彩，但稅收收入比例的增加為財政公共化改革奠定了一定的基礎，也可以認為是財政公共化改革趨勢的形成。但是，從民生保障的角度看，“兩個比重”（中央財政收入占GDP的比重和占全國財政收入的比重）卻不斷下降，特別是后者，1978年僅為15.52%，其后也基本只在30%左右，而到1993年更是降到22.02%。另一方面，經濟建設進入正常軌道，其在財政支出中的比重也一直很大，例如1978、1985、1990年分別達64.08%、56.26%和44.36%②根據《中國統計年鑒2007》整理。，在“以經濟建設為中心”的方針下，財政在“民生”方面的支出極其有限，可謂波瀾不驚。

第二階段：公共財政框架改革準備階段對社會轉型中民生問題的被迫保障。1994年實施的全面工商稅制改革向構建公共財政邁出了重要的一步，然而大刀闊斧的市場化改革導致全面社會轉型，催生一批社會轉型受益群體的同時也產生了一大批轉型的代價承擔者，例如城鎮大量的下崗職工、低收入卻要擔負高昂教育費用的農村居民等等，由此引發眾多敏感的民生問題。但從財政支出上，只有能力進行例如城鎮居民最低生活保障、最低住房保障等個別“民生”支出的安排，并且全國范圍看，由于財政實力有限、財政體制不完善等因素，無力進行有計劃、制度性的“民生支出”安排，只能說是小范圍的被迫性地“民生”支出安排，但較之前一階段有較大的改善。

第三階段：公共財政框架下民生保障對民生“層級化”要求的真正回歸。1998年12月，中央政府明確提出構建公共財政框架的目標，開始了以編制部門預算、收支兩條線管理、收支科目分類、國庫集中收付制度、“金財工程”等為主的一系列改革，強化了財政收支活動的規范性和使用效率，為財政資金在民生項目的收支活動提供了一定的制度性約束。同是這一時期，在黨和政府提出貫徹科學發展觀與構建和諧社會的方針后，對民生的關注更是不斷升溫，從財政預算支出安排上看出，民生財政的實踐無論從覆蓋范圍還是從支出比例上都有大幅度的提高。

公共財政框架下最為突出的是財政民生支出比重不斷上升，同時資金在民生支出項目的安排上尤其重視基礎教育、就業與社會保障、醫療衛生、支農等最基本的民生問題領域，在這些領域的支出從公共財政框架目標確立后特別是最近幾年大幅度提高。數據顯示（見表2），經濟建設費的支出比重一直在下降，雖然絕對值在不斷增加但增幅明顯放緩，比例則從1978年的64%降到1998年的38%再到2008年的19%。而在相關民生領域，除了支農支出外，科教文衛、就業與社會保障的支出比例都不斷增加，例如就業與社會保障從1978年的1.69%增到1998年的5.52%，而2008年則達10.87%，支農支出雖然比例有所減少，但絕對量大幅增加，從1978年的76億元增到了2008年的4397億元，增加近57倍。1998年以來除了經濟建設費外，其余相關民生項目的支出絕對額都大幅增加，特別是2006、2007年以來更突出，這也說明了中央政府進一步重視民生問題的傾向性財政安排，以實現真正“為民執政”理念。

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（二）十六大以來、特別是新一輪積極財政政策民生保障對民生“層級化”要求的進一步體現

雖然，我國的財政民生保障在不斷增強，但由于財政體制的不完善以及對民生領域的認識不到位，由此在民生支出安排上沒有顯現一定的輕重緩急，總有“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的緊急應對意圖。直到公共財政框架的基本形成以及十六大以來中央政府在就業與社會保障、醫療衛生、教育等重點民生領域的確定，財政支出安排根據民生領域“層級化”分布來保障民生的意圖才得以體現，2007年政府預算收支分類改革更是具有制度上的進一步改革，另外，新一輪積極財政政策也不例外，從而有效地利用有限的財政民生保障資金。

