落后地區地方政府行政成本支出績效研究

摘 要: 以天水市財政支出結構為依據，對天水市行政成本支出及其績效進行實證分析得出天水市政府屬于低成本-低績效類型。低成本制約了政府績效的提升，制度外成本和隱性成本增加了無效成本，政府轉型和公民社會組織發展緩慢，制度性問題依然存在等問題，是導致落后地區地方政府行政成本支出績效低下的主要成因。為此，落后地區地方政府必須適度增加行政成本;推行績效管理;加快政府職能轉變進程，提高政府能力，降低無效成本;發展第三部門，構建多元社會治理結構;不斷完善與政府行政成本支出相關的制度，力求成為適度成本-高績效政府。

關鍵詞:政府績效;行政成本;政府決策

中圖分類號:F127 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)03-0039-07

地方政府是相對于中央政府而言，處于政府體系中的基層政府，在所管轄區域內履行政府職能，貫徹中央政府方針政策，實現公共利益。按照政府行政成本與績效的矩陣分析，二者的關系類型呈現為低成本—低績效、低成本—高績效、高成本-低績效、高成本—高績效等四種形式[1]，這四種形式分別代表了四種政府特征或政府行為。據此關系以甘肅省天水市為例對我國落后地區的政府成本支出發展情況進行實證研究，來判斷政府成本-績效類型，探尋提高政府績效的對策。 

一、天水市政府行政成本支出的績效分析

(一)行政成本支出分析

社會歷史發展過程是由發展與成本的矛盾推動的過程。社會的整體發展總是要付出成本的，而實際上它總是以付出成本并不斷揚棄成本的方式為自己開辟道路的。[2]地方政府推動地方經濟社會發展中也同樣是以行政成本支出為成本代價的，下面以天水市1995-2007年財政支出資料為分析依據，對落后地區地方政府行政成本支出的基本特征進行分析。

1.行政管理費呈現逐年增長趨勢，與財政收入和GDP增長不同步、不協調。從表1知，天水市行政管理費除在1995、1997和2003年有所下降以外，其他年份的行政管理費逐年遞增，其遞增率較高，基本在20%以上 ，高于財政收入和GDP的增長幅度，尤其是2007年達到了最高的增長率，為32.35%?？梢姡姓芾碣M增長呈現較高的波動性增長，而且與財政收入增長率、GDP的增長率的變動并未保持同步增長或協調增長。

2.行政管理費占財政收入和GDP的比重偏低，基本屬于低成本政府。從行政費用來看，在社會主義市場經濟體制不斷完善的條件下，我國地方政府行政管理費占本級政府財政支出的比重若能保持在14%左右則是一個比較合理的比例;行政管理費占財政收入的比重保持在15%左右比較合適;行政管理費占GDP的比重則應盡量控制在2%以內。[3]從表2可見，天水市行政管理費用占財政收入的比例均在15%以上，屬比較高的范圍;占GDP的比重基本在2%左右;占財政支出的比例自1996年以后，均低于14%的比重，而且在2003-2006年該比例均在9.5%左右。1995年以來，我國行政管理費占財政支出的比重均在14%以上，并且逐年增加，到2006年的達到到19.46%，接近1/5;占GDP的比重逐年遞增，1999年以后各年份該比例都在2%以上，2006年達到3.72%。相比較而言，天水市行政管理費占GDP和財政支出的比重明顯低于國家水平?？梢?，天水市政府屬于較低成本政府。其主要原因有:控制政府規模的力度較大， 2003年機構改革以來，每年凈增加公務人員總數不超過200人;嚴格控制公務人員工資性收入，天水市公務員工資性收入水平在甘肅省范圍內屬于較低水平，2007年人均工資性收入1.77萬元，比甘肅省人均工資性收入低22.60%，一定程度上為控制政府成本做出了貢獻。

