關于構建義務教育均衡發展經費保障機制的幾點思考

■任會兵

關于構建義務教育均衡發展經費保障機制的幾點思考

■任會兵

義務教育均衡發展已成為我國今后一段時期內義務教育發展的基本政策目標，從國家的時間表和路線圖來看，首先要在縣域內實現均衡，其基本要求就是實現縣域內中小學師資配備均衡化、基礎設施標準化、質量評價一體化。湖北省在2008年已啟動了為期7年的“以縣級統籌為主、以師資隊伍建設為核心”的義務教育均衡發展行動計劃，依托義務教育學校標準化建設工程、義務教育教師隊伍建設工程、義務教育教學質量提高工程、義務教育關愛工程、探索建立保障義務教育均衡發展經費投入機制、建立義務教育均衡發展督導評價機制等，計劃到2015年在全省各縣（市、區）基本實現義務教育均衡發展。筆者認為，這其中最重要、最關鍵的一環就是建立起相對完善的推進義務教育均衡發展的經費投入保障機制。

一、現行義務教育經費投入保障機制的現狀及弊端

2005年12月，國家啟動了農村義務教育經費保障機制改革,按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則,將農村義務教育全面納入財政保障范圍,逐步增加財政投入。其核心理念是,按照具體的教育制度建設任務,以加大的中央投入為引子和主導力量,調動各級政府同時加大教育投入,建立中央和地方分項目、按比例分擔的增加經費機制。事實上，這也只是一種改良的“以縣為主”的義務教育投資體制。

（一）義務教育經費保障“新機制”面臨的問題

1．“普九”負債。2006年，湖北省審計廳對全省94個縣（市、區）1208個鄉鎮的1．52萬所農村中小學的學校總債務和“普九”債務進行了逐校認定，最后確認全省“普九”債務為31億元，全省農村中小學平均負債近20萬元。盡管湖北省在2008年制定了《化解農村義務教育“普九”債務實施方案》，計劃2008年化解審定債務余額的60%，2009年化解債務余額的40%。但據調查，不少農村學校的“普九”債務并沒有完全化解。

2．公用經費標準偏低。“新機制”實施后，中央和地方財政都加大了對農村義務教育投入，在繼續鞏固和完善農村教師工資保障機制的基礎上，把“兩免一補”、提高公用經費保障水平、校舍維修改造所需經費全面納入公共財政范圍，但公用經費保障標準仍然偏低。2008年秋，湖北省農村義務教育階段中小學生均公用經費分別為400元和250元，縣鎮中小學分別為415元和265元，難以滿足辦學實際需要。

3．教師待遇差距大，績效工資標準偏低。湖北省自2009年1月1日起開始在中小學實行績效工資政策，據調查，仍存在部分縣（市、區）因為資金不到位沒能完全落實、欠發達地區績效工資偏少、農村教師津貼標準偏低以及政策實施偏頗等問題。績效工資標準在發達地區與欠發達地區之間、同一地區內部縣（市、區）之間、縣域內部城鄉學校之間的差距仍然很大，即使是在同一地（市）內，不同縣（區）之間相差最大1倍，不同地（市）之間差距更大。據估算，湖北省農村教師津貼平均值僅為65元/月，只占其工資總額的3．3%。另外，農村教師失業保險、養老保險和住房公積金辦理情況也令人擔憂，相當一部分農村教師都被排斥在社會保障網絡之外。

（二）義務教育經費保障“新機制”的弊端

“新機制”只是硬性明確了各級政府對于具體制度建設任務的財政責任,同時采取了大口徑專項轉移支付方式,但并未觸動基本的教育事權劃分,也未試圖去調整地方政府的存量支出結構,只是要求縣級政府通過調整財力支出結構承辦義務教育。實際上，現行財稅制度并沒有在預算內賦予縣級政府為義務教育籌集經費的財權與財力,因此，其弊端也是顯而易見的：一方面，可能導致教育財政投入發動力更加向中央集中,分割了地方政府統籌兼顧能力,擱置了徹底改變地方政府財政行為的橫向制度建設，最終將遭遇地方政府財力和支出結構問題帶來的挑戰；另一方面,中央財政擔負更多責任可能帶來更加嚴重的中央微觀管理傾向,進而導致效率損失。具體表現如下：

1．無法保證地方政府對義務教育的公共投入和合理運用。“新機制”加大了中央對農村義務教育投入，但大量增加的上級財政投入并沒有提高地方政府對教育投入的努力程度，相反，還產生了“擠出效應”，部分地方政府配套資金不到位，更有甚者，還存在擠占、挪用農村義務教育專項經費的現象。湖北省各地2006～2007年農村校舍維修資金審計結果顯示，全省有39個縣（市、區）沒有統籌安排好校舍維修改造資金，出現“撒胡椒面現象”，甚至有部分縣（市、區）安排的校舍維修改造資金不足1萬元；有19個縣（市、區）未安排或足額安排農村稅費改革固定性轉移支付用于中小學危房改造的60%部分；有2個縣（市）專項資金未落實到項目。

