政治控制、財政分權與國有銀行信貸風險

楊潔

（浙江財經學院，杭州 310018）

政治控制、財政分權與國有銀行信貸風險

楊潔

（浙江財經學院，杭州 310018）

本文解釋了因國有銀行管理層承擔雙重任務而導致其道德風險加強，以及財政分權和金融集權的制度安排使得地方政府傾向于過度利用國有銀行對國有商業銀行信貸風險的加強機理，認為要從根本上改變國有銀行不良資產率高企的現狀，必須逐步取消政府對其的政治控制權，并進一步完善我國財稅體制，促進地方政府財事權平衡。

政治控制 道德風險 財政分權 信貸風險

一、引言

所謂政治控制，是指政治主體（主要表現為國家）為了實現共同體共同的價值目標，對社會進行規約與調控的活動。在泛政治化的意義上，政治控制包括了對經濟領域、文化領域等的控制。俞喬（2009）指出，政府對公司的政治控制是國家為維護某種社會目的、通過系統性的行政干預，影響甚至決定市場主體的資源配置與利益安排。這種經濟領域的政治控制體現在社會生活的許多方面，對銀行業的政治控制則是最為重要的部分。在過去的40年中，全球銀行業基于經營效率的考慮經歷了一個民營化及放松政治控制的過程，但是直至今日政府對銀行的政治控制程度也遠遠高于其他行業。

經過改革開放30年的大力發展，我國銀行業無論在資產規模還是在管理水平上都有了顯著的提高，以銀行作為金融中介機構進行的融資行為始終是整個國民經濟資金運轉與融通的主要渠道，而國有商業銀行更是憑借過半數的資產規模比例和龐大的從業人數占據著我國金融體系的主體地位，對整個國民經濟的穩定發展起著舉足輕重的作用。

然而，我國國有商業銀行脫胎于傳統的計劃經濟體制，改革開放前，在“大一統”的金融體系中表現為國家壟斷的單一金融產權性質，帶有濃郁的行政色彩。改革開放以后，我國政府先后對國有銀行進行了專業化、商業化和股份制改革，這一系列的改革措施在很大程度上使國有商業銀行的經營自主權不斷擴大，商業性也日益凸顯。但是，我們也應該看到，我國在國有商業銀行改革中始終堅持了國家絕對控股的原則，而且我國政府仍然要主要依靠銀行體系的力量來推動經濟增長和維持社會穩定，因而國有商業銀行的行政化色彩仍然比較濃厚，不可避免地要受到中央政府和地方政府的行政干預（吳軍、白云霞，2009）。

在目前中國銀行業的經營模式下，不良貸款率是衡量銀行信貸風險大小的重要指標，不良資產越多、不良貸款率越高，說明銀行的信貸風險水平越高。在中國經濟漸進改革過程中，政府出于經濟發展或者社會穩定的需要而對銀行實行指令性貸款，這是導致其不良資產巨額上升的一個重要原因。周小川（2004）的統計推斷是，“國有商業銀行的不良貸款中，約有30%不良貸款是由于受到各級政府干預，包括中央和地方政府的干預形成的；約10%的不良貸款是由于國內法律環境不到位、法制觀念薄弱以及一些地區執法力度較弱所導致；約有10%的不良貸款是政府通過關停并轉部分企業進行產業結構調整所形成；20%的不良貸款是由于國有銀行自身信貸經營不善所造成的”。從中我們可以看出，除了30%的直接行政干預性不良貸款外，還有50%是準政府的國有企業、司法部門和國家經濟決策（產業結構調整）部門造成的，因此，直接以及間接的行政干預造成了80%的國有銀行不良貸款。

而自從1994年銀行商業化改革起，事實上國有商業銀行受到的來自中央政府的干預已經越來越少，他們所受到的干預主要是來自地方政府。轉軌以來，由于財政分權化和金融集權化改革，造成了中央——地方政府在金融穩定目標上激勵不兼容和責任不對稱，從而使得地方政府對國有商業銀行存在“過度放牧”的激勵。

接下來，本文將從政府對銀行的政治控制方式和目標入手，結合財政分權以及金融集權改革對地方政府的影響，著重解釋國有銀行信貸風險上升的內在機理，并給出簡短的結論及政策建議。

