我國資源稅發展演進及未來改革取向

王克群

（濟南市委黨校，山東 250014）

改革開放30年來，我國經濟社會面貌發生了廣泛而深刻的變化。與此同時，經濟增長也付出了沉重的資源環境代價。2006年我國國內生產總值占全球的5.5%，卻消耗了全球54%的水泥、30%的鋼鐵、15%的能源。在我國，雖然資源稅是個小稅種（以2000年為例，資源稅收入63.6億元，在當年稅收總額中比重僅為0.5%），但隨著自然資源消耗日益嚴重，資源稅成為一個非常重要的稅種。如何改革現行資源稅費制度，以解決目前經濟飛速發展和資源日益緊張的矛盾，是擺在我們面前的一個重要而緊迫的任務。

一、我國現行資源稅的發展演進

對開發利用自然資源者收費是大多數國家的通行做法。概括我國資源稅費制度的發展，可以劃分為三個階段：

第一階段，建國初到1984年。我國沒有相關的資源稅費制度。

第二階段，1984年到1993年。1984年我國頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，開始征收資源稅，鑒于當時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種。1986年又頒布了《中華人民共和國礦產資源法》，其中規定：“國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照規定繳納資源稅和資源補償費”，采取“普遍征收、級差調節”的原則。1984年到1986年主要采取累進稅率，以銷售收入為稅基，以銷售利潤率為累進依據，后改為從量定額方法征收。資源稅立法宗旨是調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入。

第三階段，從1994年至今。1994年我國進行了全面稅制改革，對資源稅也進行了調整。其征稅對象為開采應稅礦產品和生產鹽的單位和個人，列入征稅范圍的有7個稅目：原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。不管企業是否贏利，普遍征收，采取從量定額稅率，這是首次對礦產資源全面征收資源稅。1994年開征的資源稅一直沿用了十幾個年頭沒有較大變化。近年來，稅務部門對石油、天然氣等部分資源性產品的稅率進行了調整，范圍和規模都有所擴大。此外，根據1994年頒布的《礦產資源補償費征收管理規定》，由地質礦產主管部門會同財政部門征收與資源有關的礦產資源補償費，主要用于礦產資源管理，目前補償費率為0.5%到4%。在2006年還開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。

二、資源稅改革的意義

（一）資源稅有利于我國經濟的穩定和可持續發展

首先，我國長期的粗放型經濟增長方式導致大量資源的消耗與浪費，高耗能行業的高速增長使我國有限的資源面臨一個十分尷尬的局面，資源稅的改革可以提高資源利用效率，抑制高耗能行業發展，實現社會經濟的穩定與發展。其次，對優質資源實行高稅率，對劣質資源實行低稅率，調節資源的級差收入，從而排除資源優劣造成單位或個人利潤分配上的不合理，通過再分配維護社會公平和穩定。第三，通過提高資源稅稅率、擴大征收范圍可以增加國家財政收入，為我國實現經濟穩定和科學發展提供財力上的保障。

（二）資源稅可促進資源的合理開發利用

資源稅是通過重新配置來平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關的環境問題的一種制度性安排。礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有，政府通過對資源課稅，使企業有償開采礦產資源，以保證國有資源價值的補償。這些稅費計入企業的成本中，作為理性的經濟人的企業，在利用資源時就會考慮到其稀缺性和有償性，進而提高資源的開發利用率，最大限度合理、有效、節約地開發利用資源，緩解當前資源日益稀缺和經濟發展的矛盾，促進科學發展觀的全面落實和資源節約型、環境友好型社會的創建。

（三）資源稅有利于調節單位和個人的投資行為

稅收是調節經濟的重要杠桿。國家可以通過對不同資源征收不同稅率來調節納稅人的經濟行為，比如對稀缺或重要資源實行較高的稅率，對較為充裕的資源實行低的稅收稅率，這樣企業或個人就不會一哄而上對稀缺資源進行瘋狂式的開采，而是權衡利弊做出最優決策，在一定程度上可以避免企業和個人“棄貧采富”，更加合理地開發和利用資源。通過資源稅調節產品價格，可間接影響消費者的選擇，使其在使用產品的過程中會有意識地增強節約資源觀念。

三、現行資源稅制存在的問題

（一）稅負過低且征稅范圍過小

我國于1984年開征資源稅，1986年和1994年先后又進行了改革。但我國資源稅長期存在著一個突出問題，即稅負過低，直接導致我國本來就稀缺的資源被浪費，自然環境受到很大的破壞。資源稅稅負低，一方面表現在征稅范圍比較小，另一方面也與當前資源稅“從量計征”的征稅方式有關。我國于1984年推出資源稅的時候，只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，其他礦產品暫緩征收資源稅。1994年稅制改革時，擴大了礦產資源的征稅范圍，但對其他非金屬礦原礦征收范圍仍然有限，有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍，且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然資源。而且現有征稅范圍的稅額標準普遍比較低，資源稅的實際稅負在不斷下降，過低的稅負無法實現調節作用。