(二)天水市政府行政成本支出的績效分析

1.政府行政成本支出的經濟效率不高。從表1知，2002年開始，天水市國內生產總值，按現行價格計算每年增長率都在10%以上。財政收入占生產總值的比例逐漸提高，2003以來該比例達到10%以上。從生產總值的產業構成看，第一產業、第二產業和第三產業結構比例基本在1∶2.1∶2.3左右，經濟結構向合理化趨勢發展，第三產業比重較高，為增加就業機會提供了支撐。但經濟總量偏低和經濟運行質量不高，財政收入增長遠遠趕不上支出的需求。按照人均GDP情況看， 2007年人均GDP為5 530元，遠低于全國平均水平的18 885.32元。財政收支方面，財政收支的缺口非常龐大。從表3知，財政赤字有逐年增加的趨勢，2000、2001、2002、2006、2007等年份財政赤字竟然高于財政總收入，龐大的財政赤字導致歷年財政借款欠賬、金融組織貸款等政府性債務負擔加重，還本付息壓力大，存在一定的財政風險。更為嚴重的是財源基礎薄弱，結構不合理，對天水卷煙廠、星火機床有限公司等少數大中型國有企業和增值稅種過分依賴，增加了財政收入的不穩定性和因此產生的財政風險，制約了公共財政功能的發揮。收支的總規模偏低，2007年財政收入和支出分別為22.76億元和52.16億元，相對于350萬多的城鄉人口來講，公共財政效應就太微小了。

此外，經濟結構性問題也未能得到根本改變，工業發展規模偏低，技術水平和市場競爭力未能取得實質性的提升;農業基礎薄弱、產業化水平低、抗自然災害和市場風險的能力差;城市化水平不到30%，城市經濟聚集功能和輻射功能弱，城鄉一體化發展緩慢。其根本原因在于政府戰略規劃能力、公共決策和制度創新能力與地區社會經濟發展要求存在一定差距，以學習、跟蹤模仿其他地區為主，今天大力發展電子工業，明天是旅游業，后天是特色農業，最終出臺了一個適合于任何地區的、缺乏特色產業發展戰略——工業強市、農業穩市、商貿活市、旅游富市、科教興市五大戰略。在指導工業發展戰略思想上今天重點發展電子工業，明天發展裝備制造業。在農業發展指導思想上，領導考察到哪兒，農業發展思路就跟到哪兒。以上分析從另外一個角度也反映對政府單一憑借行政手段來領導和管理經濟社會生產的情況。

政府的本質屬性就是消除市場失靈，但從GDP和財政收入的增長情況來看，天水市經濟增長具有很強的波動性和不均衡性，經濟發展不穩定，表現得大起大落。從表1可看出，財政收入總額逐年遞增，年增長率不穩定。1997-2001年，增長率均在10%以下，2002年和2003年突然快速增長，分別增長了24.09%和39.3%，2004-2007增長率又下降到20%以內，說明財政收入增長率具有很強的波動性，財政收入缺乏穩定增長的保障因素或財源不穩定，財政風險較大。從GDP的增長看，除了1997年出現了負增長，其他年份逐年遞增，但其增長率也同樣呈現出較強的波動性。在1995和1996年的高速增長之后，1997年突然有一個較大幅度的-8.8%的負增長，并未承接1995和1996年的高速增長，甚至一個緩沖的過程都沒有，而1998年GDP又毫無過渡性的突然增長17.04%，四年之間完成了一個較大的谷底和高峰的波動，這個現象無法用長期發展趨勢來分析，也不符合經濟長遠發展的規律。與1997年GDP較大幅度的負增長相反，1997年的財政收入卻取得了7.35%的增長率，這在歷年的增長率中并不是最低的。經濟不能穩定增長，足以說明天水市對經濟發展的宏觀調控較乏力，公共決策與制度創新跟不上經濟發展需要，任由經濟發展隨經濟周期在波動起伏，同時也影響了就業、財政收支、物價、就業及社會公共事業的穩步改善，給社會和公民的和諧發展造成負效應。

2.公共服務的整體水平偏低，公平問題依然突出。政府公共服務水平有所提高，但是政府轉型緩慢，社會公平問題依然比較突出。提供社會公共服務是現代政府的主要職責，也是衡量政府轉型的依據，同時公共產品與服務數量及質量高低涉及到社會公平程度及社會經濟發展環境的好壞，所以，公共產品與服務的供給水平成為衡量政府績效的重要標準。因為政府向每一個社會成員提供公平的公共產品與服務是實現社會公平的基本前提，主要涉及到人民群眾平等的受教育權利、社會保障權利、醫療保健權利等基本權利的實現，以及收入差距的調節、科教文衛、社會保障、環境建設等。由于天水市財政收支缺口大，政府掌握的公共資金有限，公共服務供給能力的提高卻跟不上社會需求，供求矛盾突出，不利于社會公平化的促進。

