我國教育督導體制現狀\\問題與改革路徑

現狀描述

自1983年恢復教育督導工作以來，我國教育督導制度建設取得了顯著成效。從組織體系建設來看，我國教育督導由中央、省、市、縣四級構成，所形成的是“以塊為主，條塊結合，統一領導，分級管理”的體制。從組織模式看，有獨立模式、相對獨立模式和教育部門內部設置模式等多種，并由此形成了三類機構:人大通過決議成立的人民政府教育督導機構、政府批準成立的人民政府教育督導機構、教育行政部門內設教育督導機構。目前全國31個省(自治區、直轄市)全部成立了人民政府教育督導團(室)，98.5%的地(市)級建立了教育督導機構，其中91.1%是人民政府教育督導機構。全國共有2716個縣建立了督導室，其中人民政府稱謂的占82.7%。[1]

我國教育督導機構的行政性質決定了我國教育督導的職能主要是行政監督，監督地方政府、教育主管部門以及學校對國家教育政策與法律的執行情況，同時監督這些部門自身決策的合法性、合理性、有效性，還監督這些部門對決策、規劃等的執行情況。基礎教育的主要責任在政府，我國基礎教育的發展主要取決于各級政府對教育的重視程度和經費投入狀況，所以，需要突出督導的“行政監督”職能，強化對政府教育工作的監督，即“督政”。不少地方把教育工作納入到黨政考核范圍。

為有效開展教育督導工作，國家和各地教育督導機構均建立了督導團或教育督導隊伍，由專職督學和兼職督學組成。專職督學是教育督導室的工作人員，屬于公務員。兼職督學范圍比較廣，主要是一些退休的教育行政部門領導、教育專家、知名校長等。國家總督學一般是由現任教育部副部長兼任，設置了總督學顧問，由離退休的教育部領導擔任，還設有副總督學等。目前國家督學有83位，特約國家督學5人。全國共有專(兼)職教育督導人員46245人，其中專職督導人員19984人(含專職督學9033人)，兼職督學26261人(含教育部聘請的總督學顧問、國家督學及各級督導機構從民主黨派、無黨派人士中聘請的特約教育督導員5116人)。[2]

在強勢行政導向下，我國教育督導體制在過去20多年中發揮了重要作用。第一，配合立法部門對《義務教育法》《教育法》等的執法情況進行檢查，這對推進我國教育工作依法開展起到了重要作用;第二，開展專項督導。如1989年初開展的對中小學教育工作的五項督導檢查，包括貫徹《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》、教育經費增長政策和教師經濟待遇的落實、校舍中危房改造、制止中小學生流失、糾正亂收費等，次年又組織了對六省(直轄市)的抽查性復查，1994年在全國范圍內組織開展了對上述五項內容的督導檢查。第三，對中小學校的常規督導。第四，開展教育現代化先進鄉(鎮)、縣(市、區)，教育強鄉(鎮)、縣(市、區)的督導評估工作，建立縣級教育發展水平評估等機制，推動政府行為和學校管理全面到位。第五，對中等和中等以下的職業教育、民辦教育開展督導檢查。第六，建立縣級人民政府教育工作督導評估制度。

由上述分析不難看出，我國教育督導部門是以行政權力為本開展教育督導工作的，無論是對下級政府教育工作的督導檢查、教育執法檢查，還是對中小學校、民辦學校和職業學校的督導檢查，都是依靠行政權力推動的。教育督導部門所擁有的行政權力的大小以及對其的使用成為我國教育督導的關鍵。所以，我國教育督導機構的核心價值是“權力至上”。這就是為什么各級教育督導機構都是“人民政府”教育督導機構，都非常重視自己的級別。不少教育督導機構的行政級別都高出平行部門半級。教育督導機構的領導不少是由教育主管部門的主要領導或分管領導兼任，或擔任督導部門的領導的級別要高于同層次機構的領導級別。一些省級人民政府教育督導室主任甚至由省教育主管領導兼任。

