由“番禺皮革廠案”看“環境民事公訴”＊

何 燕

(長沙理工大學法學院,湖南長沙 410004)

由“番禺皮革廠案”看“環境民事公訴”＊

何 燕

(長沙理工大學法學院,湖南長沙 410004)

“番禺皮革廠案”是一起典型的環境民事公訴案件。盡管目前環境民事公訴在我國的法律當中沒有明文規定,但是在憲法、環境保護法等領域已有一定的法律和政策基礎,各地人民法院逐漸開始受理環境民事公訴案件,某些地方立法機構已經出臺相關規定。準確界定環境民事公訴,賦予檢察機關環境民事公訴權,從實體法和程序法等方面合理構建環境民事公訴,是環境司法的當務之急。

環境民事公訴;界定;構建

2009年8月,廣州海事法院對其受理的番禺區人民檢察院訴東泰皮革廠一案①案情如下:2008年7月13日,廣州市環境監察支隊番禺大隊接到投訴:位于東涌鎮官坦村蝦導涌交警中隊第九分隊北面的排水口處發現大量的紅色廢水.執法人員趕到現場,對該區域內工廠逐一排查,發現污染源為東泰廠.該廠將沒有經過污水處理設備凈化的紅色廢水直接排放,嚴重損害了環境質量.事件發生后,區環保局對該案進行了初步調查,后移送至番禺區人民檢察院.檢察機關作為原告對皮革廠提起訴訟,廣州海事法院同意受理此案.作出一審判決:東泰皮革廠立刻停止排污行為,并賠償環境污染損失和費用共6.25萬元;賠償款項由原告受償后上交國庫。[1]自此,在我國現行法律尚無明文授權的背景下,又一起檢察機關主動介入,成為原告并獲得勝訴的環境民事公訴案件浮出水面,引起社會的廣泛關注。環境民事公訴的界定,它與環境民事公益訴訟的聯系和區別,地方檢察機關對此類案件享有起訴主體資格的依據,相關法律和社會實踐發展的趨勢以及環境民事公訴案件的受理范圍、審判程序、管轄權限、訴訟時效和費用等問題都值得我們予以進一步的研究和探討。

一 “環境民事公訴”之界定

我國環境法學界對于環境民事公訴的定義頗具爭議,有學者認為它是環境公益訴訟的新發展,特指由國家公訴機關即檢察院為保護公共環境利益,針對環境違法行為提起的公益訴訟。[2]也有學者認為它是國家特設機關以國家名義對環境污染者或破壞者提起的排除危害之訴或損害賠償之訴。這里的國家特設機關是指環境保護部門。[3]從權利來源看,環境民事公訴應當是享有環境民事公訴權之人所提起的訴訟。公訴權產生的最初目的在于反對法官獨攬大權的專職審判制度,將控告權和審判權分離。[4]為強調公訴權行使的獨立性,世界各國大多通過立法和檢察官身份予以保障。根據我國憲法、刑事訴訟法和檢察院組織法的規定,檢察機關是行使公訴權的唯一機關,其他任何機關、組織都不享有公訴權。[5]盡管我們更多的是在刑事領域看到檢察機關的公訴,但民事公訴也是檢察機關履行法律監督職責的重要方式之一。[6]尤其當涉及到國家、社會公共利益時,民事公訴更是不可或缺,在環境法領域亦是如此。環境民事訴訟可以因為國家公訴機關的介入而產生特殊的環境執法效果,不僅可以成為環保部門行政執法的支持和補充,而且可以為環境污染損害的受害人提供更具強制力的司法保護和救濟。所以,筆者認為環境民事公訴應當是國家檢察機關為保護公共環境利益,對環境污染或破壞者提起的訴訟,而不是環保部門。這既于法有據,也有助于提高執法的實效性。

二 “環境民事公訴”與“環境民事公益訴訟”之區分

比照上述環境民事公訴的定義,“番禺皮革廠案”是由番禺區人民檢察院針對東泰廠違法排放大量工業廢水,造成嚴重環境污染,并以停止排污、賠償損失為訴訟請求而提起的一項民事訴訟,顯然,該案的性質屬于典型的環境民事公訴。但在實踐中也存在一些平等主體之間發生的因行為人違法導致公共環境權利受到侵害而提起的民事訴訟,而這類案件一般定性為“環境民事公益訴訟”。“環境民事公訴”、“環境民事公益訴訟”、“環境公益訴訟”這個幾個概念之間是存在一定的聯系和區別的。