公共財政作為分配公共資源的主要政策工具，財政支出結構直接決定著社會發展的投入和公共服務的供給狀況。從天水市財政支出結構看，1993年來基建支出占財政支出之比呈逐年增長的趨勢(見表4)。1993-1997年該比例較小，基本在2%以內，1998年以后，基于政府投資拉動經濟增長的經濟和政策環境，該比例除了2001年和2002年較大外，均在10%之內，2003-2006年穩定在8%左右，2000年及以后該比例整體高于20世紀90年代。而科教文衛支出占財政支出的比例最高年份是20世紀的1993、1994和1995年，其他年份在25%-30%之間，并沒有增加。由此可以看出，欠發達地區政府對基本的公共服務投入不夠重視，對基本建設更為熱衷。

城市功能不斷完善，但服務水平和管理水平較低。近年來天水市政府實施了一些重大交通及基礎設施建設項目，逐漸形成了區域市場體系，金融保險、郵政電訊等發展水平不斷提升，使天水作為隴東南商貿物流中心的城市功能和服務功能得到完善。與此同時，服務業發展存在結構性缺陷，產權、咨詢、科技等知識型中介組織發展緩慢，水平低，城市服務水平和管理水平依然達不到現代城市要求，整體城市功能在較低層次上運作。

人均收入差距依然較大，弱勢群體生活狀況未得到根本性改變。2007年城鎮居民人均可支配收入8 319元，農民人均純收入1 803元，但與全國水平比較，分別低近40%和近80%，與甘肅省水平比較，分別低27%和 23%，存在較大差距。2007年最低生活保障覆蓋面擴大，低保標準提高了10%，城鎮居民醫療保險覆蓋面達到69%，新型農村合作醫療的參合率達87.2%。但由于經濟總量小，財力有限，社會保障和其他社會援助水平比較低。2007年城市最低生活保障人平均每月173元，加上45元，共計218元/月，農村低保保障標準685元/年，只能在一定程度上起到最低生活保障的作用，還無法解決貧困戶的基本生活保障問題，家庭支出以維持最低生活為主，家庭成員以盡快投入生產為主，制約了人力資源發展。

公共事業發展成本依然偏高，擠占了社會性保障支出。近年來，天水市基本公共服務的供給不斷改善，但是公共事業發展成本依然偏高，擠占了社會性保障支出。在天水市2006年財政支出中，除農、林、水利、氣象、科教文衛等外，僅工業交通等事業費、流通部門事業費和其他部門事業費這三項事業性財政支出共計1.3億元，占2006年一般性預算財政收入的21.13%?？梢姡焖姓餐瑯有枰罨聵I單位體制改革，采用合伙制、合作制、公司制等現代企業組織形式改制事業單位，鼓勵和支持民辦第三部門的成立和運營等，遏制公共事業管理不經濟、不規范問題。

以上分析得出，作為落后地區的天水市政府行政成本支出未能達到適度水平，以經濟效率和社會公平為核心的政府績效水平也低，行政成本支出績效低下，屬于低成本-低績效類型。

二、落后地區地方政府低成本—低績效的主要成因分析

1.低成本制約了政府績效的提升。從新公共管理理論角度看，政府行政成本的支出或政府投入總是以追求政府績效為目標、為回報的，而政府績效必須以政府成本支出為條件。天底下沒有免費的午餐，所以有成本、無績效甚至負績效的政府有，但是有績效、無行政成本的政府是不存在的。以上分析顯示，天水市政府屬于低成本-低績效政府。而且，行政成本支出偏低，成本增長與經濟增長不協調，波動大;支出結構不合理，有明顯的短期化特征等。

過低的成本限制了政府規模和職責的履行，政府提供的公共產品供給與需求嚴重失調，不能達到公眾最低期望的績效，以致于整個社會的政府行政系統功能不能滿足經濟社會運行系統的需要，這就是所謂的上層建筑制約了經濟發展，成為社會經濟發展的障礙，經濟發展落后的局面無法得到有效改變，進一步制約政府財力的有效增加和政府管理成本的提高，影響政府績效，形成低成本-低績效的惡性循環。

