省直管縣改革的三維視角：歷史經驗、西方模式與實踐問題

寇明風 王曉哲

（1.遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002；2.遼寧省科技情報所，沈陽 110016）

2009年7月，財政部發布《關于推進省直管縣財政改革的意見》，明確提出此次省直管縣財政改革的總體目標是在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，省直管縣財政改革全面鋪開。本文從歷史經驗、西方模式和實踐問題三個角度全面審視“省管縣”改革的理論、政策和實踐經驗，希望從整體的角度全面反思省管縣改革的理論與實踐基礎。

一、歷史經驗

從歷史上看，中國政府層級設置是多種因素綜合作用的結果，涉及到政治、經濟、文化、社會、民族、疆域、地理等因素，是歷史與現實共同作用的結果。自秦漢確立郡縣制以來，中國地方政府設置遵循自上而下的賦權模式①本文論述采用“賦權”這一概念，賦權與集權相對應，賦權是向下“放”權力，集權是向上“收”權力，而分權的概念具有地方自治的背景。。郡縣制的管理體系自古以來就貫穿著一個矛盾：即中央集權與地方權力的擴大之間的矛盾，一方面中央需要建立完整的地方管理體系完成對區域政治、經濟、社會、軍事的管理，而另一方面又要防止日益膨脹的地方實力派的崛起。

漢初實行郡縣制，及至漢武帝元封五年，將天下分為十三部，每部設刺史，即中央特派專員到地方調查，刺史上屬御史中丞，屬監察機構，平均每部監管7-8郡。東漢靈帝中平五年，改州刺史為州牧，賦予州牧指揮所屬兵力及處理地方政務權力，州成為郡之上的一級地方行政單位，自此地方政府由準三級演變為三級。魏晉南北朝時期處于長期的分裂狀態，各王朝在州郡設置上越設越多，南北朝末年共設州275個，下轄674郡。隋文帝統一天下后，面對州郡過多，“九羊十牧”的現象，廢郡，由州直接領縣，實現州縣兩級體制，州的數量減少至190個。唐朝初年，州的數量迅速膨脹，至太宗時已超過300個。貞觀元年，唐太宗按山川形勢將天下分為十“道”，在中央與州之間重新出現一級地方層級，形成了道州縣三級地方行政制度。宋太祖統一中國后，曾廢“道”而恢復州縣兩級體制，但因實際需要，根據交通線設“路”分管州府。在“路”分設四司分掌軍、政、刑、財四權，四司分別直接對皇帝負責。元代建立后，因集權需要，由中央行政機關“中書省”派出“行中書省”代地方管理政事，后因長期設置，演變為一級地方行政單位，因元代治下地域廣闊，制度差異懸殊，形成多級復合型體制，地方行政層級2-5級不等。明朝以后，中國行政層級簡化為省府縣三級，省級分設行政、司法、軍事三司分割地方權力，強化中央控制力度。清朝地方行政體制延襲明朝舊制，但在一省布政使之上又常設“總督”與“巡撫”等官職，在行政區劃上尚屬三級，在行政設置上已是五級。

地方政府的設置大多貫穿這樣一個思路：帝國初期，為提高運轉效率，防止地方豪強實力崛起，將行政區劃縮小，把行政層級縮減，常設兩級，或郡縣，或州縣，或府縣，但因人口日漸增多，政事逐漸增多，為了解決管理幅度過大和軍事問題，在郡、州、府之上設監督機構和軍事區域，后逐漸演變為一級實體政府單位，如漢代之“州”，唐代之“道”，宋代之“路”，元代之“行中書省”，清之“巡撫”。因此，從歷史沿革來看，省級政府的設置并不穩定。行政區劃與政府層級設置，與當時的政治、經濟、社會、軍事的形勢與需要相適應，受疆域內的山川、地理、交通等客觀條件所制約。政府層級的設置是多種因素共同決定的，是多種勢力達致均衡的結果，是出于政府職能、管理事務的需求等許多客觀條件的制約，不能以某種典型的經驗和理論化的標準來反觀其設置。

