關于示范性幼兒園的政策與制度分析

【摘要】建設示范性幼兒園是我國幼兒教育中的一項重要制度。當前示范園的評價認定存在靜態化、政績化、形式化等問題。示范園雖然在推進我國幼兒教育發展方面產生了重要作用，但也帶來了一些負面影響，如導致幼兒教育發展城鄉兩極分化更嚴重，一定程度上制約了多元化多形式辦園，影響了辦園主體的自主性等。要在現行體制下充分發揮示范園的積極作用，應對示范園建設本身包括示范園評價的實施加以調整改進，同時應進一步推進幼兒教育體制改革。

【關鍵詞】示范性幼兒園;幼教政策與制度;體制改革

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604(2010)01/02-0053-06

示范性幼兒園(示范園)的提法最早出現在新中國成立之初的20世紀50年代。20世紀80年代后期以來，國家逐步明確了示范園的責任主體、地位及其作用，各地也基于實踐紛紛出臺了相應的評價標準。2003年國家相關政策提出了“示范性幼兒園建設”的要求，表明示范園在整個幼教事業發展中發揮了越來越重要的作用。

《中華人民共和國教育制度》指出:“示范性幼兒園是指在全面貫徹教育方針、探索教育規律、總結推廣經驗等方面發揮示范帶頭作用，并擔負輔導一般幼兒園任務的幼兒園”。〔1〕

2003年教育部等10部門發布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》明確指出，“示范幼兒園是在貫徹幼兒教育法規，傳播科學教育理念，開展教育科學研究，培訓師資和指導家庭、社區早期教育等方面發揮示范作用的幼兒園”。〔2〕

示范園一般由省、市、縣教育行政部門依據國家有關規定，結合本地實情制定標準，組織專家進行認定。由于各省、市、縣教育部門制定的標準和評定主體有所不同，示范園評定級別也有差異。目前我國示范園一般分為省級示范幼兒園、市地級示范幼兒園和縣區級示范幼兒園三類。〔3〕

本文擬對我國示范園的相關政策加以梳理，分析其存在的依據、體制性因素，以及其在整個幼兒教育中的作用，為現有體制下如何發揮示范園的積極作用提供思路。

一、示范園的由來與發展

(一)示范園的相關政策梳理

1.倡導職能部門辦園發揮示范作用

示范園的提法始于上世紀50年代。1956年，我國教育部、衛生部、內務部發布的《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》指出，隨著國家經濟建設和文化建設的日益發展，今后將有更多婦女參加生產勞動和社會工作，為了幫助母親們解決照顧和教育孩子的問題，必須增加托兒所和幼兒園。〔4〕 《通知》要求教育部門和衛生部門辦的托兒所和幼兒園起好示范作用。這是有關“示范幼兒園”的最初提法，它明確了政府職能部門辦園的責任。

“文革”結束后，為了盡快恢復被破壞了的社會秩序，促進各項事業的發展，國家提出了“整頓、恢復、發展、鞏固”的教育發展八字方針。1979年，國務院召開會議并發布了《全國托幼工作會議紀要》，要求“衛生部、教育部要辦好示范性托兒所、幼兒園”。“堅持‘兩條腿走路’的方針……積極地恢復和發展衛生部門、教育部門辦的示范性托兒所、幼兒園。”〔5〕幼兒教育在改革開放的社會大環境下受到較高重視，獲得了積極發展的條件。

1989年，國家教委在《關于實施〈幼兒園管理條例〉和〈幼兒園工作規程(試行)〉的意見》中要求“各地應依據這兩個行政法規，根據實際需要，制訂幼兒園教育督導、評估制度……辦好示范性幼兒園和農村中心幼兒園”。〔6〕