關于公益訴訟的概念一直沒有成文法的權威解釋,綜合國內各派學者的觀點,中國公益訴訟的一般特征有:一是涉及不特定的多數人的私有權益,不是指公權利益,而是“公眾的廣泛的私有利益”;二是個體訴訟標的很小,相對于涉及的公眾總體權益而言往往微不足道;三是被告一般是公權部門和大型壟斷性企業等強勢主體;四是訴訟指向的目標都是具有代表性和普遍性意義的,甚至是代表未來法治發展走向的。[7]

環境公益訴訟是公益訴訟的類型之一,它是指任何人基于行為人的不法行為致使公共環境權利受到侵害或有侵害之虞時提起的訴訟。[8]這里的不法行為主要是指污染環境或者破壞生態的行為。環境公益訴訟可以分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型。兩者的區別在于提起訴訟的原告身份不同,前者是公民、法人或者其他組織;后者則特指作為國家公訴人的檢察機關。其中普通環境公益訴訟分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩種。而環境公訴則分為環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形式。[9]

環境民事公益訴訟是指公民或者組織,針對其他公民或者組織侵害公共環境利益的行為,請求法院提供民事性質的救濟。它表現出“私人對私人,私人為公益”的特點,典型案例有2007年“林雷訴廈門公交公司案”①2007年12月10日,《中國環境報》報導了福建省廈門市普通市民林雷放棄工作專職義務從事對公交車尾氣超標排放的調查,并以公交車尾氣排放影響身體健康為由,將廈門市三家公交公司告上法庭,索賠人民幣1元的案件.該案中林雷和公交公司作為原被告雙方,其主體地位平等,屬“私人對私人”;公交車排放尾氣妨礙了人們對清潔空氣權的享受且威脅到身體健康,是一種損害公共利益的行為,林雷的起訴體現“私人為公益”.因此,該案應當定性為“環境民事公益訴訟”.。而環境民事公訴是指在公民或者法人侵害公共環境利益的情形下,檢察院為了維護環境公益,以國家公訴人身份實施干預,請求法院制止和制裁這種環境侵害行為的訴訟。它表現為“檢察院對私人(即環境民事行為人)之訴,并以檢察院請求法院針對環境民事侵害行為“實施民事救濟”為目的。

由此可見,環境公益訴訟是一個大范疇,包括了環境民事公訴和環境民事公益訴訟。環境公益訴訟的主體可以是公民、法人、組織,也可以是國家機關,并且根據案件形式可以分為民事、刑事、行政案件三種。其中由檢察機關提起的民事訴訟屬于環境民事公訴,除檢察機關以外的公民、法人、組織和其他國家機關提起的民事訴訟是環境民事公益訴訟。雖同為保護環境公益,但檢察機關提起環境民事公訴較之一般起訴者提起環境民事公益訴訟具有無法比擬的優越性和實效性:其一,檢察機關作為國家法律監督機關擁有相應的司法職權和專業團隊,可彌補公民個體專業法律素質之不足;其二,環境公益訴訟通常由非直接受害人提起,此種救濟方式對于起訴人而言缺乏回報機制,由檢察機關承擔起訴具有穩定持續的特性;其三,檢察機關擁有的國家力量相對于單薄的個人力量,更能保證訴訟結果的公平公正,同時還可避免個人承擔訴訟風險能力不足等問題。

三 環境民事公訴之法律依據

“番禺皮革廠案”從法理角度來看屬于環境民事公訴,但番禺區檢察院行使起訴權的法律依據卻是不充分的,這與我國環境民事公訴的立法現狀緊密相關。目前,在我國提起和審理民事公訴案件的主要法律依據有:《憲法》第1條“國家保護社會主義的公共財產,禁止任何組織或個人……破壞國家或集體的財產”;《民法通則》第5條“公民、法人的合法民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯”;《環境保護法》第6條“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”;《民事訴訟法》第15條“機關、團體、企業事業單位對損害國家集體和個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴”;《人民檢察院組織法》第4條“人民檢察院通過行使檢察權,保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體的財產,保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”。