黨的“十六大”召開以后，從2003年以來，我國的民生財政支出進一步加強，特別是2008年底在全球金融危機的背景下，為了實現“保增長”目標而實施了以促內需拉動經濟增長的積極財政政策，進一步加大對民生領域的支出，可以說是我國公共財政民生理念的進一步凸現。首先從正常的財政支出安排看，2003年—2007年，財政在教育、社會保障和就業、醫療衛生、文化體育支出累計分別達到 2.43萬億元、1.95萬億元、6311億元和3111億元，分別年均增長18.6%、14.9%、24.4%和16.55，比上一個五年增長1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。又如2008年，中央財政在“三農”的各項支出在2007年4318.7億元的基礎上增加37.9%，達5955.5億元，主要用于增加對農民的補貼，大力支持農業生產；教育支出則增加27.5%，安排9081.95億元保障教育優先發展；醫療衛生支出在2007年1989.7億元的基礎上增加25.6%安排2499.06億元，推進醫療衛生體制改革等①根據謝旭人《優化財政支出結構，建立改善和保障民生的長效機制》計算整理，財政部網站。。其次，新一輪應對2008年全球“金融危機”的積極財政政策措施實施了進一步擴大內需的一攬子“4萬億元”投資計劃②詳見本文引言部分。。2009年一開始，中央政府總共計劃支出包括提前安排的200億元災后恢復重建基金在內的公共投資金額達9080億元，從這些資金的投向看，其中有2522億元用于農業基礎設施及農村民生工程建設、493億元用于保障性住房建設、926億元用于教育和醫療衛生等社會事業項目、1300億元用于地震災后恢復重建（基金）投資、696億元用于節能減排和生態建設，用于民生工程和災后恢復重建資金比重達57.7%③根據財政部新聞辦公室《中央政府公共投資預算安排》整理，財政部網站。，這些投資截至2009年7月底，已下達6516億元，完成71.8%，有力保障了重點項目建設的開展①謝旭人，《積極的財政政策對經濟企穩回升發揮重要作用》，財政部網站。。同時在提高中低收入群體收入方面通過進一步增加農民補貼、提高城鄉低保補助水平、增加企業退休人員基本養老金、提高優撫對象等人員撫恤補貼和生活補助標準、對困難群體直接發放一次性生活補貼等途徑投入2208.33億元②根據高培勇《積極財政政策代價雖大但值得付出》整理，財政部網站。。

由此可見，在民生財政的支出安排上，優先保障農村民生工程、震后重建、教育和醫療衛生等項目，這些都可以認為是當前百姓最需要國家財政支持的地方，由此也可以看出財政資金優先保障民生最急需的項目或領域的安排，體現了其合理性。隨著我國公共財政運行體制的不斷完善和民生領域投入的不斷增大和合理安排，公共財政將更為有效地保障民生。

四、公共財政框架下夯實財政保障民生的思考

應該說，我國公共財政在民生支出不斷增加，也取得了巨大成績，但因資源稟賦差異、制度設計缺陷而導致的區域發展不平衡、貧富差距拉大、產業結構不合理等原因，依然存在大范圍的“上不起學或貴、看不起病、養老無著落、地方發展以破壞生態壞境為代價”等涉及民生的問題，由此財政支出要切實保障民生任重而道遠。

（一）不斷加大民生領域的投入

雖然上文討論過民生支出并不等于民生財政，但在中國當前狀況下，依然要首先加大民生領域的資金投入，只有保證“量”的前提下才可能去考慮提高“質”的問題，在這方面我國與世界其他國家還存在明顯差距。例如公共教育經費占GDP的比重，在2004年世界平均為4.59%，高收入國家為5.46%、中等收入國家為4.35%；醫療支出占GDP的比重，世界平均為10.5%，高收入國家為11.1%、中等收入國家為5.9%③根據中華人民共和國國家統計局編《國際統計年鑒2008》整理。，而在我國，2007年、2008年科教文衛四項總支出占GDP的比重分別為4.73%、4.98%④根據《中國統計年鑒2008》、《2008年全國財政支出決算表》整理計算。，只相當于中等收入國家2004年單項公共教育或醫療衛生的支出比重，由此可見，我國在民生領域的投入與其他國家還存在相當大的差距。由此，在財政支出安排中必須繼續加大民生領域的資金投入，只有這樣，“民生財政”才真正成為可能。

（二）加強制度建設并改進制度設計，以制度安排民生支出

根據民生支出項目的“層次性”分布，當前要重點改革和完善教育制度、醫療衛生制度、社會保障制度、收入分配制度、就業制度和住房保障制度，在充分考慮國情的基礎上，切實保障最廣大人民特別是弱勢群體的民生問題。例如在住房保障制度方面，在進行城市廉租房建設的同時，嚴格采取“成人實名制一人一套、提高第二套住房貸款率”的制度嚴防住宅用商品房的投機活動，另外盡快開征物業稅，通過對高收入階層的收入透明管理、限制投機活動來達到抑制房地產價格的目的，只有這樣才能切實解決“需要房子住”的城鎮中低收入階層、城鎮化進程中轉化成城鎮居民的農民的住房問題。另外在制度完善方面，在我國要特別注意對農村居民的民生保障，由于長期忽視農村教育、醫療衛生、就業與社會保障的制度建設，農村居民在享受我國經濟改革成果方面與城鎮居民存在巨大的差距，由此，在制度建設的完善上要充分考慮這些因素，改變當前農村居民與城鎮居民享受政府提供的公共服務存在巨大差異的現狀。

