縣級視角下推進省直管縣改革研究——以江都市為例

范 瑋

（江蘇省社會科學院，南京 210013）

根據江蘇省政府《關于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)[2007]29號），從2007年起江蘇實行省直管縣財政管理體制。其主要目的有三：一是進一步激發(fā)縣域經濟發(fā)展活力。其根本出發(fā)點是“擴權強縣”，從財政體制機制上調動縣域發(fā)展活力，強化縣級政府責任。二是推進基本公共服務均等化。規(guī)范財政分配關系，在全省范圍內實行統一財政政策，營造公平競爭環(huán)境，促進各地科學發(fā)展，以此縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。三是提高財政管理效率。縣域真實情況直接反映到省，縮短時空距離，增強財政政策的時效性和針對性。從目標來看，提升縣域經濟在國民經濟中所處重要地位在省直管縣財政體制改革中占有很大的分量，縣域經濟的發(fā)展程度如何，直接決定江蘇省和諧社會和小康社會建設的進程。因此，在省直管縣財政管理體制改革過程中，縣級財政與縣域經濟的發(fā)展變化應該是評價改革是否順利推進的標準之一。到目前為止，省直管縣改革已平穩(wěn)運行兩年多，縣級財政做為被管理者，縣域經濟作為受惠者，其感受到的變化也應該是最強烈的，反饋出的問題也最值得深思。從可持續(xù)發(fā)展角度看，盡管省直管縣財政改革的初步成效已經顯現，但還有進一步完善的空間。

一、江都市省直管縣財政體制改革的初步進展

江都市是隸屬江蘇揚州市的縣級市，2007年起，江都與隸屬揚州市的高郵、寶應、儀征一同順利由省財政直接管理。包括收支預算、財政收入報解、專項資金下達和撥付、財政結算等，均實現省級財政直接與各縣（市）辦理。截至2009年12月，財政分配政策得到嚴格執(zhí)行，縣級財政收入沒有被市級財政集中，也沒有被轉嫁市級支出責任。同時，江蘇省提出“省進市不退”的原則在揚州得到較好執(zhí)行，包括江都市在內的其他縣（市）繼續(xù)得到揚州市對其的財政轉移支付。2007年至2009年間，四個縣（市）得到揚州市財政的資金均高于省核定基數并略有增加，資金均用于支持新農村建設、改善民生、推進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展以及促進優(yōu)化經濟結構等方面。實行省直管縣財政體制改革之后，江都得到揚州市穩(wěn)中有增的財政支持，接受市級指導監(jiān)督也并未減輕。

除此之外，縣域經濟發(fā)展的激勵和促進作用基本顯現。實施省直管縣后，省加大了對縣級財政的扶持力度，各類專項資金直接分配下達到縣級，省直管縣財政體制對縣級財政的支持效果較為明顯。一是管理層次扁平化，擴大了縣級的管理權限，縣域經濟的發(fā)展空間加大，為加快發(fā)展創(chuàng)造了更好的外部環(huán)境。二是縣財政的資金調度能夠按時間進度撥付到位，改變省管縣之前出現的資金延遲撥付到縣，資金調度、支出集中在12月份的現象，資金直達縣提高了財政資金效率，加快了各項事業(yè)的實施進度。三是管理層次減少使得省的很多會議、培訓班都直達縣，使縣級對財政政策的理解和把握上更加到位。同時，省級財政在預算審查、預算管理、數據報送等方面對縣級財政的要求明顯提高，促進了縣級財政管理人員的業(yè)務素質和工作水平的提高。地方對省直管縣財政體制改革還是充滿信心和期待。

尤其在世界金融危機的大局下，省直管縣財政管理體制發(fā)揮了積極作用：一是省往來款下撥及時。這為及時落實擴大內需各項政策措施，維護社會穩(wěn)定，確保重點項目建設的進度提供了必要的財力支持。二是政策傳達及時。以2008年下半年以來出臺的擴大內需政策為例，中央、省確定的擴大內需項目和資金都能及時下達到市、縣兩級財政，農田水利、農業(yè)保險、企業(yè)技改等擴大內需項目的實施，一定程度增加了就業(yè)，拉動了地方經濟發(fā)展。

