美國公立中小學實施績效工資的啟示（上）

■向保秀

美國公立中小學實施績效工資的啟示（上）

■向保秀

黨中央國務院審時度勢，在義務教育階段實行績效工資制度，此舉一方面是國家事業單位改革的必然選擇，另一方面也極大地調動了廣大教師投身教育改革的積極性，可以說是一件功在當代、利在千秋的大好事。但由于存在改革措施不配套等諸多原因，出現了以身份論“績效”的悖論，這嚴重違背了“在分配中堅持多勞多得，優績優酬，重點向一線教師、骨干教師和做出突出成績的其他工作人員傾斜”的政策規定。當然，改革中還存在其他一些問題。如何使績效工資考核方案更加科學，更能激發廣大教師的工作積極性，也許我們可以從美國公立中小學實施教師績效工資中獲得一些啟示。

一、美國中小學教師績效工資的歷史演變與現實困惑

美國自1776年獨立至今已有200余年的歷史，縱觀其公立中小學教師的工資制度，大致可分為四個階段：殖民地時期的膳宿工資階段；19世紀末20世紀初統一的等級工資制階段：20世紀以來的單一工資制階段；當前的績效工資制階段。

（一）美國小學教師績效工資的歷史演變

教師膳宿工資制度體現了殖民地時期美國農業社會物物交換的經濟關系，在膳宿工資制度下，教師的社會地位卑微，不僅要寄人籬下，而且每周還要輾轉搬家，十分辛苦。隨著美國城市化進程的加快，這種較為原始的工資制度逐漸退出了歷史舞臺。

所謂等級工資制，即教師所獲工資既要達到最低工資標準，又要依據他們的種族、性別、工作年限、任教年級以及學校管理人員對教師的業績測評劃分出一定的等級。等級工資制使美國首次在城市范圍內實現了教師工資水平的統一，有助于促進行業內的公平，其等級也大致反映了教師培養成本及層次的差別，其進步意義是十分明顯的。比如，教師最低工資標準的制定，對教師的留任產生了積極影響，不僅使曾居高不下的教師跳槽率明顯下降，而且使城市中教師的平均工齡增長了十年。

雖然等級工資制較之膳宿工資具有明顯的優點，但它公然表現出男權主義和種族主義特征。無論在哪里，黑人教師的工資總是低于白人教師，女教師與男教師的工資相比，已經低到了令人羞辱的水平（1893年馬薩諸塞州教育委員會公開承認）。這就導致在教師中間產生了不平和怨恨情緒。不少人認為，教學就是教學，教師得到報酬的原因只有一個，那就是教學，而不是教學以外的性別、種族等無關教學的因素。最后，爭取女性教師與黑人教師更高工資的運動，導致了等級工資制的消亡和單一工資制的產生。

單一工資制的目標是實現同工同酬。單一工資制的改革始于1921年的科羅拉多州的丹佛市。單一工資制具有統一的等級標準，確保教齡及教育水平相同的教師得到相同工資，而不論其性別、種族（或家庭背景）和任教年級。隨著教師任教時間的增加和不斷進行專業深造，教師工資將逐步得到提高。至1950年，美國97%的公立學校都采用了單一工資制。

美國在長達半個多世紀的時間里，單一工資制以其巨大的優勢始終在公立學校的薪酬償付方式中占據主導地位。首先，單一工資制具有規范性，根據薪酬矩陣（縱列按照教師達到的教育水平分為本科、碩士、博士等，橫行則按照教師的教學經驗，主要看教師工齡），教師可以通過自己的客觀資質預期能夠獲得的工資；從另一個角度來看，教師也可以依據這個薪酬矩陣制定自己的提高工資的努力方向，從而鼓勵了一大批教師主動走進高校完成學業并接受培訓和進修。其次，同工同酬也體現了社會公平。再次，單一工資制消除了學校管理者對教師工資等級的影響，學校管理者不再像實施等級工資制時有濫用職權、以權謀私的可能，減少了管理者和教師之間的矛盾。從某種意義上說，單一工資制也“給了教師更大的課堂自主性和自由度”。最后，由于單一工資制是通過工會集體談判來確定教師工資，這種通過工會集體談判確定教師工資的制度易于管理，學區可以精確地做出教師工資預算，而學校管理者只要每年做一些機械計算和操作就可以了。