（二）總稅收中所占比例過小

由于我國資源稅征收的范圍小，稅率低，使得資源稅至今在我國稅制體系中只占據很小一部分，尤其是在資源戰略地位日益顯現的今天，資源稅保護資源和環境的重要作用未能充分發揮，資源浪費的現象嚴重。資源稅占稅收收入的比重過低，使其根本不能體現其應有的功能定位。從全球資源緊缺、資源價格不斷上揚來看，我國擴大資源稅征稅范圍、不斷調整資源稅征收比例的必要性非常大。

（三）稅率確定機制不科學

現行資源稅條例采用從量定額征收，沒有制定出科學合理的稅率確定機制，現行稅率標準與資源的稀缺性、效用性、地質條件、區位運輸條件等因素沒有建立起必然的依存條件，應納稅額與價格變化相脫離，國家并未由于資源價格上漲而多收到稅，資源稅收入增幅較小，占全國稅收收入總量的比例呈逐年下降的趨勢。另外現行資源稅條例是根據開采和生產應稅產品的銷售或自用數量，而不是根據儲量對納稅人征稅，企業對開采后未銷售或自用而積壓或浪費的資源不需要付出任何納稅代價，造成大量資源的積壓與浪費。許多企業在巨大利潤的誘惑下，采取“掠奪式”開采，采富棄貧，采易棄難，大礦周邊地方挖小礦，資源遭到嚴重破壞。有資料顯示，我國煤礦回采率平均只有35%，一些鄉鎮煤礦回采率僅15%，有些甚至低于10%。這意味著一個實際儲存100萬噸的煤礦，只開采了l0萬噸就被廢棄，還有90萬噸被白白浪費。我國對資源產品征收的稅種除資源稅外，還對土地資源征收耕地占用稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅。同是對土地資源征稅，卻有三個不同的稅種，這在很大程度上引起社會成員的不理解和不滿意，帶來征管中的阻力。不僅如此，除了對土地資源征收多種稅外，地方政府還要收取名目繁雜的費用，如土地補償費、礦區使用費、礦產資源補償費、安全生產費等，形成了收費收入遠遠大于稅收收入的狀況。

（四）收入分配體制不合理

資源稅劃為中央與地方共享稅，意味著地方政府可以通過開采資源獲得50%的收入，刺激地方政府對本地區資源的過度開采，造成資源的極大浪費，不利于國民經濟的可持續發展。我國資源分布很不均衡，資源稅劃為共享稅，對那些資源缺乏的地區不公平，也不利于資源豐富地區改變靠自然資源獲得財政收入的觀念。現行資源稅的收入分配格局是，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。這種分配格局存在一定弊端：不利于中央的宏觀調控。因為海洋石油以外的資源稅收入全部給地方，中央對地方的資源開發利用項目宏觀調控的權力有限，使宏觀調控的力度減弱。特別是對于節能降耗項目、新能源研制開發項目等，中央財力支持的力度就會弱化。并且這種分配格局刺激了地方的急功近利，部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開發項目，特別是個別地方默許小煤窯、小油井的亂采亂挖，導致資源的重大浪費和惡性安全事故的接連發生，給國家和人民的生命財產造成了重大損失。

四、改革和完善我國資源稅制的設想

（一）完善資源稅的立法宗旨

我國的資源稅立法應當樹立環境保護和可持續發展的理念。對于資源開采者所發生的任何環境保護或恢復支出在計稅時給予相當有利的扣減，從而構建起“監督合理、激勵有效”的資源開采和利用機制，從根本上提高資源的開采和利用效率，更好地實現資源稅協調人與資源關系，保護和改善環境的作用，實現可持續發展的立法宗旨。

（二）擴大資源稅的征稅范圍，開征新的資源稅

現行資源稅制度覆蓋的征稅范圍較小，基本上只屬于礦藏資源占用稅的性質，征稅范圍遠遠小于世界其他國家的資源稅，不能充分發揮稅收杠桿保護自然資源和生態環境的作用。現在許多國家對國有、或雖非國有但對國計民生有重大影響、或具有重大生態環境價值的資源征稅，除所有礦藏資源外，還包括土地資源、水資源、森林資源、草場資源、動植物資源、灘涂資源、海洋資源、地熱資源等。我國應首先考慮將水資源等生態資源逐漸納入征稅范圍，取消水資源補償費，對用水單位和個人區別對待，征收水資源稅，開征環境保護資源稅，對水土流失嚴重、不按規定退耕還林、造成大氣污染等，按影響環境程度設置稅率，逐步用經濟手段約束環境治理行為，遏制環境日益惡劣的態勢。待條件成熟后，再逐漸擴大對土地、森林、草原、山嶺、灘涂等其他資源征收資源稅。在具體征稅辦法上，對于森林資源一般按照采伐數量計征；對于草原、山嶺、灘涂等資源，則按照占用面積或利用這些資源所生產的產品數量或銷售收入從量或從價計征。

