健全解決民生問題的公共財政制度探討

李紅鳳

(蚌埠市委黨校,安徽 蚌埠 233040)

黨的十七大報告提出了努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標,這為公共財政制度的改革和完善指明了方向,也給各級財政部門提出了艱巨的任務。是值得財政部門認真思考和研究的重要課題。

一、民生問題應由公共財政提供保障

公共財政是政府為民理財的經濟行為,財政收入取之于民,財政支出理應用之于民。所以,民生問題應由公共財政提供保障。

1.公共財政的公共性特征要求保障民生問題

公共性是公共財政的鮮明特征,是公共財政的實質,滿足公共需要既是公共財政的出發點,也是財政政策的立足點,這就要求財政政策向公共需要或公共服務傾斜。而民生問題,就是指人民的生計問題,一般指人民群眾的吃、穿、住、用、行、生、老、病、死等方面。近幾年,國家財政支出逐步向以改善民生為重點的社會建設傾斜,這是財政職能的根本轉變,它突出了公共財政的民生特色,符合公共財政滿足公共需求的本質要求。

2.社會主義市場經濟下的市場失靈要求公共財政保障民生問題

在市場經濟體制下,市場機制在配置資源中發揮基礎性作用,但它對于公共產品合理配置、社會分配不公、宏觀經濟不穩定等市場失靈領域無法有效發揮作用,也無法從根本上滿足社會成員的基本生存與發展要求。而社會主義市場經濟,其生產的目的在于最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活需要,其本質是逐步消除兩極分化、最終達到共同富裕。在現階段,要合理、有效地配置有限的資源、彌補市場失靈、滿足人民需要,通過財政機制發揮作用。公共財政最重要的職能是合理配置公共資源、維護社會穩定與發展、維護社會公平分配,達到有效彌補市場失靈領域、糾正負的外部效應的作用。因此,解決民生問題是政府、財政的應盡職責。

3.以人為本的科學發展理念要求公共財政保障民生問題

堅持以人為本的科學發展理念,就是要以實現人的全面發展為目標,堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,這也是我國公共財政的目標和方向。福利經濟學派提出“福利最大化”原則,要求居民大致均等地享受民生。1998年的諾貝爾經濟獎獲得者阿馬蒂亞?森認為:福利的創造主要依靠建立在個人能力基礎上的獲取商品的機會和活動。如果政府能夠提供一個能使每個人大致均等地享受教育、國民健康與就業等基本民生制度,那就為個人的全面發展奠定基礎,同時每一個人就有可能具備創造福利的能力。這樣,國民福利水平就會明顯提高,社會也將變得安康、穩定與和諧。所以,在堅持以人為本的科學發展理念要求下,我國公共財政應堅持“民生”取向,保障民生問題。

二、當前公共財政在保障民生方面存在的制度缺陷分析

近幾年來,國家不斷加大對民生領域的投入力度,取得較好成果。但由于當前公共財政體系不健全,存在一些制度性缺陷,在一定程度上影響了其在民生領域作用的更好發揮。

1.財政支出結構不合理,民生需求與財政投入差距大

近些年來,公共財政雖然加大了對民生領域的投入力度,但是,總體而言,支出力度不夠,突出表現在:一是財政支出結構不合理,投入民生領域比重較低。對公共財政進行評價的一個重要指標是財政在民生領域的支出力度。我國2003年以來民生支出比例有較大提高,有30%左右。以社會保障投入為例,在西歐、北歐這些高福利國家,財政的錢有45%以上是用在社會保障上的,即便講求效率的美國,其財政也有1/3以上的錢用于社會保障。在英國,社會保障支出占政府支出總額的比重:1982年為53.5%,1989年為52.93%,1993年達65.5%。而我國目前這方面的投入大概占國家財政的12%左右。與社會保障投入偏少相對應的是國內社保基金的巨額缺口。與此同時,近十多年來,財政支出最大的兩部分依然是“經濟建設”和“政府行政管理費用”。二是財政投入與民生需求差距大。以社會保障制度為例,當前我國社會保障體系不完善,較低的覆蓋范圍與龐大的人口保障需求有較大缺口,低覆蓋率遠不能滿足民生需求。在我國,目前4億城鎮人口中,已經享受養老保障的人口僅有1.75億左右,享受醫療保障的人口僅有1.4億,享受失業保障的人口僅有1億,主要社會保障的城鎮人口覆蓋率都在25%～45%之間。農村人口的社會保障覆蓋率就更低,在9.4億農村人口中,僅有5000萬人享受到養老保險。而我國要在2020年建成基本覆蓋城鄉的社會保障體制,財政支出缺口較大,必須要有飛躍式增長才能實現。