2.行政成本發生存在不規范和軟約束問題，制度外成本無法在政府會計成本中全面反映，加大無效成本，誘致政府低績效。行政管理費用只反映了行政成本中的會計成本或者制度內成本，完全在財政預算范圍內，制度約束性和可控性強，實際上，很多行政支出為制度外支出。制度內成本是指行政機關及其工作人員在國家法規制度范圍內行政發生的成本，包括預算內行政管理支出資金和預算外資金中允許用作行政管理費用的一部分資金。制度外成本指行政機關及其工作人員違反國家法規制度、因行政權的壟斷而產生的成本，包括預算外資金中不能用作行政管理費用的一部分資金。制度外資金和行政人員的腐敗收入。由劉尚希主持的國家計委發展規劃研究項目“中國公共財政體制研究”研究指出，政府成本中預算內、預算外、制度外三部分各占1/3，照此推算，至少有50%以上的行政成本是預算管理無法約束和控制的，存在一定的不規范性和不透明性，這對我們研究地方政府成本與績效關系帶來了難度。[4]不規范和無法約束必然會使制度外成本滋生腐敗成本，加大制度外成本。而且因腐敗而造成的經濟損失或成本損失是十分龐大的，在20世紀90年代后半期保守估計平均每年這種經濟損失在9 875億元-12 570億元，要占到GDP的13.2%至16.8%。[5]不透明的制度外成本具有衍生性，有加大制度外成本的作用。因為不透明或低透明是阻礙經濟發展的隱性力量，是暗箱操作的溫床，導致政府行為違規和失范，進而擴大制度外成本。落后地區的情況也是如此，行政成本發生也存在不規范和軟約束問題，不排除大量不透明成本的存在，誘致政府低績效。

3.政府行為短期化。廣義上的行政成本支出傾向于短期效應的項目支出，與經濟社會可持續性發展的要求不相符合，增加了隱性成本或無效成本，誘致政府低績效。廣義上的行政成本包括政府行政管理費和政府履行職責的所有投入，以及這些費用和投入連帶產生的各種成本，包括機會成本、長期成本、社會成本等，這些連帶產生的成本在當期無法準確計量，也常常被忽視，所以一般被認為屬于隱性成本。行政管理費反映在政府支出中，可以考量和分析，被認為屬于顯性成本。從顯性成本來看，政府支出傾向于短期效應的項目支出。以天水市為例，2006年具有短期顯性效應的國家預算內的固定資產投資，占GDP比例為5.82%，比國家的該比例高出3.61%，說明落后地區政府行為的短期化更為嚴重，增加了隱性成本，成為政府低績效的重要誘因。其根本原因有:(1)作為落后地區，經濟落后，財力有限，政府要解決的難題太多，只能優先解決城市建設、房地產開發和經濟發展中的企業技術改造等政府的“近慮”問題，對于硬件建設更為熱衷，對于具有長遠社會效益的公共衛生和環境保護等“遠慮”問題只能往后拖。(2)和每一屆政府在任期內建政績和干部人事制度有關。在任期內就要取得人們和上級看得見的政績，作為政治資本和升遷資本是每一屆政府的“經濟人”理性追求，也是現行人事制度和業績考評制度所驅動的。因為短期成績能夠考量，而遠期的成績無法考量，不被當作政府官員的成績。

4.政府轉型緩慢，政府能力有限。落后地區政府改革進程緩慢，政府能力有限，增加了行政管理的結構性和技術性難度，政府“三位問題”依然嚴重，成為有效提高政府績效的障礙。正如國際貨幣基金組織報告中指出的，由于政府本身具有的公共財產代理人的身份、非競爭性和決策過程的冗長等導致政府生產公共產品時浪費更多資源[6]，會增加無效成本，降低政府績效。

5.公民社會組織發展緩慢。公民社會組織通常是在市場失靈和政府失靈的條件下出現與發揮作用的，有組織地發展公益性事業，可承接政府公共服務和公共監督等職能。普特南證明了公民社會組織對提高政府績效的積極意義，他指出“對于民主制度的績效來說，至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動，政府績效高的地區，存在著許多社團組織”。[7]落后地區公民社會組織發展緩慢，社會力量進行社會管理的范圍和能力有限，補充政府職能的能力和對各種矛盾和沖突的自我化解能力不足，不利于從邊際上促進公共政府與公共管理實現，提高政府績效。