問題分析

隨著我國教育發展水平的提高、教育法制不斷完善，大規模的教育基礎性建設工作基本完成，在此過程中，我國行政權本位下的教育督導體制表現出諸多不適應。

1.督導組織泛行政化，缺乏專業權威性。我國教育督導部門是行政部門，完全按照行政運作方式開展工作，雖然發揮了行政主導作用，卻不利于行使其專業權威。教育督導部門和教育行政部門或政府部門雖性質類似，但也有所區別，不能等同起來。教育行政部門是教育法律法規、政策的執行者和實施者，上級政府或教育行政部門有監督下級政府或教育行政部門的責任。教育督導部門與教育行政部門的區別在于，教育行政部門是以行政權為手段開展工作，教育督導要依靠行政權，但還要依賴專業權威。前者更重視行政監督檢查，而后者強調專業評估指導。不運用專業權威，主要使用行政權，教育督導部門實際上成了教育行政部門的附屬。被督導單位對教育督導部門的服從，不是對其督導權威性的信服，而是對其所擁有的行政權力的服從。對被督導單位來說，接受教育督導，就是迎接一次檢查，是下級單位對上級部門的一次教育工作匯報。如果不能對下級政府或教育行政主管部門或學校提出有意義的改進意見，只是評估或檢查，頻繁督導，只能說是增加被督導單位負擔，勞民傷財。

2.督學隊伍官員化，指導不力。教育督導部門的行政性導致教育督導機構不重視教育督導隊伍的建設，造成其專業化程度普遍較低。我國從中央到地方都建立了教育隊伍，但其開展督導工作主要不是依靠專業權威，而是依靠政府行政權力，所以不需要有多少專業知識和能力。沒有做過基礎教育工作的可以參加基礎教育督導工作、對職業教育缺乏了解的可以對職業教育發表意見，類似現象普遍存在。這樣會造成兩方面負作用。一是督導的質量不高。督學不是督導專家，而是專職的督導人員或退休的領導、校長，這就很難在督導過程中保證督導的質量和水平，有不少督導人員在知識、能力、水平等方面可能還不如被督導部門的領導或教師。這就影響到督導的質量。二是不能實施有效指導。教育督導是行政監督，許多督導人員到下面督導如同上級領導檢查工作，而被督導單位對督導人員的到來也是極盡照顧之能事，但實際上大多數督導只是走馬觀花，不能提出有建設性的意見，只是對現有工作的一個階段性或結論性評價。

3.評估體系單一化，不利于教育創新。統一的評估指標體系導致教育督導不注意被督導單位的特點。目前全國各地絕大多數教育督導部門都采用統一的標準。比如一個省一個標準、一個市一個標準、一個縣一個標準。眾所周知，我國省區范圍非常大，各地文化傳統、教育條件等均有較大差異，即便是一個地區的不同學校也各具特色。教育評估需要統一標準，但更需要針對不同地區、不同學校而開展的督導。標準化或統一性的指標適用于教育基礎設施建設、基本條件等方面的評估，如經費投入、辦學條件、教師學歷學位要求等等，這些是教育督導中的基本內容，實際上這些標準化的條件建設或基礎建設更多地是屬于教育行政部門的工作范圍，教育督導機構的重要任務就是要根據不同的學校、不同的地區開展不同的評估督導，根據督導對象的特點提出改進意見。用一個標準要求所有學校的發展、所有縣區教育的發展，其結果必然是千校一面，各地教育發展模式單一，不利于教育創新和創新人才培養。

