促進經濟發展方式轉變財政職能作用探析——以三門峽市為例

宋 東

（三門峽市財政局，河南 472000）

加快推進經濟發展方式轉變，實現經濟又好又快發展，必須破除發展方式上的“路徑依賴”，實現發展理念的重大轉變和發展路徑的創新。財政職能作為政府調控手段的重要組成部分，以其具有的激勵、分配、協調、引導與規范等功能在促進經濟發展方式轉變中發揮著重要的作用。本文結合三門峽市實際，對經濟發展方式轉變中的財政職能作用作一些探討。

一、健全財政調控機制，促進產業結構升級

針對三門峽市存在的第三產業比例偏低、高新技術產業較為落后、大型企業集團相對缺乏、產業集群發展不足等問題，財政部門應健全財政調控機制，積極運用財政支出、稅收調節、財政補貼等手段，在促進產業結構優化升級中切實發揮重要的激勵、引導與規范作用。

（一）明確支農重點，增強農業經濟發展后勁

我國作為一個發展中國家，三門峽作為一個發展中的城市，還沒有像發達國家或發達地區支持農業經濟發展的雄厚實力。在目前的情況下，如何利用有限資金為農民辦較多的事，辦好最急需辦的事，筆者認為，目前各級財政部門應把促進農業經濟發展，特別是增強其發展后勁放在各項支農工作的首位。因為只有農業經濟發展了，農業綜合生產能力提高了，農民才能擁有更多的財產性收入，才能使農業由“弱勢產業”轉化為“強勢產業”。否則，沒有農業經濟迅猛發展的源頭“活水”，我們黨對農民再多補貼的“陽光雨露”，都會源源不斷地滲入年復一年的貧窮的“沙漠”之中。因此，各級政府財政部門在制定惠農政策措施時，不僅要充分考慮農民的當前利益，更要充分考慮其長遠利益；不僅要考慮農民增收問題，更要考慮農業經濟發展后勁問題。在支農資金額度一定的情況下，應逐步減少用于流通領域補貼的比例，逐步擴大對農業生產領域如農田水利基本建設等方面的投入比例，把大范圍、小額度直接發放到農民“錢包”里的錢集中起來，用于農民單家獨戶難以辦到的改善農業經濟發展環境和增強農業發展后勁上來，變支農資金的“輸血”功能為“造血”功能。只有這樣，才會使有限的資金發揮出更大、更深遠的效益，才會使農業經濟更快地步入良性循環的發展軌道。

（二）積極扶持高新技術產業，促進產業升級

高新技術產業作為轉變經濟發展方式重要的支撐產業，是區域經濟發展重要的增長點，也是區域經濟競爭力的重要體現。近年來，三門峽市圍繞“調結構、促轉型、增效益”的總體要求，積極落實高新技術企業優惠政策，以新材料、生物及現代醫藥、電子信息、新能源與節能照明等技術領域為重點，積極引進、開發高新技術及產品，著力培育龍頭企業，高新技術產業發展較為迅速。但從總體上看，尤其是與發達地區相比，三門峽市高新技術產業發展依然比較緩慢。加快高新技術產業發展，各級政府應進一步加大對高新技術產業的扶持力度，綜合運用財政貼息、稅收調節、財政支出等多種方式，促進高新技術產業的發展。同時應選擇符合產業結構優化升級方向、發展前景好的高新技術項目重點資助，加速其產業化和規模化的進程。對于促進高新技術的研究開發和傳統產業技術革新的項目，應采用財政貼息的方式引導金融機構資金流向，促進金融資本與產業資本的有效融合。實行延期納稅或貼息返還的政策，充分利用有關進口稅收優惠政策和增值稅轉型試點等稅收調節方式，加快現代裝備制造業的發展，促進產業技術升級。加快落后產能淘汰步伐，對污染環境、生產技術落后、產品供大于求的企業，應通過提高稅費標準、加大處罰力度，實行限制性政策，輔之以市場競爭壓力，堅決予以淘汰。應把推動自主創新與培育戰略性新興產業結合起來，加大財稅支持力度，重點扶持突破關鍵技術，推動經濟走上創新驅動的發展軌道。