（三）完善轉移支付制度、深化省以下財政體制改革，增強縣鄉財政能力

長期以來，我國一直存在著中央以下各級政府事權與財力嚴重不匹配的問題，許多民生項目的實施要依靠省級及以下政府，這就要求深化財政體制改革，加大中央以下各級政府的財政能力。第一，在財政轉移支付制度上，從中央到省一級上加大一般性轉移支付力度，給予省一級政府更大的財力分配自主權；另外，配合目前“省直管縣”的改革契機，從省到縣一級則反過來，要加大專項轉移支付制度①加大省到縣一級的專項轉移支付是因為：一方面，由于縣鄉一級財政人員的素質限制，沒有能力進行對轄區內民生領域財政支出的標準核算、統籌安排（這部分工作由省一級財政部門負責），更重要的是要他們進行相關的信息收集和反饋，撥付資金的落實和安排；另一方面，由于當前我國行政體制上的“首長負責制”，財政資金在縣鄉一級存在擠占、挪用的情況，專項安排可以避免此種情況。由此，民生領域財政資金以專項資金的撥付更有利于提高其效率和效果，改善縣鄉居民的民生狀況。，這樣在增強省級財力的同時對民生領域的財政資金安排更具有針對性、合理性；第二要實施與之相配套的行政部門“行事方式”改革，在相關項目的資金安排上，盡量減少省級及以下政府的配套資金要求，特別是對貧困的縣鄉，中央和省一級政府多回收一些事權，例如完全承擔這些縣鄉的農村義務教育責任。只有相應改變政府間的事權責任，同時配合轉移支付制度的完善，才能提高財政資金的民生服務能力，真正改善居民、特別是貧困地區居民的民生狀況。

（四）推進財政體制民主化建設，加強民主表達與民主監督機制

既然公共財政的目的是財政資金的安排做到“取之于民、用之于民”，滿足廣大人民群眾的需要，由此在財政資金的使用方面政府與廣大居民之間要建立互動機制，即公共財政民主化建設。第一，在政府層面，要進行體制建設與完善，其中最關鍵的是公共預算制度和監督機制。首先政府的公共收支計劃要征求民眾的意見，制定科學的預算編制辦法、實施部門預算和細化預算、人大代表實質性地審查批準，把預算進行公開（即使不公開也提供獲知政府預算的途徑），從而把政府預算的透明性和群眾的參與權、知情權相結合，達到政府和民眾共同管理財政資金的目的（實際上，政府只是人民群眾管理財政資金的委托代理人）；第二，在監督機制上，除了加強部門內部的監督管理以外，要充分發揮廣大群眾、審計、監察等部門的外部監督作用，而這一切必須與第一點提到的預算公開或透明密切相關，另外更為重要的一點是，諸如人民代表的審查批準不能僅僅流于形式，要提高其審核批準人員的專業素質和延長進行審查批準的時間。

（五）建立財政支出績效評價體系，實現財政資金合理安排

雖然我國的財政支出安排在民生方面的投入不斷增加，但由于監督管理和評價體系的滯后，許多“民生”本意的財政資金安排并沒有產生應有的效果，由此在財政支出上以指標衡算安排的同時考核上也要通過指標體系的評價來實現，特別是在教育、醫療衛生、就業與社會保障等領域通過績效指標來評價尤為重要。一組數據顯示，改革開放以來我國的行政支出在財政支出的比重不斷上升，從預算內看其比重從1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，從預算外看，情況則更加嚴重，行政事業費在預算外的資金比重從1996年的32.68%上升到了2006年的70.97%。這些數據表明，雖然民生領域的財政資金安排也有不同程度的上升，但與行政費用的快速膨脹相比其實幅度很小。由此，只有通過建立績效指標體系評價，才能真正反映財政支出的合理性，實際上不論從數據還是從經驗上，我國的很多領域還有節省支出（例如高度膨脹的行政費用）的余地，把能夠節省的資金用在群眾更為急需的領域，才能改變一邊“公款吃喝普遍、慶祝晚宴漫天”而另一邊“上學難、看病難、養老難、住房難”的極不協調現象，促進和諧社會建設。

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