6.制度性問題依然存在。(1)落后地區市場化進程緩慢，市場機制發育不成熟，市場競爭不完全，市場經濟效率低，牽制了公共服務的市場化，不利于公共服務的最佳供給。這就需要政府對社會經濟有較多干預，政府干預越多，產生的摩擦成本和社會成本越高，必然降低政府績效的有效性。在政府干預中，用規制代替市場的資源配置，而被管制的經濟領域必然產生經濟租，導致政府權力的尋租行為加大，誘發腐敗成本。還有一個重要問題，政府作為經濟體制改革和市場經濟體制建設的主導者和推動者，職能范圍和責任重大，體制變遷中引發更多效率損失。(2)政府行政績效考評操作制度不健全。落后地區政府績效評估較晚，操作制度上還不健全，依然是自己評估自己的一種機制，績效評估只是流于形式，加上績效評估重效率指標，忽視公平，無法對政府績效提高發揮約束或促進作用。所以，政府在行政管理工作中，往往只注重任務的完成，而忽略完成任務所需的成本和任務完成的質量。(3)公共財政體制不健全，經濟建設性財政性質突出。以天水市為例，2005年為了實施工業強市戰略，財政撥付企業挖潛改造資金9 705萬元、政策性補貼349萬，重點投向甘肅煙草有限責任公司天水卷煙廠、天水星火機床有限公司等國有利稅大戶。說明了政府積極介入經濟建設，扶持國有企業發展和國定資產投資仍然是政府的主要職責。政府這種傾向性財政投入，扶持了部分國有大中型企業或壟斷性企業發展，是提高國有企業競爭力，發展地方經濟，開拓財源和稅基的重要抉擇。但是這種做法有利于這些企業勞動者隊伍收入的保障和增長，導致社會勞動者參與財政分配的程度降低。(4)公務員管理制度不健全，服務意識不強，行政效率較低。

三、提高落后地區政府績效的對策建議

有許多落后地區地級政府與天水市政府一樣，政府轉型進程滯后，政府可支配財力有限，成為低成本-低績效型政府，提高政府績效，成為政府的當務之急。

1.適度增加行政成本。政府績效必須以適度行政成本為代價，落后地區地方政府低成本是制約政府履行職能績效的重要因素。因經濟落后，財力有限，只能以低成本維持政府低效運行，而政府迫不得已干預微觀經濟活動，以開辟財源，成為政府轉型緩慢重要障礙因素。隨著改革深化，落后地區正處于向工業化和城市化的社會過渡時期，許多原來家庭或私人供給的貨物和服務轉向由政府來供給，而且社會的進步使得公眾對公共產品的數量、品種和質量需求不斷提升，將對政府績效產生更大需求。所以，只有不斷完善公共財政體系，適度增加政府行政成本，擴大政府掌控的公共資源，滿足政府職能履行的需求。否則，政府公共服務落后的局面得不到改善，市場化進程中出現的貧富差距拉大、社會不公平現象將日益嚴重，超出公民能接受的范圍。

2.推行政府績效管理。政府績效管理作為一種先進的政府管理方式和工具，激勵政府部門提高行政效率，對政府行為進行科學監督、評價和控制，促進政府改變政績觀，樹立績效觀。傳統的政績觀是導致政府投資決策不合理，傾向于政績工程，是形成大量沉落成本的主要原由。作為落后地區，全面推行績效管理的基礎條件還不成熟，但是完全可以借鑒我國實施績效管理比較早、比較規范、效果突出的地方在績效管理方面成功的做法和經驗，首先在現行的公務員績效評估的基礎上，構建績效評估體系，依照績效與成本的對比關系和社會公眾的滿意度為主，對行政主體完成工作的數量、質量、成本及其給社會帶來的效益進行全面辯證的評估，替代以前僅僅依靠經濟增長多少、招商引資多少、基礎設施工程投資多少等數量型績效考核模式。其次在部分部門和行業推行，然后以點帶面，漸進推行?？冃Ч芾碜鳛榫哂姓芾碜兏镄缘姆椒?，在落后地區推行，必然會出現抵制和消極對待的情況，事前必須要進行培訓、宣傳，轉變人們的觀念和態度，正確對待績效管理，才能真正發揮其作用。3.加快政府職能轉變進程，提高政府能力，降低無效成本。建立高效政府是世界各個國家政府的普遍祈求，西方國家為此進行了一系列的理論創新和政府改革實踐運動，從中我們發現，無論是公共選擇理論，還是新公共管理理論;不論企業家政府構建，還是公共服務型政府構建，核心問題是科學界定政府職能界限，同時提出政府的職能必須定位在掌舵而非劃槳上。在市場經濟條件下，政府的政策和規制、宏觀調控、社會管理、公共服務等職能越來越重要，政府應該依據政治、經濟、社會環境條件，合理定位，政府才能有足夠的財力、時間、精力等去應對必要的任務和職責，才能有效促進經濟效率提高和社會公平的實現。落后地區政府更應該將企業家精神引入到政府行政管理中，政企分開，政事分開，實現公共服務市場化，轉化為有限政府和法治政府，與此同時提高政府能力，做好自己該做的事，降低無效成本。