總而言之，從初步進展來看，江蘇省直管縣財政體制改革進程較為穩(wěn)健，沒有明顯出現市級財政對縣級財政的直接管理淡化、幫扶縣級政府的積極性削弱、使縣級財政脫離市級財政的現象，也沒有明顯出現市級財政從對縣級財政的管理職責中退出后，僅把增強中心城市實力、拓展中心城市功能、增加中心城市影響力作為市級財政中心工作的現象。因此，江蘇省直管縣財政體制改革在實行過程中沒有偏離軌道。但是在調研過程中，同樣也發(fā)現一些需要完善的不足之處，有短期內可以解決的，也有需要長時間調整的。

二、省直管縣財政體制改革需要解決的問題

（一）財力保障有待提高

從江都市經濟和財政發(fā)展情況看，省直管縣財政體制優(yōu)勢的確發(fā)揮了明顯作用，使得財政收入保持了較快增長。但是，江都市財政仍然面臨現實問題：

1.收入形勢十分嚴峻。縣級經濟大多以工業(yè)為支撐，受縣級市場、資源的限制，三產服務業(yè)發(fā)展空間有限，營業(yè)稅在稅收中的比重不大，而且過去營業(yè)稅主要依靠房地產市場拉動，但目前縣級房地產市場接近飽和，已從高速增長期進入平穩(wěn)發(fā)展期，新興第三產業(yè)如物流等還需要一個培育過程。而省財政體制調整后，增值稅地方收入部分集中比例提高到50%，營業(yè)稅不再集中，一些三產的優(yōu)惠政策也沒有享受的平臺。因此對于江都而言是不能從現行財政體制中受益的。同時，由于上劃收入比重較高，地方財力相應較少，稅收對GDP的貢獻沒有充分體現。受金融危機影響，地方經濟增長放緩，稅收下滑。增值稅轉型、新所得稅法稅率下調，直接影響了增值稅、城市維護稅及教育附加收入；政府基金和行政性收費項目的取消導致該縣級市減收超億元。

2.支出壓力較大。近幾年來，國家和省不斷出臺新的支出政策，并且都是強調以縣為主，如實施新型農村合作醫(yī)療制度，2008年江蘇省將籌資標準提高到每人每年100元，市本級負擔45元/人，江都市財政預算安排高達3352萬元；農村義務教育保障方面省要求建立農村中小學校舍維修改造長效機制，地方財政要安排75%的資金。同時，陽光工資以及國家拉動內需政策出臺后，剛性支出要求越來越高，義務教育教師績效工資、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等都需要一大筆財政支出，財政收支缺口可能會擴大。

（二）區(qū)域激勵作用不全面

“蘇中釜底加薪”沒有“蘇南錦上添花、蘇北雪中送炭”來的實在。從整個蘇中來看，和蘇南比，經濟基礎、產業(yè)規(guī)模、企業(yè)數量、財力總量有較大差距，發(fā)展任務重，但是享受不到省對蘇南的獎勵政策；和蘇北比，經濟發(fā)展和財力相對好點，但目前蘇北地區(qū)省集中仍然返還，而蘇中和蘇南不予返還導致區(qū)域經濟發(fā)展有差異性，客觀上形成蘇中實際人均財力低的局面。據江都市財政局的同志介紹，江都人均財力不足3萬，低于蘇北的中等縣。同時，省財政核定支出標準和調整轉移支付政策后，對蘇中地區(qū)影響更大，人均財力較低的江都未能享受財力性轉移支付，同樣情況還有揚州的寶應、高郵，也不能完全享受轉移支付縣財政補助政策。

其次，受政府間事權與支出責任界定不夠清晰等因素影響，轉移支付缺乏總體設計和統一規(guī)范，一般性轉移支付與專項轉移支付結構不合理，專項轉移支付數量偏多，一般性轉移支付規(guī)模偏小，導致縣級財政需要的轉移支付與劃撥的專項轉移支付資金使用方向不能對接。專項轉移支付配套辦法不夠規(guī)范，影響地方統籌安排預算。因此，轉移支付分配辦法仍需改進，轉移支付透明度有待進一步提高。