（三）堅持多措并舉，促進服務業快速成長

服務業的快速增長是經濟發展的重要推動力量。加快服務業引進與培育，實現服務業跨越式發展，必須妥善處理服務業與農業和工業之間的關系。財政支持的方向應圍繞做大做強現代農業和食品加工業，大力發展與之相關的服務業，加快發展集研發、策劃、中介、物流、信息服務等于一體，以糧食為基礎的生產性服務業，并促進城市與農村服務業的快速發展。同時，針對三門峽市具有的文化資源與旅游資源優勢，財政支持的方向也應關注旅游產業與文化產業的融合，盡快使文化、旅游產業成為其支柱產業，帶來新的經濟增長點。財政可通過以下措施促進服務業的發展壯大：每年安排服務業發展引導資金，重點支持具有示范帶動作用的現代服務業聚集區建設和處于產業化起步階段市場前景好的新興服務業發展；加快金融保險業創新發展，爭取實現企業國內上市融資新的突破，擴大債券和信托融資規模；消費性服務業的快速發展能夠增加更多的就業機會，促進經濟發展，可以通過財政獎勵等辦法鼓勵服務需求的社會化、企業化，擴大城市和農村的服務需求。

二、發揮財政資金引導功能，激勵企業自主創新

針對三門峽市當前存在的企業技術含量較低、管理水平不高、勞動者整體素質較低、企業自主創新能力偏弱的現狀，應從加強企業自主創新能力培育、完善推動技術創新政策保障、發揮財政資金引導功能等方面，建立健全激勵企業自主創新的財政調控機制，為加快轉變經濟發展方式提供重要支撐。

（一）妥善解決融資“瓶頸”，構建多元化創新投入體系

推動企業邁出創新第一步，妥善解決好融資方面的“瓶頸”問題至關重要。各級政府應積極構建多元化的企業自主創新投入機制，盡快建立起以政府投入為引導、以銀行信貸為支撐、以企業自籌為主體、以社會融資為補充的多元化投融資機制，形成多重性質、多重主體參與、多重服務功能的創新投入體系，強力推進企業自主創新。對于經國家批準的利用高新技術改造傳統產業的項目，政府應在財政撥款和銀行貸款額度上給予保證。財政應積極引導風險投資公司對企業進行技術革新的銀行貸款提供擔保，幫助高科技企業走出融資困境。同時，對于國有商業銀行或政策性銀行給予研究開發項目的不同貸款額度，國家財政應提供貸款貼息優惠政策。此外，政府還應制定有關風險投資的稅收傾斜政策，對風險投資收入免征營業稅，并對其實行較低的所得稅率；對法人、居民投資于風險投資公司獲得的收益減征或免征所得稅，加快風險投資機制的建立步伐，努力為企業自主創新創造良好的融資環境。

（二）實施激勵政策，鼓勵企業自主創新

由于企業在自主創新過程中很難將科研成果完全據為已有，一旦公開，就會使眾多企業成為受益者，進而對建立創新型國家起到促進作用。從這個角度上看，企業的自主創新便具有公共物品的性質。為了鼓勵企業自主創新，政府就應在稅收政策方面給予自主創新企業以更多地支持：一是應對從事技術創新活動的企業給予適當的財政補貼和加速折舊、稅收減免、納稅扣除等財稅優惠政策，以有效降低企業的投資風險；二是應積極運用政府采購手段引導企業技術創新并給予財力支持，以對技術創新市場產生拉動效應，創造和增加企業自主創新產品的市場需求，有效降低市場風險，使企業的創新產品在市場拓展初期有比較穩定的市場保證；三是應建立科技開發準備金制度，允許企業稅前按銷售收入的一定比例提取科技開發風險基金，以彌補科研開發可能造成的損失；四是應調整和完善出口退稅率，對自主創新能力強、科技含量高的產品，提高出口退稅率，否則降低出口退稅率，對高消耗、高污染的產品取消出口退稅，以此鼓勵企業把更多的資金和精力用在自主創新上。

（三）營造協作環境，促進產學研合作

產學研合作對促進技術創新、科技成果轉化、提升科技競爭力和科技資源配置效率具有重要作用。大學及科研機構的學術研究和應用開發是產學研合作的前提，科研成果的商品化、市場化則是產學研合作的目標。這一目標的最終實現離不開政府尤其是財政的支持。作為政府財政部門，應從政策供給和資金投入兩個方面對產學研合作給予支持：一是制定鼓勵和促進產學研結合的各種財稅、投資和貸款等優惠政策，對于創新程度高、風險性大、暫時不能帶來經濟利益的項目可以采取政府采購和補貼的辦法，刺激其合作研發的積極性。二是加大對產學研合作的資金投入力度。一方面，政府應通過基金等形式對研發活動給予引導和支持，加強對企業研發中心、重點實驗室的支持力度，促進產學研緊密結合，推動產業集群升級。另一方面，應建立健全多渠道的科技投入體系，建立以政府財政投入為引導、企業投入為主體、銀行貸款為支撐、社會資金和國外資金為補充、優惠政策為扶持的全社會科技投入體系。

