中國大學與政府關系的歷史演變

縱觀大學發展史，“關于現代大學的功能和使命，學術自治和學術自由的邊界，政府和國家力量的干預限度，大學參與社會的程度與方式等等，一直是高等教育哲學的主題”。[1]大學與政府的關系也是我國高等教育管理體制改革一直關注而又難以解決的問題。“這一伴隨著高等教育和實踐發展的永恒主題，在社會變革和高等教育發展的轉折時刻，總是被置于理論與實踐的前沿”。[2]

目前，最權威的《中國大百科全書》對“政府”做了廣義和狹義的界定:廣義的政府，是指國家立法機關、行政機關和司法機關以及國家元首等，它們通稱為政府;狹義的政府，是指中央和地方各級國家權力機關的執行機關或國家行政機關，本文所指是廣義上的政府概念。對大學的概念界定也是因人、因時代不同而不同，本文所指大學是主要由政府投資舉辦的公立大學。

我國近代意義上的大學是學習西方大學的產物，它產生于封建統治日益走向沒落的清朝末年，并一開始就打上了半殖民地半封建主義的烙印。1949年，新中國成立，使我國結束了近代200多年的外來侵略和軍閥混戰的局面，為我國高等教育的發展提供了相對穩定的環境。根據建國后大學的發展歷程，可大致分兩個時期來探究大學與政府的關系。

一1949年至1978年:政府與大學的關系為控制與被控制、統治與被統治的關系

1949年新中國成立，結束了帝國主義的半殖民地統治和各地軍閥割據分裂的局面，同時面臨著經濟落后的巨大困難。特殊的國際局勢，促使中國實行全盤學習蘇聯的“一邊倒”政策，照搬前蘇聯的計劃管理模式，政府以軍事管制和計劃體制的形式強化了社會資源配置、政策過程和社會發展等項能力。進而發展到以政治為中心，政府的階級統治職能極度擴張，支配著其他職能的發展方向和發展范圍。[3]總體來看，建國之后政府對大學實行的是高度中央集權的管理模式，大學主要由政府主辦，政府集大學的舉辦者、辦學者、管理者于一身，大學是政府的附屬機構。因而在這種管理模式下的政府與大學之間的關系就為控制與被控制、統治與被統治的關系，新中國成立后政府所頒布的有關高等教育發展方面的重要政策文件，對政府與大學的關系做了規定和說明，我們可以從中看出這種關系的存在。

1950年6月，中央政府召開了第一次全國高等教育會議，會議上討論了高等教育的方針、政策和發展方向以及領導關系，制定了新中國第一個《高等學校暫行規程》，其核心在于理論聯系實際、高等教育為人民服務，實現高校統一集中領導。其中《關于高等學校領導關系的決定》對大學與政府的關系作了明確說明:“中央人民政府教育部對全國高等學校(軍事學校除外)均負有領導的責任，……凡中央教育部所頒發的關于全國高等教育方針、政策與制度，高等學校法規，關于教育原則方面的指示，以及對高等學校的設置變更停辦，大學校長、專門學院院長以及專科學校校長的任免，教師學生的待遇，經費開支的標準等決定，全國高等學校均應執行”。

1953年國家公布了《政務院關于修訂高等學校領導關系的決定》，強調高等教育部必須與各業務部門密切配合，有步驟地對全國高等學校實行統一與集中的領導，并具體明確了高等教育部和各業務部門對高等學校管理的分工，即綜合性大學由高等教育部直接管理，與幾個業務部門有關的多科性工業院校由高等教育部直接管理，或經過協商后委托中央某一有關業務部門管理;單科性高等學校可委托中央有關業務部門負責管理;高等教育部和各業務部門直接管理，如有困難時，可委托學校所在地的大行政區行政委員會或省級政府負責管理。

1956年高等教育部制定和頒布了《中華人民共和國高等學校章程草案》，這一《章程草案》是我國建國后第一個全面規范高等教育的法規性文件。《章程草案》對政府與大學的關系做出了一些內容規定，如“第五條，高等學校的設立和停辦，由中華人民共和國國務院決定。高等學校的系、專業、教研組、函授部、夜校部、夜分校和函授教學輔導站的設立和變更，由中華人民共和國高等教育部決定”。“第二十九條，高等學校根據高等教育部批準的教學計劃和教學大綱進行教學工作”。“第四十八條，高等學校設立校、院長一人，由高等教育部提請國務院任命”。“第八十條，高等學校為獨立的機關，具有法人地位”。[4]