改革路徑

以上分析表明，盡管我國建立了比較完整的教育督導體制，但仍存在一些問題，當前迫切需要改革這一體制，使之適應現代教育發展的需要。

1.教育督導機構獨立化。無論是人大還是政府設置的教育督導機構，都屬于專門的教育監督、檢查、評估、指導機構，有別于教育行政主管部門。從目前的情況來看，我國教育督導機構掛靠在教育行政主管部門，名義上是“人民政府”教育督導機構，而實際上是教育行政主管部門的一個機構，受教育行政主管部門的領導，這樣不利于其職能的行使。根據《教育法》規定的我國實行教育督導和評估制度以及《義務教育法》中的“人民政府教育督導機構”的提法，借鑒西方發達國家組織機構設置的有效做法，同時在比較我國現行教育督導組織設置模式的基礎上，我們認為，獨立或相對獨立設置的教育督導機構更有利于教育督導職能的充分發揮。如20世紀90年代末英國教育標準局從教育與科學部獨立出來，作為非部屬的政府部門，取代原來的女王督學團，成為與教育行政部門同級的國家教育督導機構，對議會負責，而不是對教育行政部門負責，受女王主任督學領導，負責監督和協調全國的督導工作。教育標準局每年向議會提交教育質量報告，同時應教育大臣的要求，為其提供教育發展的建議。[3]我國教育督導機構的獨立化改革，在中央層面，即在教育部和國家教育督導團的關系上就沒有理清。

獨立或相對獨立設置教育督導機構。首先，有利于教育督導組織能力建設。教育行政主管部門主要是運用行政權管理教育，教育督導機構設在其中，就會加強行政權而忽視專業能力建設。這樣，教育督導機構就淪為一般性的教育行政部門。其次，有利于教育督導機構獨立充分地行使職能。教育督導機構是要監督、檢查、評估和指導教育部門的，而設置在教育行政部門中就很難充分發揮其職能。教育行政部門是代表教育行政力量的，在一定程度上代表教育行政部門和學校的利益。如果把對其督導的部門置于利益團體中就很難充分發揮其監督和檢查作用，更不用說發揮教育督導組織的專業指導作用了。

2.教育督導職能一體化。完整的教育督導是監督與指導的統一、督政與督學的統一。首先，需要把監督、檢查、評估、指導結合起來。在過去的教育督導過程中僅有監督、檢查、評估，沒有指導。至今教育督導機構仍熱衷于利用行政權力去監督、評估被督導單位，而不重視運用專業能力去指導這些單位。實際上，教育督導既要重視“督”，也要重視“導”。“督”主要是從行政的角度開展工作，而“導”主要是從專業的角度開展工作，二者是統一在一起的。只有行政監督能力沒有專業指導能力，這是教育行政部門;只有專業指導能力沒有行政監督能力，這是教育科學研究機構。教育督導部門是兼具行政監督能力和專業指導能力的機構。目前我國的教育督導機構主要具備前者而缺乏后者，從行政學的角度分析，長此以往必然會引起對其存在合理性的質疑。筆者分析其主要原因即在于教育督導只是監督檢查，而教育行政部門的主要任務之一就是監督檢查工作，兩者職能重復，如果在基礎教育科(或處或司)與教育督導室兩者之間選擇其一的話，必然是取消教育督導室。所以，我國教育督導組織建設在重視行政能力建設的同時，必須重視專業能力建設，二者缺一不可。其次，需要把督政與督學統一起來。教育督導的基本任務是督政和督學，但20年來我國教育督導的主要任務是監督政府的教育工作，不重視督導學校的教育教學工作。其主要原因是我國基礎教育一直是數量規模發展，需要政府強力介入。隨著義務教育的普及，今后基礎教育工作的重心將是促進以素質教育為理念的教育的質量提高和均衡發展，這就需要督政與督學并重。