三、完善財稅支撐體系，加大節能減排力度

針對三門峽市目前在經濟發展中面臨的資源環境約束加劇的現狀，而企業在節能減排方面又存在動力不足的問題，應盡快建立健全資源有償使用和生態補償機制，構建有利于科學發展的財稅支撐體系。

（一）促進資源稅體系改革，完善環境稅費政策

一是應大力推進資源稅體系改革，健全資源有償使用機制，擴大資源稅征收范圍，將征稅范圍擴大到森林、草原、水源、地熱等資源。完善資源稅計稅辦法，把現行的以銷售量和自用數量為計稅依據，調整為以生產量或儲量為計稅依據，由“從量計征”改為“從價計征”，促使納稅人以銷定產，防止企業不計生態成本、濫采濫挖的粗放生產經營行為。二是應建立健全礦產資源有償使用制度，嚴格執行資源開采權有償取得制度，引入競爭機制，徹底取消自然資源一級市場供給的雙軌制，建立并嚴格執行通過招標、拍賣等市場競爭手段公平地取得資源開采權制度；加強對資源有償收入的稅源和費源的監管，實現稅務與財政信息共享，共同監管資源稅的征繳。三是應建立健全生態補償機制。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立生態補償保證金和補償基金制度，擴大制度覆蓋范圍，積極構建生態環境補償的長效機制。

（二）給力節能減排，完善財稅支撐體系

一是應加大對節能減排的投入力度。增加對城市生活污水處理設施、農村污染防治的財政投入力度，對積極關停高污染企業的縣（市）給予適當財力補償。采取以獎代補等方式支持節能減排重點工程和技術創新、污水管網、生活垃圾處理場和污染減排監管體系建設。二是應完善鼓勵節能減排的財稅政策。鼓勵企業淘汰高耗能、重污染的落后工藝、技術和設備；支持重點行業加快節能、節水、資源綜合利用的技術改造，對節能企業給予財稅上的優惠政策；調整資源稅和污水處理費、垃圾處理費政策，促進“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）企業承擔其應承擔的社會成本，建立有利于企業自主治污的收費價格機制和利益驅動機制；推進排污權交易改革；采取強制政府采購等方式引導節能降耗，鼓勵節能產品的生產和銷售；改革完善出口退稅機制，降低或取消高能耗、高污染和資源性產品的出口退稅率，調整進出口環節關稅政策，轉變外貿增長方式。支持有利于發展循環經濟的科技研發、技術推廣和重大項目建設，建立有利于發展循環經濟、節能減排技術創新的財稅環境。三是應大力支持清潔能源和可再生能源的發展。建立健全清潔生產專項資金和可再生能源發展基金，加大實施節能降耗以及生態環保的財政激勵政策力度，鼓勵開發新能源和替代能源，支持節能降耗方面的科技開發、技術推廣和重大項目示范。建立和完善鼓勵風能、太陽能、地熱能、水電、沼氣、生物質能等產業發展的財稅機制，解決困擾三門峽市經濟發展的能源瓶頸問題。

四、發揮財稅杠桿作用，擴大消費需求

針對三門峽市當前經濟發展中消費需求短板效應以及出口在拉動經濟增長的三駕馬車中的經濟貢獻率偏低的現狀，應主要從擴大消費、刺激出口、優化投資等方面進行財政調控機制的建立與完善。