（三）財權事權不盡匹配

同江蘇省其他縣級財政一樣，江都市存在著收入往上集中、事權向下轉移、財力與事權不匹配的現象，縣級政府承擔著大量民生支出責任。在地方稅收分成上，中央、省財政分成比例較大，縣級財政分成比例較小。但在支出上，尤其近幾年，縣級政府在保障工資發(fā)放、政府正常運轉以外，還承擔了落實教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全等民生政策，以及規(guī)范公務人員津貼、服務“三農”、促進當地經濟社會發(fā)展等任務，財權事權兩權缺乏呼應。

同時，我國有關法律法規(guī)對各級政府的事權劃分只作了原則性的規(guī)定，對市場經濟發(fā)展過程中新形成的政府事權，如許多與民生有關的事權未能適時作出清晰界定。各級政府的支出責任劃分也比較模糊。實際執(zhí)行中，事權交叉重復、時常調整現象比較突出，絕大多數事務都是共同事務。有一些應當由省以上完全承擔支出的項目基層財政也承擔了部分經費，一些應當由基層財政完全承擔支出的項目，省以上財政也安排了轉移支付。

此外，目前省直管縣只限于財政，財政工作由省直接部署，但行政管理體制沒有同步改革，沒有涉及到其他諸如行政審批、用地政策、稅收扶持、市場準入等經濟社會管理權的下放，“強縣擴權”還沒有得到充分體現。

以上幾個主要問題中，筆者認為財力保障的解決很大程度上還是要靠縣域經濟的科學健康發(fā)展，配套省級財政的政策引導。區(qū)域激勵主要還是靠省級在全面考察各地實際人均財力的基礎上，實行分類指導，對象江都這種比較典型的人均財力低于蘇北中等縣的地區(qū)給予充分的財力支持和政策鼓勵。財權事權理順問題是全面推進省管縣體制的最重要的部分，但由于改革的循序漸進，不太可能在很短時間全盤到位，對長期以來的市管縣路徑也是一個挑戰(zhàn)。

三、推進省直管縣財政體制改革的政策建議

現狀和問題來源于樣本江都市，而對策的選擇則要從全省布局。通過對江都市省管縣財政體制改革中比較具有共性和代表性的現狀和問題進行分析，我們可以理清思路，提出一些有針對性對策建議。

（一）推進省直管縣財政體制改革的基本思路

1.長期和短期相結合。目前財政體制下出現的一些問題，表面上看屬財政問題，其實與經濟社會轉軌和管理體制配套改革不到位有著直接關系。所以，深化省直管縣財政體制改革決不只是一個單純的財政問題，更是一個綜合性的社會經濟與政治問題。因此，在推進省直管縣財政體制改革的過程中，應立足長遠，化被動為主動，不能出現問題再解決問題，而是要對改革中可能會出現的問題有前瞻性。同時，盡管從現階段看，大規(guī)模實行行政管理體制改革的條件尚不成熟，但結合省管縣財政體制改革，進一步實行“精兵簡政”的政策很有必要。盡可能將改革中的矛盾通過政策調節(jié)最小化，以便短期目標與長期目標相契合匹配。

2.公平與效率相結合。江蘇52個縣，有不少全國百強縣，也有貧困縣。要根據各地不同的條件和特點，加強分類指導，因地制宜，選擇不同的模式，不能搞一刀切。要建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度，強調公共服務均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務提供能力大體一致。尤其像近年來江蘇省出臺了多項專項扶持政策，充分體現了產業(yè)導向。但是由于蘇南、蘇中在企業(yè)科技含量、產業(yè)規(guī)模上的差距，蘇中地區(qū)能夠得到的產業(yè)類扶持資金相對較少。如果三個經濟板塊分別制定補助和獎勵標準，公平就更能顯現。同時，在稅法相對統一、稅收征管權力相對集中的背景下，經濟發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模。因此，改革過程中出臺的政策都應該要統籌考慮事業(yè)發(fā)展需要和地方承受能力，給地方執(zhí)行政策一定的彈性。對縣級的項目配套資金要適當的減少，這樣能夠改變財力不寬裕的縣級在爭取項目時的進退兩難的局面，縣級財政才能發(fā)揮最大效用。