3.教育督導業務社會化。這是指鼓勵和支持第三部門參與教育督導，實現對教育的公共治理。教育事業是公共事業，社會各部門和公民都有參與教育管理的權利。教育督導是教育管理的重要組成部分。目前我國的教育督導是由政府單方主導的、主要依靠行政權威推動的行政監督，一方面社會力量參與的空間很小，另一方面專業權威較弱。而如前所述，教育督導職能的專業性是該組織區別于教育行政組織的本質特征。教育督導必須基于專業進行，不僅要進行專業性監督、檢查，還要進行專業性評價和指導，為被督導的政府和學校提供有效的改進建議。為了保證教育督導工作的專業性，同時根據“管、辦、評”相分離的現代學校制度和教育公共治理制度的要求，需要大力支持并鼓勵成立和發展非盈利的教育督導評估機構，提供專業的、科學的督導評估服務。根據我國目前的實際情況，可以考慮從以下幾方面逐步轉型。一方面要利用各級政府已有的教育評估部門，比如各省教育廳就設有“教育發展評估中心”之類的機構，這類機構是教育督導評估機構“民間”專業化的雛形，但目前其還是政府的延伸，需要改造;另一方面通過招標方式把教育督導評估的業務工作委托給有資質的教育科研機構、教育學術團體或民營非營利教育評估機構，由這些機構來開展具體的教育評估工作。如美國的教育督導工作主要就是靠一些教育行業協會完成的，英國則是通過招標讓一些社會機構承擔教育督導評估工作。將督導業務或具體的評估、指導工作委托給專業的教育機構，并不是弱化政府和教育督導部門在督導評估中的主體地位。從某種意義上來說，這是轉變政府職能、增強宏觀監管能力、提高督導評估專業性的有益探索。首先，有助于督導部門從具體的專業性或技術性的督導事務中解脫出來，集中精力做好督導政策制訂、督導規劃等等工作;其次，有助于提高教育督導的專業性權威和指導力度，克服目前教育督導中普遍存在的過分行政化、過分權力化、信服力不高等問題;第三，可充分發揮第三部門以及社會力量、民眾對教育管理的民主參與，帶動社會和公眾形成參與公共教育權力的觀念和意識。

4.教育督導人員專業化。沒有專業化的教育督導人員，就沒有專業化的教育督導機構，也就沒有專業化的教育督導。所以，教育督導工作的專業性必須以教育督導人員的專業化為前提。就目前來看，我國教育督學隊伍還不能勝任專業性的教育督導工作就專職教育督導隊伍而言，不少督學沒有經過嚴格選拔及培訓;就兼職督學人員來說，也缺乏嚴格的聘用標準，缺少規范的專業培訓。眾所周知，我國中小學校長都是經過嚴格訓練的，經過上崗培訓、在職進修、高級研修等途徑不斷提升。可以說，我國中小學校長隊伍是一支比較專業或專業化的隊伍。面對這支隊伍，如果督學人員不專業，就無法達到教育督導的目的。教育督導機構要制訂嚴格的教育督學人員的資格、職級、標準、任用、培訓和發展等制度，推進教育督學人員專業化。

5.教育督導方式個性化。教育督導一方面要堅持標準化，另一方面要堅持個性化。就教育發展的基本指標來看，全國或某個地區需要有一個統一標準包括教育投入、學校建設標準、教師工資標準等方面，如《教育法》中明確規定的“教師平均工資不低于或略高于公務員平均工資水平”。這類標準化的督導評估屬于常規性監督、檢查，教育督導機構和教育督導人員需要堅持這些標準。但僅有標準化是不夠的好的教育督導必然是個性化的。教育督導機構要根據不同地區教育發展的實際以及不同學校的發展實際，開展個性化的教育督導，提出具體、行之有效的指導意見，這不僅是教育督導的職能，也是教育發展的實際需要。比如教育督導部門對各地制訂教育發展規劃提出了什么指導建議?各個學校的發展規劃以及具體發展過程教育督導人員給了多少幫助?對教師的專業發展，教育督導人員又提出了哪些措施?對學校文化建設，教育督學人員又做出了哪些貢獻?諸如此類問題都屬于教育督導人員的工作范疇，需要教育督導人員去研究、思考。

綜上所述，我國建立了系統的、以行政權力為基礎的、以督政為主的教育督導體制，但這一體制忽略了教育督導體制不同于教育行政體制的特點，即它不僅需要行政權力，也需要專業權威，專業權威是行政權力的基礎，也是教育督導必要性之根本。所以，深化我國教育督導體制改革，堅持教育督導行政權力與專業權威的統一，推進教育督導機構獨立設置，重視教育督導的監督、檢查、評估、指導的職能一體化，促進督學隊伍專業化，重視教育督導的公共治理，委托專業化的教育督導評估機構開展具體業務，強調教育督導的個性化和民主化，是我國教育督導體制改革的基本趨勢。

參考文獻

[1][2]教育部.國家教育督導制度簡介之三·督導機構和督導隊伍[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/29/info11729.htm.

[3]OFSTED(the Office for Standards in Education，Children's Services and Skills)—about us[EB/OL].http://www.ofsted.gov.uk/.