大體來看，由漢至清，州郡縣三級體制自東漢末至隋文帝開皇三年，前后經歷400年；而以道（路）州縣準三級制由唐貞觀元年持續至宋末，歷時約650年；自元以后，中央與地方之間不再存在準行政單位，省府（州）縣三級體制持續至清末達600多年。“帝制時期中國地方政府體制的層級是在準三級體制與三級體制之間尋求最恰當的安排，而最終定格于三級體制上”，“依據中國國情，省縣之間設置一個層級是不可避免的”。民國初期設省、道、縣三級，1924年北京政府裁撤各省道尹。后南京政府基于政治、軍事各種需要，20世紀30年代初，設行政督查專員區作為省的行政分治區，設專員公署作為省的派出機構，代省監管區內各縣。因而，“在現代中國，地方政府體系難以采用純粹的省縣兩級體制”。①曾偉，羅輝.地方政府管理學.北京大學出版社，2006：P59。

從古典中國向現代中國的轉變過程中，既有變化了的因素，又有許多不變的因素，不變的是山川地理、政治人性和官僚體制自上而下的集權—賦權，變化的則是交通、通訊和社會制度，把握歷史變遷過程中的“變”與“不變”才是最重要的，而轉變的核心就在于人治向法治的轉變，制度對人事的替代。從建國以后政府層級設置變化來看，中央與地方政府的非規范博弈還繼續存在，還繼續保留著歷史的痕跡。政府層級的設定，其根本就是政府間關系，政府間關系的穩定依賴健全法治下的完整有效的制度體系。省管縣的簡化政府層級改革思路，從表面上繞過了地市級政府的截流，可以提高效率，但是以分稅制為代表的現代財政制度所要求的是規范化、法治化的行政制度體系，省管縣改革卻繞不過行政體制的弊端和缺陷，繞不過法治的缺失和制度的規范。

二、西方模式

1994年的分稅制財政體制改革基本上劃清了中央政府與省級政府之間的收入，并提高了中央財政收入占全部財政收入的比重，同時也建立了激勵地方政府發展經濟、自主擴大收入的機制。相對于中央和省級財政資金的充裕，由于種種原因，省以下財政，尤其是縣鄉基層財政出現了普遍的收不抵支的財政困境。因此，有一種觀點認為這是由于分稅制后中央和省級財政集中過多財力所致，基層人士大多持這種觀點，因為從其所處的位置來看，分稅制前后可以較為深切地感受到地方財政收入的變化。另一種觀點則認為，基層財政困難是由于地方政府，尤其是省以下財政未能貫徹分稅制所導致的。其理由是，如果分稅制改革能夠貫徹到每一級財政，則每一級政府都會具有相對穩定的稅基，在規范的制度框架下，上一級政府也不會因財力不足而侵蝕下級政府的稅基。但是要貫徹分稅制，又遇到政府層級過多而造成的財力分配不均衡的問題，因此參照西方國家三級政府的經驗，將目前的五級財政縮減為三級財政，從而提出了簡化財政層級的構想。

以財政聯邦主義為理論支撐，以西方國家的三級政府結構為實踐藍本，是簡化財政層級構想的基本依據。分稅制的理論基礎是財政聯邦主義，其核心為財政分權理論。財政分權理論認為通過財政分權由分散的地方政府來承擔公共產品的供給職能，其優勢在于地方政府能夠更好地掌握本地居民的需求偏好，以及更高效率提供本轄區內的公共產品。這種優勢通過兩種機制來實現，一是“用手投票”，通過選舉政府來實現；二是“用腳投票”，通過人口流動和遷徙來實現。財政在西方政治中處于核心位置，政府內閣組成與行政運行圍繞財政展開，能夠實現的條件包括自下而上的政府組織體系，三權分立下代議制民主預算，地方政府自治，以及成熟的社會監督體系。