二、國有商業銀行信貸風險的制度性根源

（一）政治控制條件下銀行管理層的道德風險

因國有商業銀行的國家主要控股的性質，政府實際上是作為全民所有制的代表人，扮演著銀行的實際所有者角色。在國有商業銀行股份制改革之后，政府一般不干預銀行的日常經營活動和決策，經營權統歸銀行管理層所有，但政府仍然保持著對國有銀行的政治控制。這主要是基于政府作為一個國家的統治者和銀行股東的雙重身份，其目標也是雙重的：一方面要求國有銀行承擔保值增值的使命，以利潤最大化為盈利性目標；另一方面要求國有銀行作為國家推行產業政策的工具，實現包括社會穩定、經濟增長、就業增加等社會政治目標。從而，政府的雙重目標決定了國有銀行的管理層往往需要完成除利潤最大化這個經濟任務之外的其他任務，即為實現某種社會目標而要求銀行承擔的一定的政策性任務，包括承擔國有企業改革成本、扶貧貸款、針對下崗職工的小額擔保貸款、助學貸款等。

政府為了獲得對銀行業的廣泛政治控制，從而激勵國有銀行實現其要求的社會政治目標，需要付出巨大的經濟代價，主要表現在財政補貼上。財政補貼以多種形式體現，例如，核銷不良資產、補充資本金、政策性補償、上繳利潤扣除、稅收減免、資產擔保等顯性及隱性補貼。這些特征也非常符合我國國有銀行商業化改革后的實際情況（俞喬等，2008）。

國有商業銀行在轉型中，受利潤最大化與金融支持雙重目標約束，必然生成不符合市場化經營原則的理論呆賬。多項任務的存在又在一定程度上助長了國有銀行管理層的道德風險：銀行管理層完全可以將由于承擔盈利性任務而導致的投資、經營失敗甚至為獲取個人利益而導致的虧損外部化，解釋為是因為承擔了一定的政策性任務而導致的虧損；在信息不對稱的情況下，由于政府（股東）難以對經營者進行績效評估，分不清楚這兩種虧損產生原因的差別，只好都給予補貼，這將會導致銀行管理者產生無論是什么原因導致的銀行虧損，政府事后總會通過中央銀行注資、不良資產剝離等手段予以沖抵的適應性預期。既然存在這種穩定預期，且國有銀行自主風險管理無論對銀行管理層還是對銀行機構自身都意味著帶來負效用的努力，因此國有銀行不可能具備自主風險管理的積極性，事實上總是會由中央政府來承擔最后的損失，而收益卻可以內部化，由銀行管理層及機構本身獲得。在此情形下，國有銀行管理層的道德風險必定會被加強，從而使得他們對風險不敏感，風險偏好過高，表現在日常經營活動中違背商業銀行必須謹慎經營的原則，不計成本或者為了爭取更多的預期利潤而冒過度的風險，放貸沖動強烈。由于商業銀行是經營風險的特殊企業，是風險的管理者，假如商業銀行沒有內在動力防范風險，而是具有投機和過度放貸的強烈動機，則不良貸款率不斷增高也在所難免。

（二）地方政府對國有銀行的過度利用

實際上在新時期，隨著市場化改革的逐漸深入，以政治控制為目的的中央政府行政干預行為已經越來越少，國有銀行在相當大的程度上已經改變了“計劃工具”的性質和行為。但是來自地方政府的“交易式干預”融資方式卻成了新時期下國有銀行信貸風險產生的重要來源，典型方式是公司化運作的地方政府貸款。

公司化運作的地方政府貸款主要是指貸款主體為政府性公司，貸款用途基本為公益性項目，貸款由地方政府提供或變相提供擔保的貸款金額大、期限長的一種貸款。所謂的政府性公司，即地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城投公司、城建公司等不同類型的公司，這些公司通過地方政府劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾。

來自銀監會統計數據顯示：到2009年6月末，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。2009年末地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。而2010年伊始，伴隨著房地產新政調控，上下游產業增長有弱化跡象，地方融資平臺風險正在凸顯，2009年近乎天量的信貸投放所帶來的“后遺癥”開始顯現出來。地方政府投融資平臺貸款風險已經被認定為當前銀行業面臨的三大風險之首，成為制約未來銀行發展重大隱患。