2.示范園是幼教事業發展中一項重要的制度性安排

20世紀90年代后期以來，國家加強了對幼兒教育的規范化管理，示范園建設的相關制度逐步建立，示范園的地位得到了強化。

1997年出臺的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》指出:“到2000年，所有幼兒園(班)都要達到縣以上教育行政部門規定的辦園標準。省級示范性幼兒園應達到本省幼兒園總數的2%……需要強調的是，地方政府仍有責任辦好教育部門舉辦的幼兒園，使其逐步成為當地的骨干和示范。”該《意見》明確了教育行政部門的相關監控責任，并首次對示范園提出了比例上的要求。

2003年發布的《關于幼兒教育改革與發展指導意見》第一條第一款即提出，今后5年(2003~2007年)幼兒教育改革的總目標是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。根據城鄉的不同特點，逐步建立以社區為基礎，以示范性幼兒園為中心，靈活多樣的幼兒教育形式相結合的幼兒教育服務網絡。為0~6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務”。該文件還強調“地方各級人民政府要合理布局，有計劃地推動示范性幼兒園建設，要在城鄉各類社會力量舉辦的幼兒園中扶持一批辦學方向端正、管理嚴格、教育質量好并具有良好社會信譽的幼兒園作為示范性幼兒園”。進入21世紀，示范園在幼兒教育事業總體發展格局中的地位和作用得到進一步明確。示范園的產生也不只限于政府職能部門舉辦的幼兒園，城鄉各類社會力量舉辦的幼兒園也都可以進入示范園行列。

此外，各地教育行政部門根據《幼兒園工作規程》《幼兒園教育指導綱要(試行)》等文件精神，結合本地實情研究制定了相應的“示范性幼兒園標準”，如《北京市示范幼兒園標準》《上海市示范幼兒園標準》等，對示范性幼兒園的發展及評估作出了相應規定。

從以上有關政策可以看出，隨著時間的推移，示范園的制度建設逐步完善:從政府職能部門辦園要發揮示范作用，到示范園成為一種官方認定的質量標準;從示范園這一概念的提出，到示范園占幼兒園總數比率的規定，政府在示范園建設中的推動作用不斷加強。

(二)示范園產生的國情背景及其實質

示范園的產生及發展是多種因素共同作用的結果，因此，對我國示范園產生發展的背景及其存在的依據從體制方面作進一步的分析很有必要。

我國示范園的產生發展與整個教育事業發展以及特定歷史條件下的國情密切相關。

新中國建國之初，百廢待興，學前教育體系的建構也是當務之急。在這樣的背景下，國家確立了幼兒教育為工農大眾服務、幼兒園首先在有條件的城市設立、動員社會各方面力量發展幼兒教育的方針，同時明確了幼兒園以全日制和正規化為努力方向。在這一政策精神指導下，各廠礦企事業單位以部門福利的方式舉辦了大量幼兒園，要求“誰的孩子誰管”，以解決職工子女托管與教育問題。隨后，城市街道及鄉村集體也辦起了幼兒園。限于國家財力，政府只舉辦少數公辦園，以“發揮示范和引導作用”。

改革開放以來，教育政治化傾向逐步得到糾正，國家確立了以經濟建設為中心的發展方針。十余年經濟的發展和城市化進程使得公辦園的數量有所增加。作為擁有充足教育資源、良好師資隊伍和較多教研培訓機會等優勢的公辦園，其教育質量得到公認，較好地發揮了示范作用，推動了幼兒教育事業的發展。與此同時，中小學重點學校①的提法也出現。相對于重點中小學，國家在示范園的建設上主要強調制度與規范的建立，如明確示范園的責任主體、評價標準以及示范園在幼兒教育總體發展格局中的地位和作用等。

20世紀90年代以來，國家雖然明確提出多渠道多形式發展幼兒教育事業的方針，但是受長期以來計劃經濟體制帶來的思維定勢和意識形態的影響，人們對公辦園的認識還是存在一定問題的。一方面，國人在觀念上對包括政府辦園和企事業單位辦園①在內的公辦園認同度比較高，而對各類民辦園存在某些偏見，如認為民辦園大多以贏利為目的，質量不高。另一方面，政府在一系列相關政策的制定上，更多地依據公辦園設定基準，包括對辦園規模的規定以及教育質量的認定等。此外，教育經費的分配也一直延續計劃經濟時代的做法，給予公辦園重點支持。

