關于推進我國新型農村社會養老保險的幾點思考

侯愛琴 (長江大學政治與法律學院，湖北 荊州 434023)

關于推進我國新型農村社會養老保險的幾點思考

侯愛琴
(長江大學政治與法律學院，湖北 荊州 434023)

開展新型農村社會養老保險是一項的龐大系統工程，必須對這項工作的復雜性和艱巨性有清醒的認識。全社會的認識統一是全國普遍實施農村社會養老保險的關鍵，需要克服思維慣性，各級政府和領導高度重視，充分調動農民參保的積極性；要正確認識和發揮家庭養老和土地養老的作用；重視農民繳費能力差別和地區經濟條件差別引起的公平性問題；推進農村養老保險制度必須因地制宜、逐步覆蓋。

農村；養老保險；社會保障；推進

黨和政府高度重視農村養老保險工作，從1986年開始探索至今已有20多年。黨的十七大報告明確指出：要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。并進一步明確到2020 年全面實現小康社會的目標時，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。2009年9月4日發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定2009年在全國10%的縣(市)區開展新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)試點，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這一政策堪與2006年取消延續數千年的“皇糧國稅”(農業稅)相提并論[1]，具有劃時代的意義。但是，我國農村人口數量眾多，地區間經濟發展水平差別很大，開展新型農村社會養老保險是一項的龐大系統工程。因此，要圓滿實現全國普遍實施的目標，必須對這項工作的復雜性、艱巨性有清醒的認識，在正確認識的基礎上逐步推進、不斷完善。

1 全社會的認識統一是全國普遍實施農村社會養老保險的關鍵

1.1 克服思維慣性

我國現行憲法第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。說明廣大的農村居民與城鎮居民一樣擁也有獲得社會保障的權利。而長期形成的二元體制格局造成各種資源向大城市聚集，城鄉發展不平衡。城市已經逐步建立起較為完善的社會保障體系，而農民的社會保障遠滯后于現實需要，農民實際上是游離于我國社會保障制度的邊緣群體[2]。就養老保險制度而言，農村社會養老保險制度建立時間比城鎮基本養老保險制度晚35年[3]，而且存在覆蓋人數少、保障水平低、農民認可程度差等問題。然而，我國長期的二元經濟結構，不僅形成了城鄉分割的發展戰略慣性和政府決策的思維慣性[4]，而且包括農民在內的不少人，對二元體制格局下社會保障體系城鄉之間的不公平，要么不以為然而熟視無睹，要么已經習慣而漠視。因此，必須統一思想認識、更新觀念，使全社會都認識到，建立農村社會養老保險制度首先是為國家的社會政策服務的，是農民要享有社會公平的問題，是關系到農村乃至整個社會穩定的大問題[5]。思想引導行動，只有打破“城鄉分割、戶籍分割、地區分割、人群分割”的制度障礙和思想障礙[6]，得到全社會的理解和支持，新型農村社會養老保險全國普遍實施才能順利、圓滿。

1.2 各級政府和領導必須高度重視

應該說各級政府和領導多數都明白農村社會養老保險工作的重要意義，但是，許多地方竭澤而漁式地追求經濟增長率、GDP和財政收入增加，將這些納入干部政績、升遷等考核指標的同時，忽視與民眾福祉有關的社會指標的考核。而且在GDP、財政收入等指標敦促下，自然不會把有限的財力用于農村養老保險等社會保障事業[3]。因此，由于各級政府和領導的精力和財力都是有限的，像農村社會養老保險這類與政績和升遷關系不大的工作，自然而然被置于次要地位或忽視。因此，各級政府和領導要充分認識到農村社會養老保險工作對整個社會穩定的重要性，將其與經濟效益同等重視，與各級政府和領導政績、升遷掛鉤。各級政府和領導的重視，不僅僅是財政支持，而且要規范管理和指導，在制度設計、資金投入、組織發動、管理運營、督促檢查等方面發揮主導作用[7]。

