政府高效治理組織體制研究＊

李金龍,張惠淳

(湖南大學政治與公共管理學院,湖南長沙 410082)

政府高效治理組織體制研究＊

李金龍,張惠淳

(湖南大學政治與公共管理學院,湖南長沙 410082)

在當前內外環境日益復雜且不確定性不斷增加的情勢下,傳統的官僚組織模式制約著政府治理能力的發揮。政府要實現高效治理,必須創新行政組織體制,促進任務性組織與常規組織合作。任務型組織與常規組織合作具有一定的現實基礎,政府要支持任務型組織參與管理公共事務,構建促進任務型組織與常規組織合作的平臺,實現公共利益最大化和社會發展目標。

政府高效治理;組織體制;任務型組織;常規組織;合作

治理理論一直以來都是學術界關注的焦點,并漸漸成為當代政府改革的核心理念和價值追求。政府治理是在市場經濟條件下政府對公共事務的治理,[1]它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理,并且特別關注在一個限定的區域內維持社會秩序所需要的政治權威對行政權力的運用。[2]治理理論的主旨就是“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序,滿足公眾需要的過程。”[3]隨著經濟全球化與信息化的飛速發展,各國的社會政治環境發生了深刻而持續的變遷,政府正面臨著空前的管理危機。為此,高效治理成為政府治理的基本要求,也是衡量政府治理能力的重要標準。影響政府治理效能的因素很多,組織體制是其中的一個重要因素,傳統的官僚組織模式制約著政府治理能力的發揮。在吸收官僚制合理因素的同時超越官僚制,創新組織體制,更好地促進任務型組織與常規組織合作,將成為實現我國政府高效治理的重要實踐取向。

一 高效政府治理的必然選擇:任務型組織與常規組織合作的組織體制

馬克斯·韋伯建構的“官僚制”適應工業化社會的需求,在處于工業化中后期的中國仍然擁有不可取代的地位和作用,它作為一種理性的、有效率的政府組織體制,具有穩定的組織結構和比較固定的工作流程,可以看成是一種常規性的組織形式。然而,官僚制反應遲緩,層級節制嚴格,規制繁瑣僵化,行政效率低下,并不完全適應高速發展的現代社會。治理依賴的組織基礎是多樣化社會網絡組織而非層級節制的科層組織。[4]恒久不變的政府組織結構成為高效治理的障礙。政府要達成高效治理的狀態,就必須創新行政組織體制,提高危機處理能力。

彈性化治理模式是由美國行政學家蓋伊·彼得斯提出的一種政府治理模式。彈性化治理模式強調“彈性”,主張通過不斷撤銷現有組織來避免因組織僵化所造成的困擾。政府高效治理要求組織體制的彈性化,即政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策,而不是用固定的方式應對新的挑戰。任務型組織是為應對后工業社會的復雜性而產生的為了某一(些)具體的任務而建立起來的具有臨時性特征的組織,是相對于以官僚制為典型的常規組織而言的。任務型組織的出現滿足了組織體制彈性化的新要求,它提高了公共部門對突發事件應急處理的執行效率,增強了公共部門對環境的感知,降低了行政成本。但任務型組織的臨時性特征也帶來了新的問題——由于缺乏組織穩定性而削弱了組織成員的責任感,使公眾利益缺乏持續性的保障。

為了緩解任務型組織的負面性,政府必須創新組織體制,在“迫使組織停止做原來工作的力量”與“維持組織的能力”之間取得適當的平衡,[5]促進任務型組織與常規組織合作。跨組織合作關系是一種介于市場與層級之間的混合型組織,涉及兩個或兩個以上組織之間較持久的連結或交換關系,借由組織間資源的流動或情感的交流,以集體的力量共同完成個別組織所無法達成的目標。從現代組織管理的角度來看,隨著社會化分工的發展,組織管理正逐步從組織內部相對固定的、集中的管理轉變為跨組織的、松散的協作管理。一個業務流程可以是跨組織、跨區域的,需要多個部門甚至是多個組織來共同完成。從組織的角度看,和諧社會的組織形態不再是官僚制的組織,而是合作制的組織。[6,7]

