農村社會管理的一場革命

“完善黨領導農村工作體制機制對策研究”課題組

中國是個農業大國，農民占人口的大多數，完善黨領導農村工作的體制、機制，發展好、維護好廣大農民群眾的切身利益，是農村基層黨的建設需要解決的重大現實課題。河北省肅寧縣實施基層民主組織、農村經濟合作組織、農村維穩組織和黨的基層組織“四個覆蓋”，對解決這個問題進行了有益探索。

一、“嚴重的問題在于組織農民”

在學習實踐科學發展觀和爭先創優活動中，肅寧縣委、縣政府結合對中央有關農村工作文件的學習，一直在思考著這樣一個問題，即如何解決目前存在的一些體制、機制障礙，把維護好、發展好農民的切身利益與加強黨對農村工作的領導結合起來，以進一步維護農村和諧穩定，促進全縣經濟社會又好又快發展。

一是在實行村民自治以后，怎樣把人民當家作主真正落到實處。實行村民自治，建立村委會，使它成為村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的自治組織，是發展基層民主的重大變革。但在實踐中，也存在大量亟待解決的突出問題，集中表現為：“兩委”班子不和諧，相互爭權，矛盾很多，黨組織領導核心地位受到挑戰；基層民主只落實了村民的選舉權，其他重要民主權利如決策權、監督權、知情權、管理權等無法落實，被肅寧縣委書記安偉華稱為“半截子民主”。

二是社會治安怎樣實現根本好轉。近幾年，社會治安已經成為影響農村社會穩定、干擾農民正常生產、生活的突出問題，一些村“有了事沒人管，著了火沒人救，來了賊光喊不動手”。肅寧作為“中國裘皮之都”，買全國，賣全國，維護社會安定和諧遇到的挑戰更多。全縣一度每年有幾十臺變壓器被盜，甚至發生過外地盜搶人員眾目睽睽下把裘皮專業戶家中的皮貨全部裝上車拉走，光天化日之下把一輛新買的小汽車開跑的事件。對此群眾有意見，干部很頭痛，嘗試過許多辦法，效果都不理想。村里雖然都設有治保員，但因管理幅度過大，難以發揮維穩保安作用。

三是怎樣使農民真正成為市場的主體，走共同富裕道路。目前，農村一家一戶的分散經營方式，規模小，成本高，效益低。農民既不了解市場，也不掌握信息，更不懂技術和經營管理，很難在市場經濟的大潮中站穩腳跟，發家致富。比如肅寧已經有12萬畝的設施蔬菜，但是圍繞蔬菜的生產、加工、銷售，老百姓還是單個面對市場，自己在價格制定、產品銷售上沒有話語權，高質量的產品，既賣不出高價，也進入不了高端市場。

四是基層黨組織領導作用怎樣加強。目前基層黨組織從組織設置、方式方法等方面，都延用著傳統的工作模式，已經不適應現代市場經濟、人群變化和黨員流動的需要。一方面是有的基層組織、無職黨員沒有平臺和不知如何發揮作用;另一方面是有的地方、行業、領域存在黨組織建設的空白點，農民群眾關心的大量工作無人去做，很多新經濟組織、民間組織游離于黨組織領導之外，處于自發狀態。農村還有一些能人，活動能量大，但又不在體制內，難以在維護農村和諧穩定中發揮積極作用，個別人甚至成為影響和諧穩定的不利因素。所以肅寧縣委提出，就加強黨的自身建設來說，廣大農村無職黨員如何發揮作用，是當前基層黨建需要解決的突出問題、面臨的最大挑戰。

肅寧縣委認為，新農村建設存在的各種問題，歸結到一點，就是農民沒有組織起來。他們認為，黨對農民的領導，是黨取得革命、建設和改革開放一個又一個勝利的關鍵所在，而黨領導農民最成功的經驗，就是把農民組織起來,“不怕農民有組織，就怕農民無政府”。如果說新中國成立之初合作化時期“嚴重的問題是教育農民”，那么在改革開放和市場經濟條件下，嚴重的問題就在于組織農民。