總結發達國家的經驗，能夠發現財政聯邦制國家具有以下幾個特征：

一是自下而上的政權組織形式。國家建立初期中央政府只具有象征意義，初期象征國家的統一和獨立，隨著國家領土與勢力的擴張，外交、軍事等事務需要處理，中央政府的權利在與地方政府的博弈中逐漸擴大。這種自下而上的政權分配結構與演化方式自然決定了，其財權與事權在歷史過程中的合理分配。

二是發生過大規模長時期的資產階級民主革命。其中最典型的是英國和法國。法國1792年大革命爆發的導火索就是關于稅權的爭執。法國的資產階級革命是人類歷史上持續時間最長、最徹底的資產階級民主革命，摧毀了封建王權統治。這類國家在處理稅權問題上處于民眾監督之下，由于預算民主改革，處于外部監督下的中央與地方權力政治比較透明，也有議會和輿論的監督制約。

三是強大的地方利益。在西方國家的實踐經驗中，對地方的分權是建立在歷史上地方自治的基礎上的。這種分權而形成的地方政府是由選舉而產生的，且本身享有較高自治權力，從制度的規范性和穩定性上講都比較成熟。在與上一級政府的博弈中，具有較強的談判實力。

財政聯邦主義是建立在西方國家以民主政治為基礎的經驗上的，與其經濟基礎、政治基礎和歷史文化傳統一脈相承。在改革的關鍵時期，以財政聯邦主義為核心理論的分稅制改革，為我國調節中央政府與地方政府之間的關系提供了理論依據和經典樣本，在這樣的背景下，分稅制就成為現代化的進步方向。由于現實的迫切性，這些先驗性的觀念深入人心，并沒有反思西方式經驗在中國的可行性，以稅種分設反觀政府層級，以財政體制改革牽動行政體制改革。然而政治運行具有自身的規律，財政是隸屬于行政的。我國政府組織形式是自上而下的賦權形式，在財政領域的分權更多的是對發展經濟的激勵。一是沒有規范的制度框架。從層級的角度來看，突出的是財力和財權的上收。地方的自主地位較弱，因此不管是提高中央財政收入的比重，還是省市兩級集中下級財力，以及省管縣、鄉財縣管、村財鄉代管，無一不是沒有橫向監督體系下的權力上收（集中）。二是沒有監督機制。轉移支付鏈條過長，政令傳達通過各層，顯然會降低效率，容易發生截流和挪用，僅僅采用技術手段進行制約，這就凸現了支付過程的不透明和缺乏監督，這是明顯的法治失范和制度缺失，僅從層級的角度來考慮縮減政府層級，只是減少了博弈的主體，并沒有解決問題本身。缺乏以上兩種機制的“省管縣”體制，很有可能會陷入形式主義的誤區，沒有實質內容的改革，不突破單一行政管轄，在利益分配不均衡的情況下，資金漏洞和效率損失在所難免。

在我國的現行體制下，財政稅收只是依附于行政運行的，并不像西方的財政預算處于權力運轉的中心。而政府層級的設置并不是為了分稅本身，而是由于其歷史的傳承和現實的需要。從現實來講，五級政府的確立，具有深刻的政治經濟根源。簡化政府層級的構想，借鑒成熟國家的經驗，卻忽略了其本身的特點。從層級的觀點切入體制改革，表現在實際部門中，就會陷入無休止的爭論之中，陷入上下級政府之間以各自本級財政利益和行政權力為基礎的重復博弈陷阱之中。