雖然單一工資制對比等級工資制，其優點顯而易見，但由于教師勞動屬于復雜勞動，單一工資制簡單地把教師潛在的工作能力等同于實際工作績效，而對教師潛在的工作能力評價又以固定的條件——教師經驗（其實就是教齡）和教師已取得的教育水平（學歷和相應的培訓）為標準，于是“教師經常會去選修與他們教學任務沒有直接關系但容易通過的大學課程，從而滿足工資晉升的條件，或者是年復一年地從事教學工作以積累更多的教齡”。由于該制度存在平均主義傾向，沒有直接激勵教師在課堂上有高質量的表現，因此在吸引和保持優秀勞動力上效率很低，導致優秀畢業生不愿意選擇做教師及教師跳槽率居高不下等一系列頑癥。

20世紀80年代以來，為確保以提高教育質量為宗旨的基礎教育改革目標的實現，美國進一步加強了對教師教育的改革，其中教師的待遇和社會地位再次引起了美國政府和社會的關注。美國的教育改革者們對現行的教師工資制度進行了反思，認為單一工資制缺乏激勵機制和競爭機制，不利于教師的教學能力的形成與發展。此后，不少州開始對現行的教師工資制度進行改革。績效工資制便是其中的一種。

與單一工資制僅酬勞教齡和教育背景相比較，績效工資制把教師工資與教學績效聯系起來。政府對學校按學生入學、升級、鞏固率、畢業率等指標進行評估，根據評估的結果對學校進行獎勵，發放經費，學校則可以將這些經費用于發放教師工資。教師承擔的責任越大，他們的工資與績效之間的聯系就越密切。

其實，早在20世紀早期的美國等級工資制中就包含了講究績效的因子，不過，要求通過工資改革來改善教學效果并形成全國性呼吁則始于里根政府。在里根總統的任期內，教師的“績效工資”成了白宮反復討論的問題之一。種種不同的績效工資方案得以在全美各地試行。績效工資方案對課堂表現出色的教師進行大膽獎勵。教師課堂表現的優劣通常由負責教學的行政管理人員和其他教師的評價所決定。以弗吉尼亞州費爾費斯克市的公立學區為例，1987年該學區決定采用績效工資方案，并于1989年～1990學年在該地區的165所學校里全面實施，連續4年給那些被認為教學技能突出或者值得大家效仿的教師發放相當于年薪9%的獎金。雖然公眾支持這一方案，但遭到了當地兩大教師組織的強烈反對，認為在工作環境制造了一種競爭氛圍，削弱了教師之間的合作。美國其他地區實行的績效工資計劃也受到了同樣的批評。根據教育調查機構的研究發現，大部分績效工資方案的實施在時間上不超過6年，主要原因在于管理者與教師的關系難以處理、集體談判極易破裂以及財政預算的短缺等等。

（二）美國中小學教師績效工資的現實困惑

1．幾種典型的改革模式

20世紀80年代以來，經過不斷的改革和實驗，美國的公立中小學教師績效工資形成了以下三種不同的典型模式：

（1）教師個人績效工資制

教師個人績效工資制也被稱之為“教師知識和能力工資制”，是以教學效果為基礎的激勵制度。它重在獎勵教師個人的工作績效，通過給予差別化的薪酬，激勵教師積極投入工作，注重教學效率和教學質量的提升。教師個人績效工資可以對教師起到良好的激勵作用，有助于教師工作業績的提升，有助于青年教師脫穎而出，有利于學校聘請表現出色的教師，有利于學校吸引和留住業績優異的教師，有利于促進教師個體之間的競爭，但被普遍認為不利于教師集體形成合作的環境。