（一）綜合運用財稅政策工具，積極擴大消費需求

1.發揮財政收入分配職能，提高城鄉居民消費能力。要實現經濟增長由“投資、消費、進出口”三駕馬車協調拉動，必須擴大消費需求；擴大消費需求，必須增加居民在國民收入分配中的比重。從財政的角度看，重點可采取以下措施：一是加大財政對農民及城鄉低收入群體的補助力度，落實好城鄉低保等各項補助政策，逐步建立保障標準與經濟增長同步提高的長效機制。二是增加就業再就業投入，實施積極的就業政策，通過職業技能培訓和公共就業服務，促進解決失業人員就業問題，以就業促增收。三是加大社會保障財政投入，加快社會保障體系建設，消除城鄉居民后顧之憂，為提高城鄉居民的持續消費能力創造有利條件。四是支持落實最低工資制度，促進提高低收入者勞動報酬。五是完善支農惠農政策，重視破解“三農”難題，多渠道增加農民收入。六是支持義務教育學校、公共衛生和基層醫療衛生事業單位實施績效工資，促進事業單位人員增收。七是充分發揮稅收等政策工具的收入調節作用，抑制不合理的收入分配懸殊現象。八是繼續實施、完善并研究新的刺激消費措施，落實好家電下鄉、汽車摩托車下鄉、汽車以舊換新等政策措施，保持政策的連續性穩定性。

2.優化財政支出結構，建立擴大內需的公共財政保障機制。一是應根據經濟增長速度逐步增加基礎設施、基礎教育、科學研究、生態建設和環境保護等方面的財政支出。這些領域的投資對保持三門峽市社會經濟的持續健康和諧發展至關重要。二是應加大對醫療衛生、社會保障、貧困補貼等的支出比例，著力解決居民的就醫和社會保障問題。居民剛性支出和未來養老等預期支出的減少有助于降低儲蓄，為居民擴大消費、提高消費創造良好的環境。三是應加大對“三農”的財政支出，加強農村社會事業建設。支持社會主義新農村建設重點應加強對農村基礎設施、農村義務教育、公共醫療衛生等社會事業建設，改善發展環境，減輕農民負擔，促進農村經濟又好又快發展。

（二）發揮財稅杠桿作用，刺激出口，擴大外需

轉變經濟發展方式要求消費、投資和凈出口協調拉動經濟增長。與全國平均水平尤其是東部沿海發達地區相比，出口對三門峽市經濟發展的拉動力很小。針對這一現狀，實現三門峽市經濟發展方式轉變，必須充分發揮財稅杠桿作用，刺激出口，擴大外需，加快三門峽市開放型經濟發展。擴大出口規模，轉變外貿增長方式，促進經濟增長依靠消費、投資、出口協同拉動。其具體措施一是應制定優惠的財稅政策，支持本轄區積極承接國際和沿海地區產業轉移，不斷擴大進出口規模。二是應充分利用出口退稅政策，著力加快外貿增長方式轉變。梳理和完善出口退稅政策，發揮退稅政策的導向作用，努力促進對外貿易從數量增加為主向質量提高為主轉變，提升出口產品的結構層次和附加值；通過下調出口退稅率甚至征收出口稅，降低高能耗、高污染行業的產品以及資源性產品的出口；上調出口稅率，積極扶持高附加值的機電產品和高新技術產品的出口，積極支持農產品尤其是深加工、精加工農產品的出口。三是應運用國家進出口結構調整資金、進口補貼資金等各項政策性資金，引導企業加大投入并提高自主創新能力，加快出口產品結構調整和升級換代，增強國際市場競爭力，大力推動出口貿易增長方式的轉變。

五、優化財政資源配置，加快推進城鄉一體化

城鄉一體化的根本目的在于打破現存的城鄉二元經濟結構，強調空間布局、基礎設施建設、產業發展、社會發展、生態環境建設與保護等方面的一體化，財政部門應通過財政資源的優化配置，促進城鄉社會與經濟協調發展。

（一）加大財政轉移支付力度，促進城鄉基礎設施建設、社會發展一體化

財政轉移支付應更多地關注農村特別是貧困地區的農村，盡快構建全覆蓋的農村新型合作醫療體系并逐步提高水平，建立疾病預防控制體系、醫療救助體系，不斷完善農村最低生活保障制度，著力解決農村飲水安全、農村公路與公共交通、電力供應、通信、農業水利與防災設施及服務、病蟲害防治、農業市場信息技術推廣等服務。不斷完善貼息、補助、參股經營等政策，支持優質糧食、畜產品生產加工基地建設，促進龍頭企業和農民專業合作組織發展，提高農業產業化水平。整合涉農資金，增加農村飲水、道路、沼氣、文化、衛生等基礎設施建設和公益事業投入，大力推進社會主義新農村建設，促進城鄉基礎設施建設、社會發展一體化。

