時代呼喚行政程序立法——專訪著名法學專家應松年

■張 璇 吳明華

今年3月底，溫家寶總理在國務院廉政工作會議上提出，今年各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務。這番講話被認為是推進行政程序法立法的新契機。行政程序立法是否將迎來重大轉折？對此，本刊專訪了中國政法大學終身教授、中國法學會行政法研究會會長應松年。

現實之策

《決策》：經過長達20多年的動議和準備，行政程序立法工作飽受爭議、幾經擱淺。這件事為什么這么難？

應松年：1990年，中國制定的第一個行政立法是《行政訴訟法》，后來我們走的是“重實體、輕程序”的立法道路。在國外，行政程序法是行政立法的基本法，但中國要在制定第一個行政立法《行政訴訟法》后，馬上就制定行政程序法有難度，只能先從各種類型行政行為的程序著手，一個個地來制定單行法。

經過10多年的努力，先后完成了《行政處罰法》和《行政許可法》，對實踐中運用最廣泛的兩類行政行為的程序作出規定，此后，各地制定的單行的行政程序規定，如公眾參與、聽證等也相繼頒行。相對于行政實體法和行政救濟法領域而言，行政程序法的規定仍顯薄弱。

應松年認為行政程序立法應當采取“權利效率并重模式”

雖然20年來，行政程序法的數量有顯著增加，由于沒有統一的行政程序立法，因而很多行政行為尚無程序規定，很多法律法規的程序制度也尚需完善，內容離現代行政程序制度相去甚遠，程序法治遠未實現。

中國的法律傳統是重實體、輕程序，現實中不僅執法人員的程序意識淡漠，普通公民的程序權利意識也同樣淡漠。行政訴訟法頒布后，我們對此前的法律規范中有關行政程序的規定作過調查，發現有關程序的規定極少，與現代程序法治觀念相去甚遠。這樣一方面增加了制定統一法典的必要性，另一方面，也會使中國的行政程序法典的制定和實施，面臨更多的困難。我想可能還有一種誤解影響程序立法，認為程序將束縛手腳，影響效率。

《決策》：溫總理的講話讓人們看到了行政程序立法的希望。您一直致力于推動這項立法工作，您認為現在時機成熟了嗎？

應松年：2000年之后，一些學者就開始嘗試起草行政程序法，但有人評價說書生氣太重，施行起來有點難度。這時有個現象非常好，隨著我國民主與法制的發展，一些地方和部門開始行動起來，制定了許多有關程序的規定，如公眾參與程序、聽證程序等。同時，對國外行政程序的研究也日益深入。

現在，人們更加認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題，都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定，而是“盡快”制定行政程序法。

從1990年到現在，中國的程序觀念、程序立法都大大前進了一步。可以說，制定統一行政程序法的條件日趨成熟，行政程序立法應當盡早踏上征程。時代呼喚行政程序立法。

溫總理的講話，無疑是一個重要契機。總理都肯定了程序立法的重要，我們應該積極行動，響應總理的號召。

《決策》：從現實來看，行政程序立法下一步應該選擇什么樣的路徑？

應松年：中國的行政程序立法走了一條先分散、后統一，先地方、后中央的立法道路。目前的問題是，中央層面在條件成熟時，下一步是全國人大制定法典，還是先由國務院制定行政法規。

由于行政程序法典以行政權為調整對象，且被定位為規范行政權的基本法，先由全國人大制定法典是最為理想的。但如果考慮到行政在中國社會的地位，以及我國很多法律都是先行政法規試行，后法律的現實立法途徑，先由國務院制定行政程序法規，完成在全國層面的統一規范，再上升為法律，也不失為現實之策。因為只有在動態中，才能尋求發展的機會和可能性。

“先地方、后中央”

《決策》：2008年，湖南制定行政程序規定，被認為具有破冰意義，您也參與制定。如何評價湖南的先行實踐？

應松年：中國是一個大國，各地情況很不一樣，中國的行政程序立法路徑是“先地方、后中央”，還是“先中央、后地方”，曾是爭議很大的一個問題。盡管盡早出臺行政程序法典是學界主流觀點，但在數次國際性、全國性研討會上，都受到來自實際部門人士的質疑。

來自地方人大和各級行政機關的很多人認為，行政管理領域性質差異較大，加上中國地區之間經濟發展水平不平衡，以及不同層級執法人員的素質差異太大，統一的法典不及分散立法更能適應實際情況。因此，中國的行政程序立法先從不同類型行政行為的立法開始，再由地方先制定統一的行政程序法，從分散到統一，從地方到中央。

在相當長一段時間內，統一的行政程序立法工作在全國人大沒有進展。直到2008年，《湖南省行政程序規定》的公布才打破了沉悶的局面。這是啟動中國統一行政程序立法破冰之旅的地方政府規章，可謂是近年來日益增長的地方行政程序立法的集大成者，是地方行政程序立法發展到一定時期的產物。

《決策》：地方上的創新實踐對全國性的立法有什么樣的意義？

應松年：近年來，當法律層面仍然在為是否啟動行政程序法典的制定而反復論證時，部分省市的地方人大已經悄然開始本區域內統一行政執法程序規則的制定工作。如廣西、福建制定了行政執法程序規定；在黑龍江、吉林、河北、河南、湖北、湖南、四川等地的行政執法條例中，80%以上的條款都是程序性規定。

目前，地方行政程序立法仍在迅猛發展，《湖南省行政程序規定》的示范效應正方興未艾。應當說，正是地方在行政管理體制改革過程中的各種創新嘗試，推進了行政程序法的立法進程，并為國家層面的行政程序法典立法積累了寶貴的經驗。

從1990年到現在，中國的程序觀念、程序立法都大大前進了一步。可以說，制定統一行政程序法的條件日趨成熟。

權利與效率并重

《決策》：目前地方上都忙于經濟發展事務，他們擔心行政程序立法會影響行政效率。行政程序立法應該如何在“保障公民權利”和“提高行政效率”之間取得平衡？

應松年：行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民權利；二是提高行政效率。這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，但也存在著統一的可能性。

因此，行政程序立法應當采取“權利效率并重模式”，在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧。

公正與效率看似矛盾，實質是統一的。一方面，追求程序的公正，保護公民的權利，在某一階段上似乎給行政機關設置了程序障礙，對行政程序會產生一定的影響，但公正的程序規則可以維持公民對行政機關的信任和良好關系，減少行政機關之間的摩擦，最大限度地提高行政效率；另一方面，提高行政效率在某種意義上也是對公民權利的保護。

《決策》：在行政程序立法中，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？

應松年：具體地說，可通過以下方式：第一，程序制度的“多樣化”。各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。比如處罰，已規定了簡易程序和一般程序。再比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種制度。

第二，程序制度的“具體化”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是關于程序制度適用的規定也要具體。

第三，程序制度的“遞進化”。根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民權利。或者倒過來，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。

可以相信，用以上三種方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。 （張璇，作者單位：湖南大學法學院）