1957年的反右派斗爭中斷了對高等教育改革的探索，斗爭擴大化使政治迅速上升為一切社會活動的中心，政府的社會統治職能空前膨脹，政府對大學實施高度中央集權管理，政府直接舉辦大學，辦學經費完全來自政府，大學校長由政府直接任命。

1961年，中央提出“調整、鞏固、充實、提高”的方針后，教育部在北京召開全國重點高等學校工作會議，對重點高校實行定規模、定任務、定方向、定專業，加強對重點高校的集中管理。

1961年9月《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(簡稱“高教六十條”)重申，“大學專業的設置、變更和取消必須經過教育部批準;學校必須按照教育部制訂或批準的教學方案、教學計劃組織教學工作;課程和學科體系的重大改變、學校規模的確定和改變、學制的改變和改革，必須經過教育部批準”。至此大學完全變成政府的附屬機構，辛亥革命以來所培育起來的大學精神在政府強制統治之下消失殆盡。[5]

20世紀60年代初期的調整、整頓使大學秩序趨于穩定，但1967年~1976年，歷時十年的“文化大革命”使國內學術界陷入一片混亂，大學正常的運行秩序遭到破壞，我國高等教育發展處于停滯狀態，一時間，“文攻武衛、停課鬧革命、停止招生、創辦勞動大學、招收工農兵學員、樹白卷英雄，全國大學處于一片混亂之中。”[6]盡管文革期間大學混亂不堪，但政府對大學的高度集權化控制沒有改變，大學仍然是政府的附屬機構。

總體來看，在這一特殊時期，政府對大學實行的是高度中央集權的管理模式，大學在發展中喪失大部分辦學自主權，大學是政府的附屬機構。因而在這種管理模式下的政府與大學之間的關系就為控制與被控制、統治與被統治、領導與被領導的關系。

二1979年至今:政府專注于高等教育的宏觀管理，大學有了一定的自主權

1978年底召開的十一屆三中全會確定改革開放的大政方針后，為了適應新形勢的需要，國家調整了政府與社會各個領域之間的關系，大學與政府的關系也發生了較大變化，中國政府的職能重心發生轉變，由階級統治轉向社會管理，并逐漸向社會服務和社會平衡職能轉移，政府對社會調控的手段和方法發生變化，更加多樣化，除政治和行政手段外，還運用經濟、法律和道德等手段，社會調控的范圍有所收縮，但調控力度卻在加強。政府對大學的高度集權管理有所放松，大學與政府的關系不斷發生調整，出現新的特點。

1979年12月，復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、華東師大校長劉佛年、上海交大黨委書記鄧旭初為代表，在《人民日報》發表文章，呼吁政府“給高等學校一點辦學自主權”，首次提出高校辦學自主權問題，引起了政府的重視，開始了以“擴大高校自主權為重點”的高等教育管理體制改革，初步落實了擴大高校自主權的一些措施。

20多年來，頒布了多部相關政策法規。1985年5月27日通過《中共中央關于教育體制改革的決定》，《決定》指出“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過死的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。”[7]國家對高校自主權問題給予確認，并對大學辦學自主權做了一些規定:“要擴大高等學校的辦學自主權，在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權在計劃外接收委托培養學生和招收自費生;有權調整專業方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材;有權接受委托或與單位合作，進行科學和技術開發，建立教學、科研、生產聯合體;有權提名任免副校長和任免其他各級干部;有權具體安排國家撥發的基建投資;有權利用自籌資金，開展國際教育和學術交流。”指出在我國高等教育改革不斷深入的同時，要加強教育法制建設，強調政府要依法治教。

1986年3月12日，國務院頒發的《高等教育管理職責暫行規定》進一步明確了高等學校管理權限擴大的八大內容，同時具體規定了國家教委、國務院有關部門以及省、自治區、直轄市政府的高等教育管理職責。

1992年10月黨的十四大，正式提出我國要逐步建立“社會主義市場經濟體制”的發展原則，雖然經歷了十多年的改革開放階段，在很多領域已實踐了市場經濟體制，但由于計劃經濟體制的強大慣性，市場經濟體制在某些領域還不能廣泛地開展起來。

1993年，《中國教育改革和發展綱要》進一步指出:“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。”“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”《綱要》的這一思想，為擴大高等學校辦學自主權，提供了政策依據和指導原則。