（三）確定合理的資源稅稅額，調整資源稅的計稅依據

根據資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點，應當取消資源生產環節的產品稅，改變現行資源稅以銷售量和自用數量為依據計算稅額的方法。對于納入資源稅稅收范圍的應稅稅目，應根據其稀缺程度、人類的依賴程度、其替代品的開采成本、自身的開采成本及該行業利潤等因素來計算課稅稅額，同時依照資源本身的優劣和地理位置差異向從事資源開發的企業征收高低有別的稅額。對于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過擴大資源稅的征稅范圍和上調稅額來引導資源利用企業有效地利用有限的資源。同時將稅額與資源回采率掛鉤，將資源回采率和環境修復指標作為確定稅額標準的重要參考指標，以促進經濟主體珍惜和節約資源，保證資源得到充分合理的利用。具體而言，建議將煤炭資源固定稅額標準由目前的0.3-5元/噸提高到1-10元/噸，天然氣資源稅率由目前的2-10元/千立方米提高到5-20元/千立方米，石油資源稅率由目前的8-30元/噸提高到30-60元/噸。另外，考慮以不同的資源回收率制定不同的資源稅稅率。回收率高的稅率低，反之則高；或者以60%的資源回收率為分界線，制定不同的資源征稅起點，達到規定回收率者，以12%的銷售利潤率為征收起點；達不到規定回收率者，以6%銷售利潤率為征收起點。改變資源稅計稅依據，將現行的以銷售數量和自用數量為依據的計稅辦法調整為以產品產量為依據計稅。同時做好資源稅稅源變化情況的調研分析工作，與地質礦產部門配合，定期進行重點資源普查工作，建立資源稅體系的區域性計算機網絡和數據庫，保證及時、準確、科學地掌握應稅資源的變化情況及規律，確保資源稅稅收負擔公平合理。

（四）調高現行資源稅的稅率

在充分考慮市場因素的前提下，本著“不可再生資源高于可再生資源，稀有程度大的資源高于普通資源，經濟效用大的資源高于經濟效用小的資源，對環境危害大的資源高于危害程度輕的資源，再培育周期長的資源高于再培育周期短的資源”的宗旨，重新確定稅率，適度提高資源稅稅率標準。

（五）調整資源稅歸屬為共享稅

就目前情況來看，資源稅作為共享稅比較合理。同時，要充分利用資源稅返還給地方的財政資金，建立一套資源開發和環境保護補償機制，作為農民利益和生態環境的補償。按照“分步實施，逐步到位”的原則，綜合考慮資源有償使用和資源稅改革進展情況及礦業企業承受能力，研究分步調整礦產資源補償費費率，并建立與資源利用水平相聯系的浮動費率制度。

（六）稅費并存，各自發揮不同的調節作用

一是資源稅作為普遍調節的手段，其主要作用是調節資源的級差收益，促進資源的合理開發，遏制資源的亂挖濫采，使資源產品的成本和價格能反映出其稀缺性。通過征稅，為政府籌集治理環境的必要資金，維護代際公平。二是權利金或特別收益金作為特殊調節手段，其主要作用是調節暴利，維護國家的權益和社會公共利益。當然，權利金或特別收益金并非只針對石油，建議對一些價格暴漲的礦產資源產品（如銅、鎢等有色金屬）也應適時開征權利金或特別收益金。三是礦產資源補償費作為專門的調節手段，其主要作用是保障和促進礦產資源的勘察、保護與合理開發，提高對礦產資源的有效利用，控制資源開采過程中的“采富棄貧”現象。四是探礦權使用費、采礦權使用費作為行政性收費，其主要作用是促進礦業主管部門的管理和監督，加強對礦業企業勘察、開發的科學指導。

（七）完善資源稅稅源監控機制

一是稅務登記的源頭控管。首先應該從登記這一源頭切實加強納稅人的戶籍管理，嚴格登記管理制度，建立以工商、礦產、安監、公安注冊登記為源頭的信息網絡體系，建立健全資源稅重點稅源監控和稅收源泉控制機制，防止漏征漏管。二是完善屬地征收管理，提高稅收征管效率。

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