二、把農民重新組織起來的創新思路

肅寧縣委認為，當前條件下，加強黨對農村工作的領導，把農民重新組織起來的有效方法，就是實施“四個全覆蓋”。

一是基層民主組織全覆蓋。即通過借鑒“青縣模式”村級治理的成熟經驗，在村一級設立村代會作為決策機構，以原來的村務公開監督小組、村民理財小組為基礎，建立村民監督委員會，把村級民主組織健全起來，為農民參與村政村務，行使決策、管理、監督各項民主權利搭建一個平臺，以改變在現行村民自治體制下村民自治權僅僅限于選選村干部，對村政、村務的知情權、決策權、參與權、監督權都難以落實的“半截子民主”局面，真正實現農村基層民主政治建設從“為民做主”到“由民做主”的轉變。同時，通過由村黨支部（總支）書記競選兼任村代會主席的制度設計，理順村黨支部、村代會、村委會、村民監督委員會之間的關系，真正建立起“黨組織領導、村代會決策、村委會執行、村民監督委員會監督”的村級治理新架構，在把基層黨組織領導核心作用突出出來的同時，使村級組織配備更為科學，結構更為合理。

二是農村經濟合作組織全覆蓋。即積極創新培育模式，充分利用農村現有各類社會資源，通過采取能人大戶領辦、村組農戶聯合、院校基地合作、龍頭企業帶動、流通市場鏈接等方式，因地制宜、不拘一格地培育各種農村經濟合作組織。通過建立健全各種協會、專業化服務組織和農業產業化組織，把所有農民都納入到這些組織中，以幫助農民解決很多產前、產中、產后各個環節及生活中的困難，發揮這些組織的紐帶作用，把傳統的農業生產中“小而全”的封閉式籬笆拆除，使眾多農戶融合成一個內在的利益共同體，通過細化分工促進勞動生產率的提高，在對接市場中發揮規模效應，降低生產成本，提高經濟效益，促進農業增效、農民增收。

三是農村維穩組織全覆蓋。即立足于“讓農民自己幫自己、自己管自己，有事大家管、有情況大家幫”，探索建立“3+1”組織模式。這里的“3”，一是在村一級建綜治工作站，設“一干兩員”，即綜治專干、治安隱患信息員和矛盾糾紛調解員，專抓農村社會穩定和安全；二是在過去生產隊或居住片區的基礎上，建綜治小區，設綜治小區區長，管40～60戶；三是綜治小區下設綜治小組，每10戶選1個威信高的人，擔任保安員和民事糾紛調解員，來管理10戶之間的事。這里的“1”，是在各村成立一支由5～15人組成的治安巡防隊。建立“3+1”組織模式，目的是為激發調動村民熱愛家鄉、奉獻家鄉的積極性，讓農民主動參與到基層管理組織中來，分解村一級的工作擔子，減少社會管理層次，縮小社會管理幅度，增強基層管理的“親和力”，實現黨委、政府管理與農民自我管理的有機結合、有限警力與無限民力的有機結合，使基層的矛盾和問題能夠及時得到發現和解決。

四是基層黨的組織全覆蓋。即在認真做好“村兩委”換屆掃尾工作基礎上，逐步把農村各級黨組織建立健全起來，把黨員都納入到組織體系中去，把黨的組織建到各種經濟組織、綜治維穩組織和基層民主組織中去，建到園區、社區中去，努力實現黨建工作與具體工作的有機結合、同步推進，努力把黨的政治優勢、組織優勢轉化為管理優勢、服務優勢。使群眾走到哪里，黨的組織就建到哪里，圍繞產業發展，搞研究、供信息、傳技術，與群眾一起研究發家致富、做大做強產業，搞好社會化服務，不僅解決如何把農民組織起來的問題，而且解決由誰來組織農民的問題。同時，堅持以基層黨組織為核心，建立“四個覆蓋”的對接機制，促進各類組織融合、均衡發展，使黨組織在統籌協調中實現對農村經濟建設、民主政治建設和社會穩定工作的有效領導，有利于轉變農村基層黨組織領導農村工作的方式，逐步實現由直接決策到出謀劃策，由直接指揮到引導服務，由直接領辦到搭建發展平臺的轉變，進一步提高黨對農村工作的領導水平。

三、“農村社會管理的一場革命”

課題組調研發現，肅寧縣實施“四個覆蓋”，找準了加強基層黨建和黨的領導、組織農民與解決農村各種問題的切入點和結合點，產生了良好的社會影響和實踐效果，是農村社會管理模式的重大創新。

基層民主組織全覆蓋使農民成為“當家人”。通過建立村代會作為常設性議事、決策機構，整合村務公開監督小組、村民理財小組，成立村民監督委員會作為監督機構，對村級重大事務實行民主提議、民主商議、民主決策、公開承諾、監督執行“五步工作法”，使村民各項民主權利得到了落實，當家作主地位得到了充分體現。另外在原“村兩委”即支部委員會、村民委員會之外增加“兩會”即村代會和村民監督委員會，不僅使村級治理結構更加完善，也十分有利于化解農村矛盾，解決一些復雜問題。現在，全縣253個行政村，已經有158個建立了村代會和村民監督委員會，覆蓋率達62%。

