我國災害救助機制亟待完善

黃帝榮

我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，也是巨災頻發的國家，幾乎每年都發生多次重特大自然災害。如今年，南方水災還沒有平靜，甘肅舟曲的特大泥石流又接踵而至，造成了重大的人員傷亡和巨大的財產損失。災害不僅給我們帶來了傷痛，也促使我們進行反思。新的災情下，傳統的災害救助制度越來越凸顯出它的不足，難以適應我國防災減災的需要，必須以創新的思路對其加以改進和完善。

今年7月14日，國務院法制辦負責人在解讀《自然災害救助條例》出臺背景時，曾這樣概括我國自然災害救助的“短腿”：“災害救助準備措施不足，應急響應機制不完善，災后救助制度缺乏，救助款物監管不嚴等。”可見，在嚴重自然災害頻發、“以人為本”理念深入人心的背景下觀察，我國的救災救助體制仍有進一步完善的空間。

我國災害救助機制的完善，應按照國務院最新頒布的《自然災害救助條例》進行，總體原則是：以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救。具體說來，應做好以下工作：

第一，完善和加強災害預警體系建設。預警能力不強是我國災害救助中的“短腿”。許多自然災害如汶川大地震、甘肅舟曲的泥石流等巨災，都是在毫無察覺的情況下發生的，以至釀成慘重損失。要加強對地質勘查和氣候預報的分析研究，依托氣象預報信息發布系統，建立暴雨、洪澇、旱災、高溫、雨雪冰凍、低溫嚴寒、大風雷電、大霧、地質災害、森林火災等自然災害的預警系統，同時加強天氣中長期預警預報工作。要建立預警信息快速發布機制，綜合運用廣播、電視、報紙、網絡等傳播媒體，擴大預警信息的社會覆蓋面，提高群眾的預警信息接收能力。

第二，加強基礎設施建設，增強防災抗災能力。減輕自然災害造成的傷亡和損失，關鍵是完善基礎設施。地方政府要積極籌集資金，增強水利設施的抗旱、防洪、排澇功能；提高各類建筑物的質量，提高住房、辦公生產用房、商場、橋梁等各類建筑物的抗災標準，嚴格執行驗收程序，杜絕“豆腐渣”工程。

第三，加強災害知識宣傳教育和普及培訓工作，提高國民災害保護意識和自救能力。目前，我國國民尤其是農民災害危機觀念淡薄，防災減災意識不強。要結合新農村文化建設，在文化、科技、衛生“三下鄉”活動中，充分利用廣播、電視、板報、標語、手機短信，以及農民群眾喜聞樂見的防災減災宣傳形式和手段，有針對性地廣泛深入開展減災防災知識宣傳，使農民了解自己村莊所面臨的災害風險、特點及其危害，讓“減災防災”理念深入人心，為抗災救災奠定可靠的社會基礎。地方政府應積極組織農民在農閑時開展就如何應對諸如洪澇、地震、火災等突發事件的演練，使農民掌握預防、避險、自救、互救知識，掌握基本的逃生手段和保護措施，提高應對突發事件的能力。要強化對農民的環境保護教育，增強農民的生態保護意識，杜絕亂砍濫伐林木、隨意排放污染物的現象。要引導農民樹立科學發展觀，大力發展綠色農業和生態農業，走科學致富之路。

第四，建立較為完整的國家災害救助標準體系。目前，發達國家以及一些發展中國家已經制定了系統的國家災害救助標準，如印度的國家災害應急救助基金的救助標準，明確了29個補助項目和補助額度，每5年修訂一次。鑒于目前我國農村居民社會保障體系仍不健全，特別是貧困人群的風險抵御能力普遍薄弱的情況，農村災害救助要適當降低接受救助的資格條件，將低收入家庭納入救助范圍，在其陷入赤貧之前，針對其所面臨的經濟和社會風險，給予預防性救助，避免他們的困境進一步惡化。

第五，建立救災資金多元投入體制。反觀國外經驗可以發現，我國現有的救災資金來源渠道過于單一，那種主要依靠國家財政投入的做法，已經遠遠不能適應救災工作的需要。要在發揮政府財政投入主渠道作用的同時，廣泛發動和依靠社會力量，建立多元化的資金籌集渠道：一是國家應建立專項救災基金，做到專款專用，嚴禁挪用和用于投資，由救災部門統一管理。二是大力拓寬救災資金的渠道，建立企業、非政府組織、普通民眾、國際社會和災民自己的社會化救災資金投入體系。在完善現有的社會捐助、救災基金、商業保險和國際援助的基礎上，還應該探索更多的資金籌集方式。

第六，發展巨災保險，建立災害風險社會共擔機制。目前已有11個國家和地區建立并成功實施了14個巨災保險項目，如美國的全國洪水保險計劃、夏威夷颶風減災基金、日本地震保險株式會社、臺灣財團法人住宅地震保險基金、加勒比海巨災風險共保體等。我國目前尚未建立巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力還比較有限。應充分發揮政府和商業保險公司的作用，建立一個適合我國國情的巨災保險體系，通過國內外再保險市場，將保險風險有效地加以分散。

第七，建立專業化的救災隊伍和群眾性防災組織。根據多種災害突發性和災害應急工作的特點，市、縣兩級都要組建一支災害應急救助隊伍，通過培訓演習，形成多層次綜合應急救助隊伍。民政部門要和地震、水利部門一樣，建立不同類型的緊急救援隊伍，配備必要的救災裝備，平時有針對性地開展緊急救助訓練，災害發生后及時趕赴災區實施緊急救援。與此同時，也可引入市場機制組建民間的救援隊伍，注意發揮社區、群眾的自救互救作用，形成專業救援和群眾自救相結合的龐大救護援助體系。

第八，加大資源整合力度，優化救助管理。要統一組織管理，設立專門的災害救助指揮機構，負責救助資源的統籌和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法規的擬定。要建立災害觀察員、災情信息管理和災民救助卡“三位一體”的救助工作機制，確保在突發自然災害時，受災群眾在最短的時間內得到有效救助。

第九，建立災害救助制度的評估和監控體系。災害評估從時間上分為災前評估、災中評估和災后評估。從內容上分為災害預測評估、災害損失評估、災害救助評估。災害的評估與監控有助于了解災情，提高災害救助工作的科學性、針對性和有效性，最大限度地減少損失，同時也有助于規范救助工作，提高救助水平。建立災害救助制度的評估和監控體系，主要應做好以下工作：一是要制定自然災害評估法規；二是要明確自然災害救助評估的標準；三是要建立災害救助評估的組織；四是要加強災害救助評估的監督，建立行政監督、黨內監督和社會監督機制。

第十，科學對待災后重建。災后重建不是簡單的重復，而是一項系統復雜的工作， 需要國家各部門間統一協調、各盡其責、共同協作。要順應自然，遵循自然規律，以人的安全為本，科學規劃、合理布局。凡是地震帶和山體滑坡地帶，基本上都要列為禁止開發區域，不應再建城鎮甚至房屋等。要防止在沒有弄清楚災害發生地基本情況時，就匆忙地建造房屋、修復城市原貌等。

作者單位：湖南商學院公共管理學院

（責編/朱艷秋）