從上述調整民事公訴的法律規范來看,我國現行法律尚無明文授權檢察機關可以作為提起環境民事公訴的主體,但是在憲法、環境保護法等方面已經為這一制度的產生奠定了堅實的法律基礎。比照《環境保護法》第6條和《人民檢察院組織法》第4條的規定,番禺皮革廠的排放廢水行為嚴重污染了水環境,危害人體健康,損害了公共利益,作為專司國家公訴職能的檢察院,屬于“一切單位和個人”的范疇,顯然可以據此“對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”,即提起環境民事公訴。在一定程度上,“番禺皮革廠案”是我國檢察機關提起環境民事公訴的有益探索,期待深化。

相對于我國法律在環境民事公訴規定上的欠缺,國外的法律確有值得借鑒之處。比如美國在1969年環境保護條例、1970年防止空氣污染條例當中,均授權檢察官提起相應訴訟,或者支持主管機關或私人提出的訴訟請求。[11]對于特定的涉及環境公共利益的案件,賦予檢察機關提起民事公訴權是維護弱勢群體利益的需要,也是保護國家和社會利益的需要?！董h境保護法》、《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等實體法和程序法應當適時補充相關規定,為檢察機關的環境民事公訴權提供直接的法律依據。

四 環境民事公訴之現實依據

盡管檢察院提起環境民事公訴在我國尚未有明確的規定,“番禺皮革廠案”也被稱之為“環境民事公訴試水”,但是地方立法和司法實踐早已躍躍欲試,甚至有的已經“破冰”、“出臺”。比如2008年11月,江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》,通過辦理支持起訴、督促起訴、提起環境民事公訴案件等方式,由法院和檢察院共同扼制侵害環境公益的違法行為。這也是國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定。

而類似“番禺皮革廠案”的案例近年來在全國各地法院也是頻頻出現,比如2008年12月4日,貴陽市檢察院訴熊志金等人違規開發烏龜山,要求其排除妨礙、恢復原狀案在清鎮市法院環保法庭公開審理并當庭判決。2008年12月9日,廣州海事法院對珠海區檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出一審判決。法院判處被告陳忠明賠償環境污染損失和費用11.7289萬元,由原告受償后上交國庫,用于環境治理。大量案例表明,人民法院已經向社會敞開了環境民事公訴的大門,盡快確立檢察機關在環境民事公訴中的法律地位已是勢在必行。

五 環境民事公訴之構建

環境民事公訴的優勢在于檢察機關具有較強的專業素質和司法威懾力,賦予其訴權易于解決公益維護缺位的問題,同時能避免環境民事公益訴訟中其他起訴人可能導致的濫訴或者因居于弱勢地位而導致的訴求乏力的境況。環境民事公訴的重要性是顯而易見的,但它一直未能成為正式的制度化實踐,究其深層次的原因,與我國建國初期的立法思想滯后、重法律或者權力機關對公眾行為的約束性和管理性、輕司法對公眾利益的保障性和服務性等因素不無關系。

隨著近年來立法觀念的轉變和法制建設的迅速發展,當前建立環境民事公訴制度既是形勢所需,也具有現實可行性。我國現行的法律規定并不排斥環境民事公訴,且實踐表明,環境民事公訴在我國司法領域已經由試點探索到漸成規模,法院在審理此類案件的過程中也積累了一定經驗。另外,國外公益訴訟立法和司法實踐中的許多做法可以為我國所參考和借鑒。構建我國環境民事公訴制度應當注重以下幾個方面:

第一,堅持以人為本的立法理念。法律的制定要以保護人民利益為核心,權力機關的定位也要從單純的社會管理者轉變為以服務于人民為中心,根據法制建設發展不同階段的需要,充分發揮權力機關的各項職能。在目前環境民事公益訴訟并不活躍的情況下,出于維護環境公共利益的需要,檢察機關應負起責任,帶動環境公益訴訟的發展,即以環境民事公訴的先發展推動環境公益訴訟。