（二）加大財政支持力度，引導城鄉空間布局、產業布局一體化

按照城鄉一體化的思路，科學編制市域生產力布局規劃，加快新農村社區建設步伐，構筑城鄉聯動發展、整體推進的空間發展形態。堅持政府引導、統一規劃、市場運作、群眾自愿的原則，積極吸引社會資金參與城區建設和“城中村”改造。堅持走新型工業化道路，以縣域和中心鎮為依托，采用稅收優惠、財政補貼等政策，以各類工業園區、物流區和農業產業化園區帶動企業聚集，做大做強特色經濟區，促進產業結構調整與優化升級，實現城鄉聯動發展。

（三）完善財稅政策，促進城鄉生態環境建設與保護一體化

通過不斷完善財稅政策，強力推進資源稅體系改革，健全資源有償使用機制；健全礦產資源有償使用制度，嚴格執行資源開采權有償取得制度；建立健全生態補償機制，通過提高環境污染成本，加強資源保護，徹底改變疏于和忽視農村環境保護的傾向，從傳統的城鄉污染梯度轉移向城鄉生態環境互動互補性轉化，促進城鄉生態環境建設與保護一體化。

六、發揮宏觀調控職能，促進區域經濟協調發展

針對三門峽市當前存在的區域經濟發展不平衡問題，應通過優化財政支出結構、促進基本公共服務均等化、加大財政補貼和轉移支付力度，發揮宏觀調控職能，加快縣域經濟發展步伐，逐步形成區域間優勢互補、協調發展的新格局。

（一）調整財政支出結構，促進基本公共服務均等化

縮小區域間經濟發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。調整財政支出結構，使政府資金更多地投向長期“短腿”的社會事業，包括義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房、環境保護等方面建設。加大財政向貧困地區、資源枯竭型城市的轉移支付力度，提高欠發達地區基本公共服務均等化水平。進一步健全市對縣（市）區一般轉移支付辦法，探索建立縣（市）區最低財政支出保障機制，增強困難縣（市）區財政保障能力，推動區域間基本公共服務均等化。同時，應逐步提高扶貧標準，加大具有扶貧濟困性質的一般轉移支付的規模和比例，做好整村推進扶貧開發、產業化扶貧和搬遷扶貧等工作，創新扶貧開發機制，促進貧困地區加快發展。另外，還應積極發揮財政促進和保障主體功能區建設的作用，增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化公共服務。加大扶貧開發力度，創新扶貧開發機制，促進貧困地區加快發展，增強困難縣（市）的財政保障能力，推動地區間基本公共服務均等化。

（二）加大轉移支付力度，促進欠發達地區經濟發展

通過調整財政支出結構促進地區基本公共服務均等化，可以在一定程度上縮小地區間發展不平衡的現狀。不僅應向欠發達地區“輸血”，還應通過加大轉移支付力度及相應政策支持，促進欠發達地區經濟發展，增強其“造血”功能，從而實現其經濟發展的良性循環。加大轉移支付力度，加快現代農業基地和以農副產品精深加工為主的加工基地建設。在生產力布局、重大項目安排等方面，支持資源型城市加快轉型步伐。

（三）保障重大項目建設資金需要，增強市縣財政實力

財政部門應積極主動圍繞市委、市政府確定的重要項目做好融資服務，全力突破項目建設資金瓶頸，科學測算政府舉債能力，合理舉債促發展；應及時掌握國家有關貨幣信貸政策的最新動態，加強與各融資平臺的溝通協調，做好融資服務，推動市縣區域經濟又好又快發展。

（四）實施財稅優惠政策，促進縣域經濟加快發展

財稅優惠政策的實施，有利于引導生產要素跨區域合理流動，促進企業向工業園區集中、生產要素向優勢企業集中、人口向城鎮集中，推動縣域經濟發展轉型，有利于區域之間開展優勢互補合作，鼓勵發達地區向欠發達地區轉移技術、資本和產業。以推動科技進步為主要內容的稅收優惠政策，給予高科技企業、高附加值服務業以稅基式減免為主、以稅額式減免為輔的稅收優惠政策，有利于縣域高新技術產業的發展和產業結構的優化升級；成立縣域發展基金或開發銀行，以財政融資或政策性金融手段，加快縣域經濟發展步伐；及時兌現落實縣域經濟發展獎勵資金，促進縣域經濟的不斷壯大及發展方式的加快轉變。