教師個人績效工資制以丹佛公立中小學教師個人績效工資計劃為代表，注重教師本人的知識、能力水平以及學生取得的進步。它鼓勵教師參加專業發展課程，并獲得高級教師資格證書。該計劃資金來源于地方稅收，目前已成為美國各州知名度較高的一種績效工資制度。

教師個人績效工資制模式的范例還有辛辛那提市教育董事會批準的教師個人績效工資方案。其資金來源于俄亥俄州的教師獎勵基金贈款。該方案要求所有的教師必須具有學士學位，教師每5年至少接受一次評估。申請快速晉升的教師可以要求兩年評估一次，由負責教學管理的行政人員和資深教師執行評估。評估標準包括四個領域：教學計劃與安排、學習環境準備、教學、專業技能。每個項目評估結果分為1～4級，4級為最高。新教師如果第二年末沒有達到見習教師要求，不能續約；實習教師必須在四個領域均達到2分以上，并通過俄亥俄州的教師證書考試，在第五年末，沒有達到職業教師水平，不能續約；職業教師必須在所有四個領域達到3分以上；高級教師必須在教學領域和至少一個其他領域達到4分，其他領域不得低于3分；杰出教師必須在所有領域達到4分。如果接受評估的教師的評估結果保持了他原有的等級，該教師將得到晉升一級工資的獎勵；如果接受評估的教師的評估結果下降到見習教師水平，他將受到干預和行政人員的監控。接受評估的教師有權要求復查評估結果，但如果復查確認先前的評級，該教師的工資要下調一級。此外，在相關教學領域取得學士以上學位或幫助學校達到預定考試目標的教師還可以獲得額外獎金，但沒有將績效獎金與學生考試分數直接掛鉤。由于一些人認為衡量教學質量的最好辦法是看學生的考試成績，因此辛辛那提學區將審查那些在評級中得到最高分教師的學生的考試分數，并預備逐步過渡到根據學生的考試成績獎勵教師。

阿肯色州小石城的米得克里夫（Meadowcliff）小學推行的教師工資方案也是教師個人績效工資制模式的一種。該方案是一種最直接的“為效果付酬”的做法，資金來源于匿名捐贈人的資助。該方案規定：如果一名學生的考試成績提高了4%，教師就會獲得100美元的獎金；提高5～9%，獲得200美元的獎金；提高10～14%，獲得300美元獎金；超過14%，獲得400美元獎金。據阿肯色州民主黨公報報道：教師們已由最初的普遍反對轉向大力支持這一方案的推廣，因為教師們體驗到了該方案給學生以及他們自身所帶來的好處。

（2）學校績效工資制

學校績效工資制度強調教職員工和學生必須合作才能提高學生成績，認為學生成績是全校許多教師共同工作的結果，因此，向達到學校目標的每一個人提供獎勵。它明確鼓勵學校員工為一個共同目標合作，一同提高學生成績。集體激勵重點放在有代表意義的結果上，同時避免個人績效激勵的分化作用。團隊績效獎勵提供給學校的所有成員或教師團隊。如果學生在核心課程領域的成績超出預定的提高標準，就向學校提供額外資金。

學校績效工資制模式的典型范例有得克薩斯州的達拉斯學校績效獎勵工資制。它是學區責任制的一部分，由得克薩斯州政府提供資金支持。績效測評主要以得克薩斯州學術技能評價結果和衣阿華州的基本技能考試為主，每年評估一次。通過復雜的回歸分析，排除社會經濟因素如種族、少數民族、英語熟練程度、學校流動性、貧窮狀況和學校擁擠程度等影響，將學校各個學生所得分數相加。除這些成績得分外，還要補充學校出勤率、升學率、退學率、高級課程注冊人數。學區最終將所得績效分數由高到低排序，按照排位，給學校和教職工發放資金。