1994年實行分稅制以后，中央政府擴大了地方政府的經濟管理事權，地方政府不僅要提供足夠的地方性公共產品和服務來滿足當地民眾的需要，還要積極發展當地經濟。這就賦予了地方政府更多的經濟責任，導致地方政府為了發展當地經濟而與本地企業達成一致利益，直接參與到企業投融資和經營活動中去，積極為其爭取銀行貸款，形成對銀行特別是國有銀行基層單位信貸配置進行干預的激勵。陸磊、李世宏（2004）也指出，地方政府因區域經濟增長和社會穩定的雙重職能，天然具有干預國有銀行信貸配置的沖動。

同時在另一方面，金融集權化的制度安排導致國有商業銀行對于地方政府而言是一種典型的公地，地方政府存在“過度放牧”的激勵，這種激勵由于國有商業銀行機構的地方化傾向（國有銀行基層單位的行政級別比地方政府低，其業務發展、員工福利以及在當地的社會地位等在許多方面也還要仰仗于地方政府的支持）和司法地方化傾向等制度安排得以順利實現。因此，地方政府有很強的動機去干預金融機構，要求其向自己轄區的國有企業提供貸款，而這些貸款所形成的呆壞帳等損失的成本以及商業銀行倒閉的負外部性卻大多是由中央政府完全承擔；但與此同時，由此帶來的貸款收益等利益卻可以內部化。這無疑助長了地方政府及其支持下的地方企業對國有銀行肆意掠奪和濫用銀行貸款的激勵，形成了典型意義上的“公地悲劇”。

從上文的分析我們可以看出，由于財政分權化改革和金融集權化的制度安排，地方政府天然有著對國有銀行“搭便車”和過度利用的激勵，具有干預國有銀行信貸配置的沖動。吳永球、陳仲常、陳永麗（2006）通過對最近五年的宏觀金融統計數據的分析也表明了當前我國信貸資金分配的市場化程度較低，非市場因素在影響信貸資金的分配中仍占主導作用，而地方政府公司化運作的“交易式干預”的融資方式則構成了非市場因素的重要元素。與此同時，鑒于雙重任務的承擔對銀行管理層所造成的風險偏好增大的影響，加之銀行凈利差收窄以及資金運用壓力，銀行也不得不積極做大貸款規模，期望“以量補價”，以達到銀行收入水平和利潤規模平穩增長的目的，所以銀行管理層信貸投放沖動明顯，信貸風險控制力度減小。在這種背景下，銀行管理層和地方政府易產生勾結傾向，銀行會放松對政府性公司貸款的風險控制與管理，甚至不惜降低貸款條件和降低貸款利率，從而造成了銀行貸款收益減小與風險失衡，導致信貸風險上升。

三、結論

目前，以國有商業銀行為代表的間接金融仍然是我國民間投資的主要融資渠道，國有商業銀行改革在整個金融體制變遷的進程中也倍受矚目，而信貸業務作為國有商業銀行經營的主要資產業務和收入來源，其發展、管理與風險控制又是其中最值得關注的部分。從2008年11月中國實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策來應對金融危機以來，信貸投放的增長異常迅猛，2009年全年的信貸投放高達9.59萬億，較2008年增長95.3%。此番如此快速的信貸增長，對銀行業的經營風險形成了顯著的壓力。

國有商業銀行不良資產產生的制度性根源決定了對中國國有商業銀行不良資產問題的處置不能簡單借鑒發達主義國家的經驗。本文強調了國有銀行管理層因承擔除盈利性任務之外的政策性任務而導致的道德風險以及財政分權化改革和金融集權化對地方政府過度利用國有銀行的激勵作用，并在此基礎上提出如下政策建議：

第一，淡化國有商業銀行的國有背景，逐步取消政府對其的政治控制權。這主要體現在如何快速私有化國有銀行，以及私有化如何可以使其未來的活動免受政府干預之上。譬如，為了增加國有銀行未來再進行國有化的政治代價，股份制改革之后的國有商業銀行股份銷售范圍應該盡可能分散；為了降低將來再進行國有化的風險，政府應該將銀行的一些壞賬轉移到自己的賬目上。

第二，完善財稅體制，平衡地方政府事權和財權；積極推動對地方政府激勵約束機制的改革，通過允許地方政府發行市政債券等方式降低地方政府對外融資的依賴性。

總之，要想從根本上改變國有商業銀行不良貸款率高企的現狀，除了要對國有銀行的公司治理領域進行改革外，逐步取消政府對其的政治控制權，并進一步完善我國財稅體制，促進地方政府財事權平衡是一個極為重要的條件。

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【責任編輯 寇明風】

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