任務型組織與常規組織合作的組織體制適應了政府高效治理的需求,使政府能夠從宏觀統籌的角度考慮整個社會的管理和協調運行。在保持常規組織現有機構職能基本不變的情況下,成立新的、臨時性的任務型組織來解決突發性非常規事件,這樣既節省了應對公共危機所需的資源和時間;推動了常規組織在應急管理工作中發揮應有的作用;又提升了任務型組織與常規組織合作應對公共危機的整體行動能力,從而提高整個社會的風險應對能力。離開了常規組織,任務型組織就無法有效獲取資源,從而失去了行動的支撐;離開了任務型組織,常規組織便會陷入一片盲目應對危機的慌亂之中。正是如此,任務型組織必須與常規組織相互合作,相互支持,保持一種親密無間的戰略伙伴關系,只有這樣,才能實現政府的高效治理和整個社會的和諧與穩定。

二 任務型組織與常規組織合作的基礎

長期穩定的合作關系需要滿足以下三個條件:一是主體之間需具有共同的或者相類似的價值理念;二是兩個主體之間有發生相互依賴性行為的必要性;三是兩個主體之間有發生相互依賴性行為的可能性。審視當前任務型組織和常規組織的狀況,我們認為任務型組織與常規組織的合作具有一定的現實基礎。

(一)共同目標

行政組織的目標是行政組織存在和發展的基礎,它規定了行政組織的運轉方向,是組織開展各項組織活動的依據和動力,也是組織完成使命的價值取向和具體目的。傳統理論認為,政府存在的唯一目的和價值取向即是謀求公共利益,公共利益是公共組織建立、發展的根本邏輯起點,也是終點。[8]

公民是任務型組織與常規組織共同的服務對象,任務型組織與常規組織作為社會公共組織,都是以服務于社會作為其價值取向的,促進公共利益的最大化是兩者的共同追求和終極目的。因此,兩者合作的根本基礎是共同的價值目標。為了給實現公民的最大公共利益這一目標提供組織與制度保障,在實現共同目標的過程中實現各自的目的,任務型組織與常規組織就必須彼此依賴。只有促進任務型組織與常規組織的良性互動,才能更好地實現各自的發展,最大限度地實現公共利益。

(二)職能互補

常規組織是以官僚制為前提進行職能分工,設立嚴格的制度、規則和等級鏈來對人實行監督、控制的,它使一切社會行動都建立在功能效率關系上,保障社會組織最大限度地獲取效益。隨著全球化進程的加快,社會需求的復雜多元化使得許多公共事務在廣度和深度上都超出了常規組織獨立處理的能力。

“任何想要把治理和實干包攬的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自實干的做法也意味著做蠢事。”[9]任務型組織是為專門解決組織或社會生活中出現的非常規任務而設立的,它沒有固定的人員配備,也不需要固定的辦公場所,這樣節省了許多不必要的資源耗費,縮減了運作成本。在常規組織缺乏效率的狀況下,為了提高治理水平,政府會讓一些任務型組織來協助常規組織處理其無法獨立完成的復雜事務。常規組織可以將更多的精力投入到管理和協調整個社會的宏觀發展中,而任務型組織則能夠分擔起部分社會管理和公共服務職能,這為任務型組織的發展提供了機會,也為兩者合作提供了重要基礎。

(三)組織文化

行政組織文化是在一定的歷史條件下,在人們的行政組織實踐中產生的反映行政實踐的觀念意識,并通過行政社會化形成的行政思想、行政制度、行政心理的總和。優秀的組織文化既可以約束組織成員的行為,使組織成員放棄一些不適合組織期望的行為和利益取向;又可以形成強大的凝聚力,使組織內的人際關系更加融洽。

