省直管縣：利弊權(quán)衡后的選擇

錢蓮琳

2009年中央一號(hào)文件明確指出，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。同年6月22日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》（財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)），進(jìn)一步明確了推進(jìn)這項(xiàng)改革的“時(shí)間表”，即“2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”。至此，以財(cái)政體制為突破口的“省直管縣”體制改革，舉國(guó)“齊鳴”。

所謂“省直管縣”體制，是指省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⒖h”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省直管縣”的模式，以達(dá)到政府層級(jí)的扁平化目的，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等所有方面，是一個(gè)涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、地理及文化傳統(tǒng)等多方面因素的系統(tǒng)工程，涉及到多層次和多系列，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

縱觀歷史，縣大多時(shí)直接由皇帝掌管。新中國(guó)成立后，縣歸省管理，直到改革開放初期才開始建立“市管縣”體制。而今，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，“市管縣”體制的各種弊端逐漸暴露并嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，就在縣域經(jīng)濟(jì)普遍低迷的情勢(shì)下，較早探索“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”及“省直管縣”體制模式的浙江等地縣域經(jīng)濟(jì)卻異軍突起，對(duì)我國(guó)穩(wěn)定了多年的地方行政體制造成了強(qiáng)烈的沖擊。浙江省的改革示范效應(yīng)，帶動(dòng)了其它地區(qū)的改革。截至目前，全國(guó)已有22個(gè)省市正在實(shí)行“省直管縣”改革，包括河北、陜西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份，以及北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，約占全國(guó)省市的三分之二。

目前，在“市管縣”體制的負(fù)效應(yīng)面前，“省直管縣”顯現(xiàn)了其部分優(yōu)勢(shì)，但也同時(shí)存在著特殊弊端和特殊適應(yīng)性等諸多疑問：它是否只適合浙江這種省域面積不大，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方？而如新疆、西藏等面積大，通訊交通欠發(fā)達(dá)且基層經(jīng)濟(jì)落后的地方，“省直管縣”的效果將會(huì)如何？“省直管縣”這一政策框架能在多大程度上刺激縣域經(jīng)濟(jì)自身的造血功能？……理智提醒我們，這項(xiàng)觸及我國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面的改革是柄“雙刃劍”，必將遭遇來自于行政的、區(qū)域的、市級(jí)的、歷史的、信息的等諸多方面的障礙，如財(cái)政管理模式與行政體制管理不配套、管理幅度大、市級(jí)積極性弱化、縣級(jí)期望值高等問題。

不難看出，“省直管縣”并不是無(wú)可挑剔，層級(jí)少、幅度大的扁平化組織結(jié)構(gòu)作為我國(guó)體制改革的目標(biāo)，是權(quán)衡利弊后的選擇。因此，尊重省情，借鑒歷史，依法界定權(quán)限，加強(qiáng)績(jī)效考核，提高省級(jí)調(diào)控能力，有步驟、全方位、科學(xué)地推進(jìn)改革成為必然之舉。