2.省級以下財政管理體制不完善,縣鄉基層政府民生保障能力弱

中央與地方政府間事權與支出責任劃分不清,尤其是縣鄉財政事權大于財權問題。一方面,由于農業稅的取消、主要工商稅種超收部分按照一定比例上劃等政策的實施,使原本就稅源稀少、稅種零星分散的縣鄉財政更是日趨緊張。另一方面,由于政策規定農業、科技、教育等方面支出增加要高于同期財政增長比例,再加上龐大的行政人員開支,使縣鄉財政支出壓力有增無減。縣鄉財政事權大而財權小、支出增加而收入減少,使得縣鄉政府在履行職能、保障民生方面必然是心有余而力不足。

3.財政資源配置不均,民生支出公平性有待提高

財政資源配置不均是當前我國社會的普遍現象,以教育資源為例,教育條件的差異和資源配置不公的問題,主要表現為區域之間、城鄉之間、學校之間和學生群體之間的教育發展不公平、不均衡。特別是農村和城市教育差別相對較大,東、中、西部教育資源差距明顯。同樣,衛生資源配置方面,包括醫院和醫務人才等醫療衛生資源的80%集中在大城市,而80%的患者集中在農村地區。能否公平地分享公共資源,決定著人們能否在盡可能大的程度上享有公平競爭的機會。財政資源配置不均、民生支出不公所帶來的直接后果是損害社會弱勢群體的基本社會利益,有礙社會的公正和諧。因此,合理配置財政資源,統籌城鄉發展,縮小城鄉民生服務供給之間的過大差距,已是重中之重。

4.監督機制不健全,民生投入難以切實保障

監督機制健全與否,直接影響到民生資金的投入數量及實際使用效果。具體表現在,一方面,預算制度不規范,預算制定比較粗糙,不夠細化、具體,提交給人大的預算過于簡單。這既不利于人大代表和公眾審查,切實發揮監督作用,還容易給預算執行增加任意性,致使長官意志滋生。另一方面,由于現行財政體制的慣性,即財政支出最大的兩部分是“經濟建設”和“政府行政管理費用”,如果預算不能細化加以約束,而人大初審、修改預算的法律效力、地位又沒有明確、細致的規定,那么,民生領域投入和民生利益就自然難以落實。其次,財政支出管理相對弱化、分散,難以充分發揮民生資金的效益。同時,由于缺乏民生資金投入的帶動機制,導致財政資金不能充分發揮帶動更多的社會資金用于民生建設方面。當然,這也與民生政策不夠完善有很大關系。

三、健全公共財政制度,保障解決民生問題

社會主義市場經濟體制下,滿足公共需要,解決民生問題是公共財政職責之所在。所以,當前最迫切的是要逐步健全公共財政制度,著力改善民生。

1.積極轉變理財觀念,牢固樹立民生財政理念

首先,要克服落后的理財觀念,牢固樹立民生財政理念。長期以來,由于受政府和市場職權范圍不清的影響,形成了“財政收入越多越好”、“財政支出給經濟建設的份額越大越好”的財政觀念,也形成了“以政府利益為中心”的傳統觀念和考評機制,嚴重地忽視了財政在民生領域的職能和義務。當前,要努力克服這種落后的理財觀念,應樹立民生財政理念,還公共財政以本質。未來的財政必須以公共性為改革的根本取向,即財政不再擔負市場機制下微觀企業的直接投資和資金供給;其職能定位主要集中于公共物品和服務提供上,財政收入的取得要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎上,財政支出的安排要始終以滿足社會公共需要為宗旨;公共財政目標的實現,既要靠支持民生的財政制度建設,還要靠新型財政精神,即“憲政”理念的支撐,要求財政依法納稅、依法用稅和監督用稅,以保證公共服務供給具有長期、可持續性。其次,必須讓利于民,不與民爭利。以民生為重、以公共利益為依歸是政府的基本責任。

2.努力增加財政收入,用財力夯實民生支出基礎

強大的財力是增進民生支出的堅實物質基礎,要擴大民生支出,就必須努力增加財政實力。首先,發展經濟是增加財政收入的根本途徑。只有經濟發展了,財政收入增長才有保障。當前,在我國資源和環境的制約下,必須通過轉變經濟發展方式,做大財政蛋糕。既要按照市場經濟規律,運用經濟杠桿等間接手段來管理和調控經濟,積極為市場主體創造更加公平、開放、寬松的財稅環境,不斷增強經濟發展的內在動力;又要順應經濟結構的變化,積極培育新的財源,把發展高技術支撐的現代制造業和現代服務業等作為新的經濟增長點,把它們培育成經濟增長的重要推動力和財政收入的主要來源產業。其次,加大非稅收入正規化速度。非稅收入規模過大已是不爭事實,如果把這部分收入全部納入預算管理,每年可以為財政增加大筆收入。當前,亟需完善地方稅收體系,清理、規范非稅收入,取消不合理的收費項目,將收入穩定、具有稅收性質的收費納入“費改稅”范圍,增強稅收收入在地方財政收入中的地位;要逐步把政府收入統一納入預算管理。第三,寬稅基,嚴征管,堵塞稅收漏洞。