強烈的事業心和社會責任感是組織生存和發展不可或缺的精神支柱,也是組織進一步贏得其他組織的信賴和支持,實現良好互動的基本要素。無論是常規組織還是任務型組織,這種公共責任意識提醒組織成員為代表公眾的利益而存在,驅使組織成員提高服務水平與技能,及時回應公眾需求,從公眾利益出發來行動。在社會復雜性和不確定性不斷增加的情況下,組織成員的社會責任感有助于組織任務的完成和責任義務的實現,讓他們在完成任務的過程中始終牢記維護公共利益這一終極目標,脫離個人利益或者部門利益的桎梏,主動地承擔起社會責任。

(四)資源共享

組織資源是組織擁有并可以自由支配的各種要素,包括人力資源、物質資源、信息資源、金融資源等方面,合理的配置組織資源能夠為組織帶來可觀的利益。隨著社會的進步、市場經濟的發展,人們的需求日趨呈現多樣化和復雜化特征,面對千差萬別、千變萬化的需求,參與行政活動的各個組織,都不可能擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題。組織之間相互合作,共享彼此獨特的能力要素及資源,可以提高資源的利用效率和實現效用最大化。

常規組織需要任務型組織來協作處理重要的、緊急的非常規任務,而任務型組織在獲取資源、協調關系、發揮作用方面的優勢還不明顯,需要依賴常規組織提供各種資源支持。當任務型組織缺乏向社會籌集資源的能力,當其必須獨立承擔社會責任時,將難以充分調動社會資源來滿足自身的物質保障需要。所以,要提高政府的治理水平,常規組織必須將組織資源與任務型組織分享。

三 建構促進任務型組織與常規組織合作的平臺

在當前的治理中,合作是一個積極的因素,沒有合作,社會就無法動員和凝聚足夠的力量化解來自內外的種種危機,無法實現和諧發展。只要我們創造出有利于合作的條件,就會產生合作和促進合作。從常規組織與任務型組織合作的基礎來看,可以從以下四個方面促進合作。

(一)明確合作目標

任何組織都必須制定一個貫穿于組織的各項活動的明確目標,目標不確定,或者混淆了不同的目標,都必然會導致管理的混亂。同樣,組織的合作也需要明確的合作目標,最終是否達到這一目標是衡量合作成功與否的重要指標。只有確立合作目標之后,才能進一步確定合作的具體內容,把一些分散的力量整合成一個有機系統。

合作目標是所有組織成員的間接個人目標,它是組織成員一起進行組織活動,以滿足各自不同動機的手段。如果組織能夠確立合作目標,并合理地將各部門、各個人自動配合起來,形成一個統一的整體,組織成員就會在日常工作中有意識地支配自己的行為來不斷向那個目標靠攏,組織目標就能逐步得到實現,從而也給他們帶來了個人價值的實現。當然,追求公共利益最大化是常規組織和任務型組織合作的總目標。在它們每一次的具體合作中,還需要將總目標進行合理的分解和具體的落實。

(二)找準合作領域

在公共服務領域中,任務型組織處理的是非常規任務,常規組織處理的是常規任務,任務型組織與常規組織面對不同的任務各自發揮著重要的作用。常規組織主要管理和協調整個社會的宏觀發展,承擔某一專業領域的具體職能,例如商業管理、城市規劃、基本建設等等。而任務型組織則能夠分擔起部分社會管理和公共服務職能,將常規組織從復雜的社會管理事務中解救出來,把主要精力集中于宏觀調控與公共政策制定。

在明確常規組織和任務型組織各自固定管理領域的前提下,任務型組織與常規組織的合作要找準合作領域。一些突發性的公共危機事件以及綜合性的公共服務項目并不單純屬于非常規任務或者常規任務,它們既需要常規組織提供權力與資源的合法保障,也需要任務型組織集中精力進行具體操作和協調。

(三)完善合作制度

當前的政府治理需要一種明確的制度安排來強化組織合作的持久性,任務型組織與常規組織的合作必須通過制度化的建設來加以維系和鞏固。任務型組織處理的通常是突發的、緊迫的非常規任務,很多任務都是首發的,在以往的法律體系和規范中無法找到現成的經驗來借鑒,這時就需要制定一套臨時法律或者制度來創造性地解決問題。