1.3 充分調動農民參保的積極性

目前，不少農民對養老保險制度缺乏認同感或心存疑慮。不少中青年農民認為，十幾甚至幾十年以后才能領取養老金，而且養老金標準又很低，現在花錢投保，不如存入銀行劃算；而一部分富裕農民認為，目前地方財政補貼國家補貼較低，花錢投保沒必要；還有部分農民甚至認為，城里人都是國家養老，標準又高，憑什么我們農村人要自己交錢投保，標準又低。此外，不少農民有投保意愿，但沒有能力繳費。因此，要完善補貼政策，提高對農民參保的補助比例，通過政策激勵，吸引農民參保，讓農民有安全感和自主感，充分調動農民參保的積極性。民政人員要有與農民群眾交流的經驗，能夠用簡潔通俗的語言和透徹直觀的方式，解答老百姓的疑問，引導認同，提高農民參保的積極性，為新農保制度的順利推進掃除思想障礙[8]。

2 正確認識和發揮家庭養老和土地養老的作用

2.1 正確認識和發揮家庭養老的作用

我國農村傳統的生活方式，使家庭具有最直接、最具體的經濟保障和服務保障功能。家庭養老是我國農村傳統的基本養老方式，具有社會養老方式不可替代的特殊功能，因為家庭養老的功能除了體現在經濟和服務保障方面外，還更多地體現在親情的慰藉和精神的滿足上，彌補了社會養老主要是提供資金和服務的局限性[9]。但是，也應該認識到家庭養老保障功用逐漸減弱的現實。因為農村人口老齡化、家庭的小型化使家庭養老功能大大弱化，“4-2-1”家庭結構在逐漸形成，單純的家庭養老保障方式將使未來的子女不堪重負[10]。另一方面，社會養老可以使人們不再通過多生小孩來養老，使“養兒防老”的觀念淡化，使重男輕女的觀念弱化，符合我國計劃生育的基本方向。因此，必須強調家庭養老與社會養老相結合，才能建立符合我國國情的農村養老保險制度。

2.2 正確認識和發揮土地養老的作用

土地之于我國農民如衣食父母般的重要，他們不僅把土地作為生產資料，還作為生存保障資料，通過土地耕種的收益來維持生存。無論貧困還是富有，農民都把土地作為自己最后堅持的底線。但是，也應該認識到傳統的土地養老功能逐漸減弱的現實。一方面，越來越多的農民失去土地，而土地流轉價格越來越低。另一方面，農產品的價格相對下降，而耕種成本卻逐年提高，使得絕對收益日趨下降，有限的土地難以維持生計。因此，土地提供生活保障的可靠性持續降低，更難作為農民養老保障的主要支撐[10]。面對這種現實，必須正確認識和發揮土地養老的作用。比如可以提高失地農民的補償。在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民生活補貼代替子女參保的捆綁政策，使農民的晚年生活有保障，同時又能促進土地流轉[11]，有利于逐步實現土地的集約化經營和農業現代化[12]。

3 重視公平性問題

3.1 重視農民繳費能力差別引起的公平性問題

公平正義、普惠共享是現代社會保障的核心價值理念，也是新農保的核心價值理念[13]。由于是自愿參保，而農民的個人收入是個人繳費的基礎，如果農民收入不足，繳費能力必然受到限制，不能按規定繳納養老保險費，從而連帶中央的基礎養老金也無權享受。另外，已年滿60周歲的農村老人雖然不用繳費，但其子女必須參保，而其子女卻可能由于各種原因而不能按時繳費，導致老人無權享受基礎養老金。一般來說，越是貧窮、年齡越大的農民對社會養老保險的需求越強烈。但是，自愿參加必然形成對經濟困難群體的排斥。這樣一來，就會有一部分人因無力繳費而被排除在制度之外，出現“保富不保貧”的不公平現象，使得最需要幫助的人群由于沒有能力繳費反而得不到幫助，顯然違背了農村社會養老保險制度設計的初衷。因此，制度設計和實際操作要綜合考慮繳費能力有限的人群的實際，以保證農村養老保險制度的順利推進。