第二,明確檢察機關提起環境民事公訴的法律地位?，F階段在相關立法中確立環境民事公訴權是有效執法的前提。比如在修改環境保護基本法時,規定可以由人民檢察院代表公眾利益提起民事訴訟,并確定檢察院受理環境民事公訴案件的范圍。具體范圍的劃定可以借鑒無錫市的立法經驗:一種情況是環境污染后,一些原本該負起責任的單位,在法定的期限內未采取行動的;另一種情況是不提起公訴可能會導致環境公益遭受進一步損害的。比如說在一些水污染案件中,影響的可能是居民的飲水安全和正常生活,如果不及時提起訴訟,會導致更多人的環境利益受到侵害。

第三,強化檢察機關在環境公益訴訟中的支持、督促起訴職能。檢察機關的主要職能和工作重心仍然應當是打擊犯罪、維護社會秩序的穩定,若要檢察機關承擔全部環境公益訴訟案件的起訴,勢必加重檢察機關的負擔,更不利于環境公益訴訟旨在實現訴訟民主化、拓寬公益侵害救濟渠道、預防環境污染等目的的實現。檢察機關在環境公益訴訟案件中適時充當訴訟的支持者或是督促者,既可彌補公民自身訴訟能力的不足,也可防止司法資源的浪費,必將推動環境公益訴訟的發展。

第四,在程序法上增加環境民事公訴的相關規定,比如在民事訴訟法中解決環境民事公訴的訴訟管轄、審判程序、訴訟時限、訴訟費用等問題。在管轄權上,檢察機關對于本轄區內涉及侵害環境公益的民事案件可以受理并起訴,由被告住所地或者侵權行為地基層人民法院管轄,而對于跨省市行政區域的河流污染案件,可以由高級法院指定某中級法院或海事法院集中管轄;在審判程序上,由于此類案件侵犯了環境公共利益且影響危害性較大,建議不適用簡易程序,被告不得提起反訴、不得申請對檢察機關的財產進行訴訟保全,檢察機關可以免交訴訟費用,且法院審理此類訴訟案件適用一審普通民事訴訟程序等;在訴訟時限上,可以規定檢察機關受理涉及環境民事訴訟的材料后30日內立案,并制作決定書送達相對人,如果認為沒有立案調查必要的,應當在受理后15日作出不立案決定并告知提供案件材料的單位或個人;至于訴訟費用,提起公訴前產生的監測、化驗、鑒定、評估等實際費用以及法院在審判中依職權發生的實際費用,如果檢察機關環境民事公訴成立的,法院可以判決由被告承擔。

[1] 羅艾樺.環保公益訴訟案,當地檢察機關主動介入[N].人民日報,2009-08-10.

[2] 別濤.環境民事公訴及其進展[J].環境保護,2004,(7):18-21.

[3] 吳勇.環境公訴探析[J].求索,2006,(11):87-89.

[4] 郝銀鐘,付良菱.論公訴制度的制度誘引與價值基礎[J].中國人民大學學報,2001,(1):92-94.

[5] 莫洪憲,高鋒志.論我國的公訴制度[J].人民檢察,2009, (9):18-20.

[6] 王晶.論民事公訴[J].法制與社會,2009(5):35.

[7] 陳有西.中國公益訴訟:現狀與趨勢[J].中國審判,2006,(3): 35.

[8] 包萬平,郝小娟.環境公益訴訟問題淺析[J].蘭州學刊,2005, (1):187.

[9] 別濤.中國環境公益訴訟的立法建議[J].中國地質大學學報, 2006,(6):4-8.

Thinking about“the Civil Environmental Public Prosecution”from“the Fanyu Leather Enterprise Case”

HE Yan

(College of Law,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410004,China)

“The Fanyu leather enterprise case”is a typical civil environmental public prosecution case. Although the current civil environmental public prosecution is not exp licitly stipulated in Chinese law,it has the foundation of the legal and policy in the constitutional law and the environmental protection law. The local people’s courts gradually accept the civil environmental public prosecutions.Even some local legislatures had published the relevant provisions.Accurately defining the civil environmental public prosecution,empowering the environmental public prosecution to the procuratorial organs and rational construcing the civil environmental public prosecution an useful exp lo ration in the envirionrnental justice.

civil environmental public prosecution;define;construct

DF0-052

A

1008—1763(2010)02—0131—04

2009-11-26

湖南省教育廳資助科研項目(08C063)

何 燕(1979—),女,湖南長沙人,長沙理工大學法學院講師,法學碩士.研究方向:法理學和環境保護法.