三、實踐問題

當前我國五級政府體系的形成，具有深刻的經濟根源和歷史背景。新中國成立后，為了完成現代化、工業化的目標，從農村提取資源和剩余成為唯一可行的路徑。在解放戰爭中開始的土地革命到1952年基本完成，實現了“耕者有其田”的歷史夙愿。然而分散的小農經濟從行政組織、經濟基礎、社會控制都無法滿足建立工業化體系的目標。完成“分田地”的農民在新政權的組織下，從互助組、初級社、高級社到人民公社，中國農村在較短的時期內完成了農村的統一的政治、經濟、社會組織。而改革開放后家庭聯產承包責任制的推行，人民公社的經濟基礎瓦解，1984年人民公社正式解體，鄉鎮政府取而代之以適應新型的經濟基礎。

新中國成立后，市對縣的領導，最初是由于物資供應。新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜與副食的供應，天津、無錫、常州、北京、上海等大城市自發領導起周圍的縣。1959年全國人大常委會發布通知，決定直轄市和較大的市可以領導縣和自治縣。然而一直到1982年，中央才決定改革地區體制，推行市領導縣體制。1983年在江蘇試點的基礎上，向全國推開。市管縣體制的推行與改革開放后我國面臨的新的任務密切相關。1978年開始的財政“分灶吃飯”，幾萬個地方政府成為具有利益訴求的行為主體。此時的地方政府面臨著本區域內工業化、城市化的任務。然而，地方政府最初面臨的不僅僅是資金不足、資源短缺的問題，最基礎的問題還是城市居民的“米袋子”、“菜籃子”問題，市對縣的領導是形勢的需要。由于缺乏沿海城市的外資輸入，中國的大部分地區的工業化、城市化還是要靠從農村提取資源，市對縣的領導正好解決了這一問題。城市政府從廣大的農村腹地提取資源成為正常的路徑，所謂的“市卡縣”、“市刮縣”是其財政的表現形式。而到20世紀90年代，資金充足的條件下，土地資源的供給也成了市對縣不放手的重要原因。

所以說，市管縣體制與人民公社在提取區內資源與剩余完成工業化目標的積累模式是相似的。

在沿海地區，除了充足的外資和港臺產業轉移之外，浙江在早期具有較為成熟的民營資本，由小作坊發展起來的民營經濟支撐著早期的浙江省經濟。而這些小資本分布在廣大的縣、鄉、村等縣域以內，由于有了充足的經濟實力和產業基礎，浙江基層財政收入也很充裕。正因為民營經濟和縣域經濟的基礎，浙江省、縣兩級都不愿意將財力由地級政府作為中轉而轉讓利益，在1994年的分稅制財政體制改革中浙江省就實行了省直接結算到縣的財政體制。因此，浙江省發達的縣域經濟并非是省管縣體制的結果，而是省管縣體制的原因，浙江省管縣體制是適應其經濟基礎的結果。

在縣鄉基層發生財政困難的時候，浙江經驗作為典型的體制改革推動經濟發展的范例。而在中國大部分地區都缺乏浙江民營經濟得天獨厚的優勢。而浙江縣域經濟的發展在時間和空間上都具有不可復制性。改革開放后，大多數企業、產業分布在大城市、省會城市和地級城市，大部分地區除了國營商店和銀行之外，縣域基本沒有產業基礎。在沒有外資投入和產業轉移，沒有國家的投入，也沒有工業基礎的情況下，只能通過提取轄區內資源，尤其是農業剩余，進行城市化、工業化建設，因此大部分地區的縣域經濟沒有發展起來。

省管縣體制改革在實踐中其目的是通過將有限的財力資源留存在縣級，將更多的自主權賦予縣級政府。當前實現省管縣體制改革的做法可以歸納為以下幾點：（1）不再新增集中縣級政府財力；（2）轉移支付等各種補助直接結算到縣；（3）對縣級財政，尤其是縣級借債加大監管；（4）加大對縣級的獎勵和補助；（5）下放部分地級經濟和社會的管理權限。