進入21世紀，國家之所以提出加強示范園建設的要求，初衷是為了大面積提高幼兒園辦學質量，通過認定標準和樹立樣本，規范和引導幼兒園的發展。然而，整齊劃一的辦學思路，以及政策和資金的一邊倒無疑對多元化多形式辦園產生了困擾。

放眼國外，雖然也有示范性質的學校或類似的提法，比如英國有加入“示范學校計劃”的學校，〔7〕美國有“杜威學校”，日本有很好的私立幼兒園〔8〕等，但它們與我國的示范園在性質上有本質差別。我國的示范園主要是公辦園，是由政府統一制定準入標準并由教育行政部門組織評定的，帶有行政主導的特點，是集權制政治體制下發展幼兒教育的一種政策制度。國外示范園的“示范”則是教育質量上的標準，更重視教育理念、園所文化，鼓勵園所建立適合自身發展的模式。國外示范園大多以保教質量和社會影響力取勝，它們通常由獨立的專業機構作出評定。

通過以上分析我們認為，示范園是我國集權制政治體制下運用行政力量樹立“示范”的產物，是國家對幼教事業進行政策引導的具體表現。

二、對示范園示范作用的發揮以及相關問題的探討

由于我國的示范園主要是由政府舉辦的幼兒園，因此大多有較強的國家財力支持，在準入標準上更強調硬件設施以及園所規模等。由于國家的強力推行，示范園在促進整個幼兒教育發展方面發揮了相當大的作用。然而，現有示范園政策產生的負面效應也不容忽視。

(一)關于公辦園的示范、輻射作用

作為政府直接舉辦的幼兒園，因為一貫受到重視，所以在教育改革中也往往被看成是窗口。有調查顯示，與其他類型幼兒園相比，公辦園的確擁有較多的教育資源和經費，諸如教學設備較好，教師學歷層次較高，教師年齡結構較合理，教師接受繼續教育的機會也較多，等等。〔9〕總體而言，公辦園辦學質量有一定保障。然而，在實踐中，由于種種原因，它們向其他幼兒園發揮示范輻射作用的意識事實上是比較弱的。

首先，目前公辦園在經費使用上大多過于重視硬件設施的改善，而不太重視軟實力的進一步提高。正因為如此，較充裕的教育資源并未產生應有的效果。同時，公辦園的過于注重以硬件取勝，在社會上也造成了一些不良影響。其次，公辦園與周邊其他幼教機構的聯系不夠緊密，對其提供幫助也不夠，發揮示范輻射作用的意識較為淡薄。再次，公辦園往往抱有“皇帝女兒不愁嫁”的心態，服務意識不如其他類型幼兒園強烈。如涉及自身發展問題，公辦園大多強調要政府解決場地、師資等客觀困難，很少會從教育、服務和管理等方面分析思考問題。

(二)關于示范園的評估認定

示范園究竟該如何產生，該以怎樣的標準來評價，該由誰來評定，這幾個問題關系到示范園的認定能否讓人信服。目前，我國示范園是由各級教育行政部門組織專家進行評定的。示范園這一稱號是教育系統內部對幼兒園辦園質量的一種認定。

以北京市2005年的示范園評價標準為例。該評價標準是在上世紀80年代末級類評定②基礎上修訂而成的，主要從辦園條件、行政管理、保教工作、家園合作、示范性的發揮等方面進行評定。現在來看該評價標準客觀上存在如下幾個問題。

1.評價性質——評價靜態化，著眼于鑒定結果而非促進發展

示范園辦園質量的評價屬于鑒定性評價，這是面向結果的評價，它注重評價對象過去的工作成績，而不是著眼于評價對象的未來發展。幼兒園申報“示范幼兒園”，往往需要按照標準突擊準備，包括籌資金裝修、抄寫文字檔案等。在北京市幼兒園教師當中曾流行“驗收時期脫層皮”的說法。然而示范園稱號一旦被認定，幼兒園就可以按“優質優價”原則提高收費標準了。事實上，這種注重結果的評價客觀上并不必然產生督促幼兒園進一步提高日常保教工作質量的作用。