3.2 重視地區經濟條件差別引起的公平性問題

就全國而言，經濟發展極不平衡，“兩極分化”嚴重。現行的中央政府補貼不同地區的不同支付方式，充分考慮了不同地區的經濟發展和收入水平，相對于“一刀切”式的支付標準，具有突破性的進步[14]。即便如此，許多地區尤其是經濟條件較差的中西部地區，如無剛性約束市縣財政是否有財力補貼，具有相當大的不確定性；大量的農村集體在“家庭聯產承包責任制”等一系列改革后，集體經濟組織本身已無經營實體，基本沒有收入來源，出資補貼農民難以實現[3]。所以，應該充分正視差別的影響，針對不同地區具體問題具體分析。只有這樣，才能使經濟條件較差的地區和發達地區一樣，都能享受國家養老保險政策的待遇。

4 推進農村養老保險制度必須因地制宜、逐步覆蓋

建立新型農村社會保障制度，要從我國國情和農村實際出發，以保障農民基本生活為目的，分地區、分項目、分重點、分階段進行，最終建立起與城鎮社會保障制度相銜接的、有法律保障的、覆蓋面廣的、資金來源穩定可靠的、體系完整的多層次農村社會保障制度[15]。依據我國農村經濟發展水平和人口數量、農民的承受能力及國家的財政狀況，人力資源和社會保障部副部長胡曉義指出，我國尚處于社會主義初級階段，經濟不夠發達，經濟實力有限，而農村社會養老保險涉及 8 億多農民，與城市居民相比，農民收入增長緩慢，這就決定了我國的農村社會養老保險只能從低水平起步、從保障基本生活入手，先解決從無到有的問題，再循序解決由低到高的問題。因此，建立和推進農村社會養老保險不可能一蹴而就，應根據當地經濟發展水平，充分考慮群眾的經濟承受能力和心理承受能力，量力而行，漸近式逐步推進、逐步覆蓋。

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[4]夏波光．養老保險：打破轉續堅冰[J]．中國社會保障，2010，(2)：10～12．

[5]鐘 瑩．國外農村養老保險制度的比較研究及對我國的借鑒[J]．農村經濟與科技，2010，(5)：75～76．

[6]褚福靈．新農保：改革目標與制度框架[J]．中國社會保障，2009，(11)：22～23．

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[8]邵鵬霏．關于欠發達地區新型農村養老保險制度推進的思考[J]．中國集體經濟，2010，(6)：15，89．

[9]朱明元，徐建清．對我國農村社會保障制度的思考[J]．科技經濟市場，2007，(4)：121．

[10]王光俊．淺談我國農村社會養老保險[J]．山東行政學院·山東省經濟管理干部學院學報，2010，(3)：80～82．

[11]燕玉杰．農村社會保障制度建設研究——以農村土地承包經營權流轉改革為背景[J]．淮陰工學院學報，2010，19(2)：12～15．

[12]王軍麗，李培培．簡析現階段健全我國農村社會保障制度的必要性[J]．吉林農業，2010，(5)：11．

[13]陳仰東．新農保貴在創新[J]．中國社會保障，2009，(11)：16～18．

[14]張芳芳．論我國新型農村養老保險的籌資結構[J]．法制與社會，2010，(17)：222．

[15]栗慶華．對我國農村社會保障制度立法的幾點思考[J]．職業時空，2008，(10)：194．

2010-09-08

侯愛琴(1965-)，女，湖北監利人，法學碩士，副教授，主要從事馬克思主義理論的教學與研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2010.04.021

F840.67

A

1673-1409(2010)04-S071-03