得克薩斯州優秀教育者資助方案也是學校績效工資制模式的一個典型范例。該方案規定：滿足招收貧困學生的比例占所有在校生人數的半數以上，且在數學、閱讀成績方面得到了大幅度提高的學校將受到獎勵。其獎勵分為兩塊：①75%的獎金直接獎勵給全職帶班教師；②25%的獎金付給其他學校員工，包括校長等校務人員，或用于獎勵教師專業發展及其它一系列活動。諸如新教師上崗培訓、課程開發和有助于提高學生成績的各種項目等。該方案的基金來源于州政府撥款。2006～2007學年,共有1163所學校得到該基金。至2009年，每學年州政府撥款1億美元。

（3）混合模式

混合模式又稱教師提升計劃模式（TAP：TeacherAdvancementProgram）。這種模式是倡導對教師的評估和工資水平應當與學校和學區戰略目標緊密相聯的一項綜合制度，目的是在激烈競爭的就業市場中吸引、留住和激勵高素質的教師，激勵教師成長、進步，不斷學習新知識和新技能。教師提升計劃模式1999年由密爾肯家庭基金會（Milken FamilyFoundation）發起，現已成為美國教師績效工資改革的模范方案。該方案保留了基礎工資和額外津貼，具體由四部分組成：①多重職業路徑。TAP力圖通過為教師提供職業發展的機會使優秀教師安心教學。為教師提供的職業發展階梯為：職業教師、優秀教師、高級教師。隨著教師層次的提升，他們所承擔的責任與工資水平也隨之上漲；②專業發展。通過調整學校的時間安排，TAP專門為教師安排了時間與有經驗的教師交流，這種交流主要集中于教師在具體教學中所遇到的具體問題，而不是研究教師教育領域的一些最新觀念。③注重責任。TAP開發了一種綜合體制來評估和酬勞那些教學成績好的教師，從而使教師的責任更加明確。④學校績效工資。除了依據教師的角色、責任、課堂表現以及學生的成績外，TAP還鼓勵學區給那些完成學校計劃的教師發放高工資。TAP自20世紀90年代末出現以來，已經幫助了10個州以及哥倫比亞特區大約2000名教師，使他們在職業上得到了提升并得到了獎勵。

2．不同改革模式的共同特點

不管采取哪種模式，美國實施的中小學教師績效工資均表現出以下一些共同特點：

（1）教師績效工資方案普遍包含一定的專業發展

美國中小學教師績效工資方案普遍注重激勵教師不斷發展專業知識、不斷改進新課程內容的教學技能，把引領教師的專業發展作為方案的一部分。激勵基金大部分直接用于教師的績效工資，一部分用于為教師提供專業發展的活動，以使教師既有扎實的學科知識儲備，又有過硬的教學技能。

（2）制定科學合理的績效工資比例與級差

在美國，教師的全部工資收入包括薪資、津貼和績效工資，且教師的薪資是主體，因此，績效工資的金額必須達到一定的比例才會引起教師重視，而且必須讓教師看到實際工作表現與獎賞之間的聯系，才能夠激發教師的興趣。此外，績效工資的設計必須有一定的級差。如果搞平均主義，就失去了績效工資的激勵作用；如果級差過大，勢必在鼓勵一部分人的同時挫傷另一部分人的積極性，有損教師團隊的和諧，從根本上不利于育人。當然，如果分配不公，就會完全走向績效工資的反面，讓績優者灰心喪氣，這是無論哪種方案都力避的。

（3）重視教師績效工資的公平性

首先，績效工資的公平建立在科學考評的基礎上，即使不能做到完全科學，至少能夠服眾，以使被考評對象從心底里接受它。第二，運行程序公平，在執行過程中有規范的操作流程和監控機制。第三，分配公平，教師績效工資就是面向一線教師的，而且績效工資等級的劃分切實體現了教師在教學實踐中的真實情況。校長等行政人員即使參加績效分配，第一必須確實參加了某個項目，第二只占分配中的一小部分。校長績效工資一般不會超過教師績效工資的一倍。