2.評價主體——教育系統的自我評價，加重了教育的政績化傾向

長期以來，我國對幼兒園辦園質量的評價基本上是自上而下的過程，什么時候評、評什么、怎樣評，都由上級主管部門決定后再通知評價對象。示范園的評價也不例外，它以教育行政部門為主體組織專家評定。客觀上講，這是一種教育系統內部對辦園質量的自我認定。本來，家長及社區公眾是幼兒園的服務對象，理應有權利對幼兒園辦園質量發表意見，但目前的評價制度中，家長和社區的參與程度非常低，〔10〕由獨立的第三方實施的社會評價更不存在。這種評價方式導致幼兒園不是以促進兒童發展、滿足家長和社會需求為要務，而是以迎合上級旨意為目的，參評的功利性很強，教育的政績化傾向也很明顯。

3.評價重點——過分重視硬件達標，導致示范園發展產生重形式傾向

示范園對于硬件條件，比如場地設施、園所規模等有著種種硬性規定(如北京市對準入示范園的辦園規模要求是6個班以上)，這樣無疑會將某些有質量和有特色的小型幼兒園拒之示范園門外。又如評價標準中對于行政管理、保教工作等方面的評定大多是倡導、口號式的話語，標準不夠具體，有流于形式之嫌。

評價標準反映了評價主體的價值追求——注重硬件設施，強調規模，強調管理上的規范化、標準化，而并不重視因地制宜辦教育和以質量取勝等方面的要求。

(三)示范園制度產生的負面影響

我國示范園建設的初衷是建立榜樣，帶動整個幼教事業的發展。幼兒園級類評比驗收及此后的示范園制度的實行，客觀地講，對幼兒教育發展是有很大促進作用的。它至少體現為促使各級政府和主辦者加大資金投入，促使幼兒園向規范化、正規化發展，教育質量也確實有所提升。然而，示范園制度帶來的負面影響也值得關注。

1.示范園建設導致幼兒教育城鄉兩級分化現象更為嚴重

歷史上我國長期處于計劃經濟體制、城鄉二元經濟結構之下，教育發展不平衡是一個基本現實。我國幼兒教育首先是在城市發展起來的，近十年幼教發展城市本位和正規化取向基本形成。示范園建設主要是對城市公辦園質量的認定，無論從教育資源的分配上還是從工作重點上看都屬于“錦上添花”，客觀上造成強者更強而弱者更弱的結果，使原本就存在的城鄉差距被進一步拉大，教育的兩級分化現象更加嚴重。

一方面，政府對公辦園、示范園各項資源的投入大大高于其他園所;①另一方面，不同社會階層的家長在教育資源的選擇機會上存在很大差異。一項研究發現，在示范園就讀的幼兒的家長在收入、受教育程度、對幼兒園的整體要求等方面都普遍高于就讀于其他級別幼兒園幼兒的家長。〔11〕這表明現實中已然出現了馬太效應②，即社會階層越高的家長選擇優質幼兒園的機會越多，當然也享有更多的教育資源。從這個意義上講，示范園建設在一定程度上加劇了教育的不公平問題。這與世界教育民主化的趨向恰好形成了巨大反差。

2.示范園建設對標準化的追求與多元化多形式辦園理念的沖突加劇

由于示范園的評價標準對于硬件設施的要求比較高，而幼兒園一旦被評為示范園就有了更好的發展前景，因此幼兒園在申請“示范園”的時候大多追求大規模、高硬件標準，這在客觀上助長了一些幼兒園不顧實際需要、貪大求全甚至不計成本的不良傾向。各地出現一些豪華幼兒園就是明證。