經濟合作組織全覆蓋為農民架起了“致富橋”。通過把各類協會、專業化服務組織和農業產業化組織建立健全起來，逐步把所有農民都納入到各種農業產業化服務組織、專業化服務組織當中。再通過這些組織，把農產品的示范、培訓、生產、收購、加工、銷售等各個環節的利益“捆綁”在一起，一頭牽農戶，一頭聯市場，形成了一個有機的產業化“鏈條”，為農民開通了“致富路”，架起了“致富橋”。目前，肅寧縣主要形成了以下五種類型的經濟合作組織：一是“銷售型”經濟合作組織，二是“加工型”經濟合作組織，三是“科技型”經濟合作組織，四是“勞務型”經濟合作組織，五是“服務型”經濟合作組織。截至2010年8月，全縣共建立起各種協會、專業化服務組織和農業產業化組織127個，覆蓋150多個村，帶動農戶3.3萬戶，許多農戶從中受益，經濟合作組織被許多老百姓稱為“致富的搖錢樹”。

維穩組織全覆蓋讓農民睡上了安穩覺。通過實施“3+1”工作機制，建立健全綜治工作站、綜治小區、綜治小組三層組織網絡和成立村治安巡防隊，把有限的警力與無限的民力結合起來，構建起橫向到邊、縱向到底的村級平安網絡，融打擊犯罪與預防犯罪于一體，形成群防群治的局面。通過在全縣253個行政村全部建立“平安互助監控網”，將全村所有固定電話和手機都接入平安互助網，村民家里遇有緊急情況，通過撥打96999，就可以直接接通村委會的大喇叭，對全村喊話求助。巡防隊員和其他村民聽到呼救后，會迅速趕到現場給予幫助。維穩組織在排查治安隱患，調解家庭、鄰里矛盾糾紛上也發揮了重要作用。2009年至今排查出的3825件社會矛盾糾紛和治安隱患，在村級化解3749件，化解率達98%。過去全縣每年有幾十臺變壓器被盜，實行維穩組織全覆蓋之后，再沒有發生過變壓器被盜事件，其他盜竊案件發生率也明顯降低，維穩組織被稱為“老百姓的保護神”。

基層黨的組織全覆蓋為廣大無職黨員發揮作用找到了發揮作用、實現價值的大舞臺。實施“四個覆蓋”，著眼點是把農民重新組織起來，核心是實現黨的基層組織全覆蓋，為廣大無職黨員發揮作用找崗位、搭平臺，途徑是民主組織、經合組織、維穩組織向農村和村民覆蓋，基層黨組織向民主組織、經合組織、維穩組織覆蓋，做到了哪里需要，哪里就有黨員；哪里有黨員，哪里就有黨的組織；哪里有黨的組織，哪里就有黨員模范帶頭作用和黨組織領導核心作用的發揮，為農村和諧穩定發展提供了堅實的組織保證。

課題組認為，肅寧縣推行“四個覆蓋”，不僅達到了把農民組織起來、加強黨對農村領導的目的，而且具有易操作、成本低、效果好的特點。易操作，是指“四個覆蓋”沒有復雜的機構和繁瑣的程序，有的還是從群眾的創造中來，具有很好的群眾基礎，經過簡單培訓，老百姓能明白，村干部會操作。成本低，是指“四個覆蓋”除從縣委有關部門抽調人員組成臨時機構綜合協調辦公室（辦公室全體工作人員均為兼職）外，既不增加機構設置，也不增加人員，完全依靠現有黨政系統推進。效果好，表現在這是一項真正的惠民工程，除縣、鄉（鎮）黨委、政府已經形成政治共識外，村兩委班子因為可以減少自身工作壓力，有利于化解農村矛盾，實施熱情很高；廣大村民因為能夠從多方面切實獲益，也有很高的參與積極性。易操作、成本低、效果好，就能夠長期堅持，形成長效機制。無論干部還是村民，都對“四個覆蓋”給予了充分肯定，認為實施“四個覆蓋”，是“農村社會管理的一場革命”。

（課題組成員薛建中、李聚山、楚建義）

作者單位：中共河北省委黨校黨建教研部

(責編/郭建民)