對此,政府要建立完善的任務型組織法律體系,為任務型組織的發展提供法律保障。首先,需要在法律上明確任務型組織的設立條件和運行規范。其次,對任務型組織的審批,應當由法律、行政法規設定;對一些確有必要保留的審批要向社會公布審批的各種程序和界限,增加任務型組織審批的透明度。此外,由于許多公共事件發生的突發性、處理的緊迫性,在組織的合作中必然涉及到權力和利益的分配,如果沒有良好的監督,就會導致組織之間的信息傳遞失真或者相互推諉扯皮,致使任務型組織與常規組織的合作出現摩擦,無法發揮應有的作用。因此,我們要合理利用立法、司法監督體系,政府內部的行政監督體系以及社會新聞媒體監督、公眾監督,構建一個完善的監督機制來規范任務型組織和常規組織的合作行為,促進任務型組織與常規組織的良性合作,實現政府高效治理。

(四)培育合作精神

持久穩定的合作需要適宜的合作精神作為靈魂和支撐,新型的合作精神可以促進治理模式的轉變,最終促進社會的民主進步,符合現代意義的合作精神應該以信任作為其內在元素與基礎。Doney和Cannon認為組織間信任可以被看作為一種資源,這種資源能減輕組織間交換中因不確定性以及依賴性所可能產生的投機行為。[10]有了信任,組織模式才在根本上具有合作的性質,信任不僅在組織成員間,組織成員與組織間確立其合作關系,不僅催生組織成員的合作行為,而且賦予了組織以合作性質,使組織成為合作制組織。

在合作過程中,信任的缺乏或不信任的產生會導致組織減緩、中止合作,這往往最終導致合作的失敗。要提高組織之間的信任度,必須提升組織的凝聚力以及組織成員的倫理自覺性和道德自律性。作為組織領導要塑造一種類似于組織文化的共同信念和價值追求,善于激發組織成員的創新精神和創新能力,充分地調動每個人的積極性。作為組織成員要提高自我認知和自身素質,加強公民意識、政治意識和政治技能的培養與訓練,增加對國家政策過程及相關法律法規的了解和遵循。

四 結 語

綜上所述,官僚組織體制作為政府治理的常規組織體制,是工業化時代的產物,已不能完全適應復雜、不確定與變動不居的環境要求,必須在發揚廣大官僚組織合理性的基礎上創新有效的組織體制。設立任務型組織不失為一種理性的選擇,它因其工作性質和工作目標單一,具有一定彈性、靈活性和適應性,能夠加強政府某一(些)特定公共事務的職能,溝通政府間的橫向關系,從而彌補常規組織的不足。但是,任務型組織也有自身的缺陷,如職責不清、監管缺位、認同變低等。因此,確保和實現政府治理高效的組織體制應該是彈性化的、整合的、能夠為公民提供整體性公共服務的組織體制——任務型組織與常規組織合作的組織體制。

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A Research to Organizational System of Efficient Governance

LI Jin-long,ZHANG Hui-chun

(College of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

In the circumstances of external and internal environmental complexity and growing uncertainty,the traditional bureaucracy restricts the governance capability.To realize efficient governance,the government must innovate organizational system,promote task-oriented organization cooperates with routine organization.The cooperation of routine organization and task-oriented organization has a certain practical basic,the government must support task -oriented organization participating in the management of public affairs,construct platform to promote the cooperation of task-oriented organization and routine organization,realize the maximization of public interests and achieve the goals of social development.

efficient governance;organizational system;routine organization;task-oriented organization;cooperation

D035

A

1008—1763(2010)02—0057—04

2009-12-03

國家哲學社會科學基金一般資助項目(05B22017)

李金龍(1964—),男,湖南慈利人,湖南大學政治與公共管理學院副教授.研究方向:地方行政制度、行政區劃.