這種模式的改革加大了上級政府對縣級的財力補助，對于處于危機中的縣級財政能夠解決燃眉之急。但是其基礎是建立在制度不規范的基礎上。市卡縣、市刮縣是制度非規范的表現，中間層級政府對于轉移支付等資金的截留本身就是缺乏制度約束和缺乏法治的表現，而不能將其簡單地歸咎于政府層級過多。政府層級過多不能用簡單的分稅不徹底和轉移支付資金鏈條過長的標準來衡量。因為政府層級的設置是多種因素的結果，最直接的是要完成本地區的行政運轉、社會管理和公共產品的供給，而不能以簡單的財政資金不足而取消政府設置。從當前的實際來看，應對非規范的制度只能采用非規范的手段，因而省管縣就會變成“一事一議”型的過渡性的應急之策。

我國大部分縣域缺乏良好的經濟基礎，缺乏充足的資金，沒有形成成熟的市場，其經濟基礎大多為農業、商貿流通和礦產開發。而擴大縣級自主權發展經濟，建立在傳統發展模式的基礎上，可行空間越來越小。在傳統模式下，由于沒有產業基礎，只能通過建設開發區、工業園區，進行土地開發，來增加附著于土地之上的虛擬價值。

省管縣體制改革并沒有解決縣域經濟發展的問題，因為整個中國由于內需不足而出現產業空洞，縣域內更不可能有良好的產業基礎。同樣省管縣體制改革，也沒有解決體制效率的問題，反而又增大了體制摩擦和交易成本。而且當前的地級政府也面臨著雙重困境，即產業基礎不牢和兩個反哺的問題。

四、結論

總而言之，政府層級設置和分稅不均只是一個表面現象，而僅從政府層級的角度切入探討制度安排，不涉及具有實質內容的改革，并不能解決問題，反而在理論上邏輯不清，在實踐中效果不佳。從歷史上看，政府層級設置是由多種因素決定的，同樣也會遇到管理的問題。中央與地方實力派的博弈始終貫穿一個朝代的始末。而進入現代社會，一個穩定的社會制度，建立穩定、合理、有效的制度框架，必須要建立良好的制度基礎和法律保障。從西方國家的經驗看，財政聯邦制在我國沒有相應的基礎，分稅制的貫徹除了事權、財權的合理配置之外，還要有橫向的監督制約機制，即現代民主預算和公共監督的問題。而西方式的民主和地方政府具有較高的自治權在我國是否適應，也是一個問題。不能以政府層級的形式問題來替代行政體制改革和政府職能的轉變，同樣的是以財政層級改革推動行政層級改革，以財政改革推動行政體制改革，不僅僅會陷入體制不順的困境，也會造成政府職能執行中的諸多問題。而只有行政改革與財政改革相協調進行，應急之舉與長遠之策同時推進，才能真正推動改革，真正達到改革的良好績效。從建國以來的實踐看，我國完成工業化、現代化的迫切性和歷史的路徑依賴，造成了政府在發展經濟中的主導作用，這種方式一直延續到今天。我國經濟增長模式，需要對全社會資源的掌控，在政府行政主導下的經濟發展和產業結構，必然不能建立穩定、均質的經濟結構和稅收結構，而且又會出現內需不足的問題，導致經濟發展動力不足，產業結構更加不合理，這又牽扯到政府與市場之間關系的問題。

省管縣改革只是形式的改變，如果沒有基于現實問題分析的具有實質內容的變革，任何形式上的改變并不足以解決現實問題。政府層級的設置，需要立足于實際的需要，自下而上地評估這種必要性，在考慮多種因素的基礎上，建立標準化、規范化的公共服務模式。因此，要按照自主的原則，綜合考慮，量力而行，同時還要順應經濟發展的趨勢，跳出財政的視角通盤考慮問題，如經濟發展的問題，公共服務標準化的問題，以及規范政府權力和制度的問題。

〔1〕錢穆.中國歷代政治得失.三聯書店，2005.

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