2．無法消除經濟發展不平衡帶來的不利影響。城鄉之間和各縣（區）之間不平衡,也是湖北經濟發展的典型特征。1994年分稅制后，政府財政收入重心不斷上移，多數縣級政府財力薄弱，基本上只是“吃飯財政”。義務教育投資“以縣為主”，意味著地方義務教育發展只能取決于地方經濟發展與財政收入，這種體制帶有明顯的分散管理特征，無法持續、穩定地保證義務教育事業尤其是不發達地區義務教育的正常發展,當然就更談不上促進義務教育均衡發展了。

二、建立促進義務教育均衡發展經費投入保障機制的建議

要真正實現義務教育均衡發展,必須深化改革,理順機制,建立起促進義務教育均衡發展的經費保障長效機制。基于義務教育的純公共產品屬性，筆者建議，義務教育應采取“高重心”、相對集中的投入管理體制,建立“以省為主”的義務教育投資制度。具體應從四方面入手：

（一）建立義務教育公共財政制度,經費“以省為主”統籌投入

義務教育屬于純公共產品,推進其實現均衡發展的全部責任自然在于政府，經費投入理應由公共財政承擔。根據我國現有財稅體制的現狀，建議按照財權與事權相對稱的原則,重新合理劃分各級政府之間的事權和財權,建立與國家財稅體制相適應的各級政府合理分擔義務教育經費的投入保障機制。從國際慣例看,義務教育投資主體都是中央和省級政府,目前，我國中央及省兩級政府也具備了成為義務教育投資主體的相應財力。因此,應依據義務教育經費在全國的平均值和各級政府財政收入份額,在中央、省、地(市)、縣四級政府按比例合理分擔教師工資、公用經費、危房改造等項經費,由中央和省級政府承擔主要投入責任。具體來說，教師工資由省級政府負擔，校舍建設及學校公用經費由縣（區）政府負擔，確有困難的縣（區）由中央及省財政實行專項轉移支付。同時，應強化縣級政府的管理主體責任，統籌管理好省級轉移支付和本級政府教育經費，通過建立規范的以公平為導向的學校撥款制度，保障縣（區）內基礎教育學校間的財政公平。另外，教育資源分配應給予農村義務教育更多的政策照顧和傾斜。農村義務教育階段學校已有的辦學債務應由省、市、縣三級政府按比例共同全額承擔,并以省級財政承擔為主。

（二）落實國家義務教育財政“低保”政策，完善中央及省級義務教育轉移支付制度

義務教育轉移支付包括一般轉移支付和專項轉移支付,是我國取消農業稅后農村義務教育經費的重要來源,也是推動義務教育均衡發展的重要經費保障。教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》已明確提出各地應制定義務教育學校辦學條件最低保障線，建立義務教育“低保”制度。為此，應加大和規范中央及省級政府對義務教育的轉移支付：（1）中央轉移支付資金和下劃包干到地方的部分資金應集中到省級政府手中,將其主要用于提高義務教育發展水平較為落后地區的教師福利待遇及校舍建設或修繕等。（2）建立義務教育財政轉移支付預算,以預算形式確保貧困地區義務教育財政投入。（3）專項轉移支付應以當地人均財政能力和生均教育經費作為轉移支付的主要參考依據，并對這種支付隨物價水平、補助對象實行動態調整,真正發揮財政的平衡功能。

（三）制定科學合理的義務教育投入政策，積極推進標準化學校建設

省政府除了明確自身作為義務教育的投入主體責任外,還應根據省情制定合理的義務教育投入政策,以約束地方政府的義務教育投入行為,保障義務教育均衡發展：（1）要合理分配對義務教育和非義務教育的投入比例,加大對義務教育投入。（2）要調整城市與農村、經濟發達地區與欠發達地區之間義務教育投入比例,加大對欠發達地區、貧困地區及農村義務教育的投入。（3）省財政應專門設立農村義務教育專項資金,重點支持農村中小學布局調整、改善辦學條件、消除危房、信息化建設、教師培訓等項目。（4）省政府應不斷增加投入,改善義務教育階段不符合標準的薄弱學校,積極推進“標準化學校”建設。（5）在條件成熟時，可考慮在同一區域內,以學生數為標準,實行城鄉義務教育均等化撥款制度。

（四）加強教育預算制度建設，建立義務教育經費問責和績效責任制度

省政府應將義務教育的各項經費全部納入預算，改變現行省級政府對義務教育支出采用體制下劃、由地方政府安排的做法,對義務教育投資支出,由省政府按照全省經濟社會發展的目標,針對各市、縣義務教育事業的發展規模,直接安排、統籌支出義務教育經費,逐步提高義務教育投資水平。加強義務教育學校財務管理,進一步完善“校財局管”，嚴格按照預算辦理各項教育支出。推進義務教育財務公開制度,確保經費分配使用的及時性、規范性、有效性。同時，建立對各級政府義務教育經費問責和績效考核制度,把義務教育均衡發展列為政府主要責任考核內容，尤其將教育資金的分配使用是否有利于義務教育均衡發展作為評定各級政府績效的一項重要指標，以此加大義務教育均衡發展的實施力度。

湖北省教育科學研究所）

責任編輯 向保秀