與此同時，嚴格按照“標準”建設的“示范園”，因為標準趨同而使很多示范園千篇一律，缺乏自己的辦園特色，整齊劃一的示范園發展背離了多元化、多形式辦園的方針。

3.政府職能的強化與辦學主體自主探索積極性弱化的矛盾加劇

我國示范園建設是以行政力量自上而下推動的，在政府職能得到強化的同時，相應弱化了各辦學主體的自主性。

示范園有統一的評價標準，示范園之間的學習具有很強的模仿性。過強的行政導向并不利于園所利用自身的優勢和特點建立適合自己的發展模式。對統一的硬件標準、班級規模以及玩教具配備等的強調，也不利于辦學者以軟件或質量作為工作重點。園所如果根據各地實際需要和條件探索適合自己的管理模式、課程模式等，往往難以通過示范園的評定和審核，這無疑會束縛辦學者自主探索的積極性。

三、關于在現行體制下發揮示范園積極作用的幾點思考

在相當長的一段時間內，示范園依然是我國幼兒教育發展的一項重要制度。建設和評價示范園是眼下一些地方教育部門的重點工作之一。如何在現有體制下發揮好示范園的示范作用而避免其可能帶來的負面效應，筆者認為，可以考慮從以下兩方面入手加以改進。

(一)改進示范園建設和評價工作

1.改進評價內容和標準，著重鼓勵幼兒園通過改善軟環境發揮自身優勢

改變在硬件設施上作統一規定的評價標準，鼓勵幼兒園更多地通過改善軟環境進一步發揮自身優勢。實際上，由于幼兒園所在地經濟社會發展環境不同，家長需求、幼兒發展水平有別，各地的示范園不可能完全一致。各園的課程內容理論上講也應有所不同。再者，各園的經費情況、教師情況各不相同，硬環境和軟環境各不一樣。以單一的過于細化的標準要求非示范園向示范園學習某些也許不具可比性的東西是不現實的。示范園評價應尊重差異，把每所幼兒園都看成是一個有獨特生命力的個體，示范園為非示范園提供從自身實際出發形成園所特色的經驗，比為示范園劃定統一的標準更有價值。

2.明確示范園的示范職責

示范園的建設不是為了顯示示范園優越的條件和地位，而是為了突出示范園的示范作用，為了給其他各類幼兒園提供切實的示范和幫助。政府在推動示范園包括公辦園建設時應該特別強調這一點。比如，對外開放園所教育環境，定期組織教學觀摩活動，組織片區教師開展教研或培訓活動，等等，以切實起到帶動其他幼兒園發展的作用。

3.促進示范園評價獨立化

為了保證示范園評價的客觀、公正，很有必要將評價工作委托給專業部門如研究機構或高校等進行獨立評價，加大社區和家長的參與度，弱化行政干預。同時，在示范園建設上取消以政績為導向的數量化要求等。

(二)深化幼兒教育體制改革

示范園不是一個孤立的社會現象，它帶來的一些負面效應反映了集權制政治體制的某些弊端。解決示范園發展過程中的種種問題，迫切需要深化幼兒教育體制改革，轉變事業發展觀。例如，需要在教育財政投入與分配上加大計劃經濟向市場經濟轉型的力度;實現行政工作對象與目標的轉移——從關注少數到面向全體，從著眼于強者更強到注重扶持弱者;在政府與園所關系方面，下放辦學自主權，增強服務職能，等等。

參考文獻:

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Policy and Institutional Analysis of Model Kindergarten

Zhang Yan， Tang Rong

(Department of Preschool Education， Beijing Normal Uniersity， Beijing， 100875)

【Abstract】Model kindergarten is an important system in early childhood education in China. However the assessment of model kindergarten is rather static， superficial and overemphasizes achievement. While bring certain benefits， it also causes negative impact. For example， the imbalance between urban and rural preschool education development is worsened， variety of running a kindergarten is restrained and initiative of the operator of kindergarten is affected. In order for model kindergarten to play its role under current system， efforts in constructing model kindergarten including assessment should be improved to further preschool education reform.

【Keywords】model kindergarten; preschool education policy and system; system reform