1997年黨的十五大，黨中央提出要全面推進社會主義市場經濟體制，高等教育領域在管理體制、辦學模式和政府與大學的關系等方面也發生了大的變革。為了進一步理順政府與大學的關系和促進我國高等教育事業的發展，1998年《中華人民共和國高等教育法》對大學與政府的關系做了新規定，并用法律的形式將政府與大學的關系穩定下來。第三十條規定:“高等學校自批準設立之日起就取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權力，承擔民事責任”。法律在“第三十二條”“第三十三條”“第三十四條”“第三十五條”“第三十六條”“第三十七條”“第三十八條”分別明確了高校七項辦學自主權:“自主調節系科招生比例”，“自主設置和調整學科、專業”，“自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動”，“自主開展科學研究、技術開發和社會服務”，“自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流合作”，“自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備”，“對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用”等等

從以上政策法規中看出，與改革開放前的政策文本相比，關于政府與大學的關系，在文本的內容規定上有了許多實質性的變化，這是市場經濟體制對重構政府與大學關系的客觀要求，也反映了人們高等教育觀念的轉變。我國改革開放首先在經濟領域中取得了成功，人民的生活水平得到提高，各種有經濟實力的集團、組織和個人開始進入高等教育領域，大學開始通過各種途徑籌措教育經費，政府撥款不再是大學辦學經費的唯一來源。這種經濟基礎的變化，必然使大學與政府的關系發生重組，政府開始由控制轉向監督，專注于高等教育的宏觀管理，大學有了一定的自主權并尋求自主發展。政府與高校之間初步形成了高校合理的布局，教育資源配置的優化，建立了政府宏觀調控、社會積極參與、高校自主辦學的運行機制。[8]

經過30多年的改革和調整，高等教育出現了前所未有的發展局面。但是進入到這一階段的改革“并不意味著相關的過去爭論不休的理論與實踐問題都已得到解決”。[9]高等學校由政府包辦的傳統思想仍然存在，計劃經濟體制下形成的管理制度也依然起作用，政府轉變職能進展緩慢，高等學校對政府的依賴意識和等、靠、要思想沒有從根本上轉變，已經規定的辦學自主權實際尚未到位，沒有得到根本落實，改革的效果不能令人滿意。[10]進入二十一世紀，我國對大學發展提出了更高的目標定位，政府要不斷轉換自己的角色定位，既要做好宏觀監控，保護大學的利益，又要做理順大學與社會、工業企業關系的“中間人”。總之進入21世紀，中國的高等教育正在向“以市場機制為導向、以政府調控為主導、以學校辦學為主體和以社會參與為基礎”[11]的方向發展。這是宏觀層面公立大學與政府關系的表現。

高校作為獨立的法人實體，政府與高校的關系應當是相互間的平等合作關系，此關系的建立僅僅依靠法律的規定是遠遠不夠的，要使高校的法人實體地位真正落到實處，必須有配套的制度保障體系的建立，政府應該在宏觀調控上充當領導者和管理者的角色，而在具體事務上，政府與高校應該是平等協商的關系。中國高等教育改革發展到今天，迫切需要現代大學制度的建立和支撐，建立現代大學制度，是新時期高等教育改革的方向，發展的必然要求。[12]

參 考 文 獻

[1]楊東平.大學精神[M]，沈陽:遼海出版社，2000.

[2]鄔大光，趙婷婷.也談高等教育的功能和高等學校的職能[J].高等教育研究，1995(3):57-61.

[3]蔣洪池.大學與政府權能關系的演變探究——兼論學術自由的限度及其實現[J].廣西師范大學學校，2003(12).

[4]中華人民共和國高等學校章程草案[Z].高等教育部檔案，1956年永久卷，卷65.

[5]劉瑩瑩.治理理論視角下政府與大學關系研究[J].華東師范大學學報，2007(5).

[6]別敦榮.中美大學學術管理[M].武漢:華中理工大學出版社，2000:42.

[7]中共中央關于教育體制改革的決定[M].中華人民共和國現行教育法規匯編，北京:人民教育出版社，1991:1-10.

[8]葉茂林、肖念.正確處理大學與政府的關系[J].中國高等教育熱點述評，2007(10).

[9]李澤或.關于我國高等學校辦學自主權的探討[J].人大報刊復印資料·高等教育，2001(7).

[10]周遠清.21世紀中國的高等教育[M].北京:高等教育出版社，2001.

[11]閡維方.高等教育運行機制研究[M].北京:人民教育出 版社，2002.

[12]袁貴仁.建立現代大學制度推進高等教育改革[J].中國高等教育，2000(3).