政府能力是政府行使公共權力，履行職責，實現目標過程中體現出來的能力，是通過政府績效大小來體現的。所以，政府能力是績效內在決定因素，是內因，而績效是能力的外在表現。行政成本可分為有效成本和無效成本。有效成本是政府從事行政活動支付的必要成本，是政府獲取社會收益的前提。無效成本是政府實施行政行為時支付的超量成本。即這部分成本不能創造出相應的社會效益，導致行政資源不必要的損耗。所以，提高政府績效意味著必須降低無效成本，提高行政成本的產出效益或有效性。在改革開放進程加快的新形勢下，落后地區地方政府工業化和城市化重任在身，發展市場經濟的壓力和自身改革的壓力巨大，面臨的社會公共事務的廣泛性、復雜性和不確定性也日益增加，社會公民公共需求越來越高，等等。如何以適度或最佳的成本支出完成好這些職責，成為一個有效政府，首要的途徑的要先練好內功，即提高政府能力。政府能力包括決策能力、宏觀調控能力、社會管理能力、公共服務能力、市場規制能力、制度創新能力和行政管理能力等，這些能力關系到政府決策的科學性、公共產品和服務供給水平、社會經濟發展環境好壞、行政效率和政府廉潔性等決定政府績效的問題。只有提高政府能力，政府才能有效動員和組織公共資源，優化資源配置，促進社會經濟全面協調發展，完成縮小地區差距的大任。

4.發展第三部門，構建多元社會治理結構。第三部門可以有效承接政府社會管理職能，使得政府將不應屬于社會主體的權利與責任歸還與社會主體。第三部門發展，推進政府權力向社會的回歸和轉移，有利于有效縮減政府職能和規模，降低政府成本;有利于提高社會組織對政府的影響力和約束力，防范權力尋租行為，促進政府提高績效水平。第三部門發展，直接引起社會治理結構的轉變，促進了相互合作的多元社會治理結構的形成，即由政府運作的國家機制、由企業運作的市場機制、由非政府組織運作的等三種機制的相互合作和有效運轉，有利于公共事業管理中構建多元主體投資體制，包括構建政府與企業合作治理公共事業項目的PPP模式，引導公民捐贈或吸引外資投資公共事業，逐步解決目前比較普遍存在的財政額赤字問題。[8]

5.不斷完善與政府行政成本支出相關的制度。改進產生結果的制度，才能夠改進配置或結果。[9]首先要積極推進市場化進程，提高市場成熟度。其次要不斷創新公務人員管理制度和任用制度，提高行政效率，降低政府規模。再次要不斷強化政府行為的行政、法規、社會等監督機制，有效防范政府侵犯社會行為和腐敗行為等，為降低無效成本，提高政府績效提供制度基礎。第四要不斷完善公共財政體制，積極推行績效預算、國庫集中收付、會計集中核算、財政管理信息公開等項制度的改革，構建控制政府成本的財力約束機制。進一步擴大政府采購范圍，提高財政支出效益。優化財政支出結構，提高政府公共服務水平。

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Study on Governments’ Cost Benefits in Underdeveloped Areas

——Analysis Based on Tianshui City

ZHAO Ai-ying

(School of Economics and Management，Tianshui Normal University，Tianshui，Gansu 741001，China)

Abstract:Based on finance expenditure structure of Tianshui city，to analyze Tianshui municipal government’s relative administrative cost and its performance，it is concluded that the government is basically a low cost and low performance one.The constrained low-cost restricts the improvement of government performance，other cost and implicit cost increases idle cost，the development of government transformation and civil society organization is slow，and constitutional problems still exist.These factors are the primary reasons which lead to low performance of the government administrative cost control in underdeveloped areas.So the Tianshui municipal government must increase properly its administrative costs，implement performance management to improve government capacity and lower ineffective use of the cost，develop tertiary sector，construct multi-dimensional social governance structure，improve system on administrative cost control，and strive to become a government with modest cost plus high performance.

Key words:government’s performance;administrative cost;policy decision