（4）提供穩定的、充足的經費，不斷縮小教師行業與其他高收入行業的差距

無論哪一種績效工資模式，也不管資金是來源于家長，還是基金會，抑或政府，總之，充足的經費保障是各改革方案實施的前提。這也是美國教育改革的一大特點。

另外，教師的基本工資、津貼、福利由國家財政撥款；保險、理財、免費服務則由地方政府負責。也就是說，教師工資不僅可以全額發放，而且獎金和補貼也不需要學校通過招收自費生、擇校生等形式來獲取，而且績效工資也只是教師工資形式中的一種，重在激勵。除績效工資之外，教師收入中還有相當一部分來源于非預算渠道。

3．績效工資改革的現實困惑

盡管美國中小學教師工資有如此穩固的保障，但與其他高收入行業相比，同等學歷者從事教師工作的收入還是差一些。美國政府相當重視解決教師行業與其他高收入行業的差距問題，績效工資改革就是政府諸多努力中的一種。現任總統奧巴馬被稱為“教育總統”，他力推績效工資改革。當前，聯邦教育部正在實施19個教師績效工資項目，聯邦政府資助的國家績效激勵、各州教育委員會和教育者工資改革中心等組織機構還開始追蹤研究教師和管理者薪酬改革。現在，美國政府已意識到僅靠實施績效工資也未必能招聘到和留住優秀人才從教，所以提高教師的基本工資成了下一步改革熱議的目標。

從民間來看，由于績效工資的改革并沒有完全達到預期的目標，因此也成了一個富有爭議的話題。雖然有研究顯示績效工資的實施的確對教師具有激勵作用，也促進了學生學業成績的提高，但由于改革方案不可能設計得盡善盡美，也帶來了一些意想不到的消極影響。比如，紐約曾經發生大規模的考試欺騙爭議，大規模的中小學考試丑聞引起考試分數膨脹，從而導致了奧斯丁副督學的辭職。諸如此類的負面信息促使美國各界對績效工資本身進行了反思，其中一些具有代表性的觀點值得借鑒。

（1）教師績效難以測量

美國著名經濟學家默南與科恩從人事經濟學的角度得出結論：績效薪酬并非適合所有職業。他們指出：最近十年薪酬計劃之所以失敗，是因為教育是一個難以使用績效工資的領域。由于教育成效的多因素性和多目標性，客觀上很難設計出一個獲得教師滿意的科學合理的績效薪酬體系，比如以往實施的績效工資方案就存在著績效指標部分缺失、合同制定不夠完善、教師績效信息提供不全面和評估者主觀意識太強等諸多不足，因而使人們對教師績效評價標準的可信度及有效性產生置疑，從而導致教師對評估結果的不滿與怨恨。

（2）把教師的工資與學生的學業成績緊密相聯的績效工資方案不足取

首先，把教師的工資與學生的學業成績緊密相聯的績效考核方案本身就是狹隘的。因為測驗考試本身不可能完美，考試成績未必能夠準確而又全面地測量學生的知識技能。其他影響學生知識技能的信息也應該被考慮進去，但又難以操作。第二，將學生標準考試分數作為評價教師標準的做法將迫使教師把精力集中在提高學生考試分數而不是旨在滿足學生個性化需要的教學上，從而將導致學校和教師將時間和精力集中于標準考試的課程范圍，人為地窄化學生學習課程的范圍。第三，當教師過度關注考試成績，其心理壓力增大到一定程度，會發生泄露試題給學生、篡改學生考試成績、虛報管理數據等行為。

（3）需謹防績效工資制的消極影響

在教學這種多任務與多目標的專業中，一旦教師努力的結果不能被很好地測量，教師績效工資就有可能導致教師產生一些消極行為。由于教學具有顯著的團隊合作特征，在實施績效工資的過程中，如果教師過分關注薪酬體系中所界定的付酬要素，對薪酬要素中所沒有包括或界定不明確的方面就會較少關注甚至忽略，而這些方面恰恰對團隊的成功比較重要，因而往往會對教師的團隊合作精神帶來消減，對高尚的教師職業及學術研究氣氛造成負面影響。

（待續）

責任編輯 姚遠