3.建立健全省以下財政管理體制,提高地方政府的民生保障能力

首先,在相對明確中央與地方的事權和支出責任的基礎上,建立省以下各級政府事權與財力相匹配的財政體制。適當統一省以下主要事權和支出責任劃分,將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。要逐步建立財力差異調控機制,強化省級財政調節轄區內財力差異的責任。引導并鼓勵地方優化財政支出結構,保障重點支出需要。同時,積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”等財政管理體制改革。其次,建立縣級基本財力保障機制。按照“明確責任、獎補結合、分步實施”的基本原則,逐步建立起縣級基本財力保障機制,增強基層政府提供民生服務能力。在鞏固和維護中央財政收入比重的同時,逐步擴大和提高縣鄉財政收入比重,完善和充實地方稅收體系,以保證其有穩定的收入。同時,也要賦予地方政府適當的稅收立法權,使其能因地制宜地立稅和治稅,保證財力,服務民生。同時,中央財政通過實施獎補政策,加大對建立縣級基本財力保障機制支持力度。第三,加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度。既要提高一般性轉移支付比例,又要規范與清理專項轉移支付,嚴格控制專項轉移支付的項目和規模,逐步降低稅收返還和原體制補助的比例,不斷調整轉移支付結構。還要改進一般性轉移支付測算辦法,盡快在均等化轉移支付中采用科學的因素法,把地方政府的教育和公共衛生等基本公共產品服務經費作為基本因素引入均等化轉移支付,同時要完善轉移支付辦法,科學合理地分配資金。確保不同地區獲得大致相當的民生服務能力。

4.調整公共財政支出重心,著力構建民生保障網絡

近年來,隨著我國GDP的高速增長、人均收入增加,政府應該建立科學規范的財政支出體系,滿足民生需要。當前要調整和優化財政支出結構,財政資金應逐步退出一般性和競爭性領域,把主要精力投入到提供全社會民生服務的軌道上來,力爭避免出現政府包攬過多、超出了政府職責合理范圍和財政承受能力的問題。但考慮到我國具體國情,財政支出不可能在短期內高水平地滿足全部民生需求,只能分步驟、有重點地實施。筆者認為,財政支持民生的重點領域應在義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護等方面,著力構建民生保障網絡。

5.加強財政監督和管理,用制度保證民生政策落實

首先,深化預算制度改革,強化預算管理和監督。一是加強政府內部行政控制制度建設。各級財政部門要始終堅持憲法和預算法的規定、遵循滿足公共需要這一民生理念的原則,來編制預算。在預算編制中要逐步加大對民生領域的投入力度,同時也要逐步減少對經濟建設領域投入、控制壓縮行政管理費用支出等,用制度來保證民生資金投入。同時,各級政府要強化內部預算監督,財政部門的監督專職機構要對政府部門進行經常性的內部審計,并加快內部糾錯和問責機制建設。二是切實把人大監督權落到實處。既要全面推廣各級人大代表政府預算解讀知識的普及,還可以在中央及部分地方人大設立專司預算審查的專門委員會,將具有相關素質的專業人員吸收進入預算委員會,以加強人大預算審議能力建設;對于人大初審、修改預算的法律效力、地位給以明確、細致的規定,使得人大預算審批、修改的權力切實落到實處;還要加強對預算執行過程中調整、變更的批準,避免政府部門違規調劑行為的發生,預算執行情況報人大批準,使這些監督從形式變成有效的制度。三是積極推行公眾參與式預算,加大社會第三方力量對預算的監督,以適應公共財政需要,推進我國財政管理和財政發展的民主化和法制化進程。其次,推進財政信息公開制度建設,加大惠民政策的宣傳力度。認真實施陽光政府四項制度,保障人民群眾對財政的知情權、參與權、監督權,確保民生政策及時、全面公開。暢通民生政策信息宣傳渠道,積極通過報紙、電視、廣播和網絡等媒介進行公開。第三,加大監督檢查力度,確保各項惠民政策落實到位。加強對民生資金特別是教育資金、惠民補貼、民生工程等資金管理使用情況的監督檢查,防止被擠占挪用,堅決糾正和查處民生資金實施中的違法違紀問題。讓全體社會成員真正感受到公共財政陽光普照,平等地享有社會資源和改革發展的成果。第四,完善民生政策管理辦法。一方面要加強民生政策事前可行性論證,提高民生資金的實際執行效果;另一方面,要積極探索開展民生支出績效考評制度,不斷提高民生資金使用的有效性和效益性。同時,要發揮財政民生資金的帶動作用,帶動更多的社會資金用于民生建設。

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