3.管理與監(jiān)督相結合。在推進省直管縣財政體制改革過程中，除了加強管理工作，為保證財政監(jiān)督工作的順利實施，財政部門需要強化專職監(jiān)督機構的職能，創(chuàng)造必要條件，確保監(jiān)督的相對獨立性。財政監(jiān)督工作要積極適應財政體制改革的客觀需要，充分發(fā)揮財政部門作為政府財政資金專門管理機構，具備對財政資金運行進行全程監(jiān)控的優(yōu)勢，逐步形成監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結合，涵蓋財政收支全過程的財政監(jiān)督工作格局。盡可能積極探索、制定切實可行的監(jiān)督標準，并采用先進的現代信息技術，建立靈敏的財政監(jiān)督信息支持系統和監(jiān)督決策輔助系統。

4.決策與參與相結合。對于省管縣財政體制的變革，制度變遷的路徑依賴形成的制度剛性給現在的改革帶來了一定的困難，“市管縣”體制將成為束縛發(fā)展的繩索。因此，在推進改革的過程中，體制設計的原則不是一成不變的，要充分考慮到現實的情況和個案的差異性，要充分考慮到改革的歷史路徑和時間的動態(tài)性。在決策過程中，要擴大體制改革設計的參與程度，如果讓改革中牽涉到的多個利益主體參與到制度設計中來，給予更多表達意見的機會，將使改革過程更嚴謹慎重，新的制度也更容易為不同利益相關者接受。

（二）進一步推進省直管縣財政體制改革的政策建議

1.加強財力保障。一是實行事權與財權相匹配的稅收屬地原則。由于稅法相對統一，稅收征管權力相對集中的背景下，經濟發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，所以既得利益中含有非主觀努力的成分。目前分稅制改革基本還是延用老體制以來的“存量不變、增量調整”的基數法，但是由于人均財力各不相同，僅僅改變增量不能較大地改善縣域稅基規(guī)模。因此要實行與事權相配比的稅收屬地原則，按區(qū)域收入情況確定財力，測算共享稅分成比例，對地方實行不同地區(qū)不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例根據界定的事權、區(qū)域財力等因素決定，做到不僅在增量上分成，也在存量上做徹底的調整。二是在財政支出上統籌兼顧。尤其是今年國家和省出臺了很多拉動內需的政策，已經有不少超出了地方財力保障的可能。至少在蘇中幾個縣市如江都、泰興，財政已經面臨窘境。因此建議省在制定出臺支出政策時，不能一刀切，要統籌考慮事業(yè)發(fā)展需要和地方承受能力，給地方執(zhí)行政策一定的彈性。對縣級的項目配套資金要適當的減少，這樣能夠改變財力不寬裕的縣級在爭取項目時的進退兩難的局面。三是發(fā)展經濟，壯大財源。不能一味依賴省直管縣的財政制度，一味依賴轉移支付。發(fā)展縣域經濟，首先要抓好縣域工業(yè)，提高工業(yè)在地方經濟中的比重。其次要加大招商引資力度，充分利用現有資源、區(qū)位等優(yōu)勢，引進和吸納社會資金、技術、人才等。第三，要把大力發(fā)展特色農業(yè)和農業(yè)產業(yè)化經營作為主攻方向。積極調整農業(yè)結構、優(yōu)化農產品布局、鼓勵以農產品為原料的加工業(yè)發(fā)展、建立農業(yè)社會化服務體系、發(fā)展農產品現代流通方式等。

2.完善轉移支付制度。江蘇三大經濟板塊發(fā)展水平各不相同，實現公共服務均等化就需要通過轉移支付來平衡。蘇北毫無疑問是橫向轉移支付與縱向轉移支付的主要獲得者，而蘇中相比之下則相形見拙。尤其在目前金融危機的影響下，蘇中的財力安全感較蘇北偏低，一是要建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度，強調公共服務均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務提供能力大體一致。近年來省出臺了多項專項扶持政策，充分體現了產業(yè)導向。但是由于蘇南、蘇中在企業(yè)科技含量、產業(yè)規(guī)模上的差距，蘇中地區(qū)能夠得到的產業(yè)類扶持資金相對較少。因此，建議對三個經濟板塊分別制定補助和獎勵標準。二是壓縮專項撥款規(guī)模，精簡繁雜的專項撥款項目。縣級財政往往更能了解哪些環(huán)節(jié)和領域是需要資金扶持的，因此，增加一般性轉移支付、減少專項性轉移支付能夠讓縣級財政的調控權更加靈活，便于地方政府集中財力辦大事，更能充分發(fā)揮財政資金的使用效率，重點扶持特色城鄉(xiāng)經濟建設，從而能夠推動縣域經濟發(fā)展。同時，要嚴格控制設立新的專項轉移支付項目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現有轉移支付項目。屬于省級或市級事權的，由其全額承擔；需要縣級財政共同負擔的，逐步實行按項目或按比例分擔。三是建立科學的專項撥款準入機制，減少專項撥款項目設立的隨意性和盲目性。無論一般性轉移支付還是專項轉移支付，都要加強管理，做到規(guī)范、高效、透明。積極運用公式法、因素法科學合理地分配資金，減少資金分配的隨意性，并加強使用監(jiān)督和績效評價。同時也要盡可能減少政府間財政資金的上解下劃的重復性，簡化財政體制。

3.理順兩權關系。兩權關系的理順大多屬于中央與省的調整范圍之內。首先應根據公共產品的層次性理論和供給效率來劃分地方各級政府的職能，確定其事權和支出范圍。由于公共產品的收益范圍也會存在交叉性，因此應遵循職能下放原則，凡是能夠由較低一級政府行使的職責，就盡量下放事權。因為基層政府更接近公共產品的消費者——居民，能更好地了解居民的偏好，具有信息上的優(yōu)勢。其次從規(guī)范省以下分稅制的角度出發(fā)，在收入劃分的過程中，應十分注重地方稅體系的建設。如適時開征財產稅，并將其作為縣級財政的主體稅種之一。同時，應該改革現行的稅收共享辦法，實行同源課稅、分率計征的方式。同源課稅的最大優(yōu)點就在于，它可以使各級財政收入都能夠隨著經濟的發(fā)展而自動穩(wěn)定地增長，有利于使共享稅成為地方各級財政的輔助甚至主體稅種。財產稅的開征以及同源課稅共享辦法的實行，使得各級政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能，為建立科學的地方稅體系奠定了基礎。

4.完善其他配套措施。一是要建立公開透明的財政管理體制，并加快“金財工程”建設，完善各項資金分配管理制度，公開資金分配方案。為了避免市、縣之間出現攀比效應，杜絕“暗箱操作”預防腐敗行為，對各項財政資金的分配方案，省財政應對市、縣公開，對分配結果不公正的，省財政應及時作出調整。同時加快“金財工程”建設。完善的現代通信技術特別是網絡技術和良好的交通條件，是實施省管縣財政管理體制的重要基礎。二是上下級政府及部門間改革協同問題。改革要得到順利實施，各級政府尤其是市級政府就應進一步統一思想，提高認識，不糾纏于一時的利益得失，共同關心縣級發(fā)展，確保改革上下聯動，平穩(wěn)過渡；省級各部門，特別是稅務、金庫等部門更需協同共進，切實轉變工作思路和工作方法，增強服務意識，根據省直接對縣的財政管理體制改革需要，采取相應配套措施，將有關工作延伸到縣。三是建立和完善省對縣的監(jiān)督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。建立科學的政府預算績效評價指標，加強對于縣級財政的監(jiān)管力度，通過省財政派出的專員全面掌握縣級財政的資金運行情況，并且通過相關的反饋信息系統的建立和完善，對相關的政府收支例如財政預算管理，國庫集中收付，各項轉移支付及專項資金補助，貸款資金管理進行審查分析，鼓勵縣級加強對自身財政建設的相關完善，將權力充分下放到縣級財政機構。

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