榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全管理中的政府管制研究

摘 要: 影響煤礦安全的因素既有外部因素也有內(nèi)部因素，對(duì)榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全從外部原因中的政府管制方面進(jìn)行了研究，從煤礦的市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管以及事后處理三個(gè)環(huán)節(jié)揭示政府管制目前存在官煤勾結(jié)、管制人員不作為及事后處罰力度太小等問題，通過分析原因，提出引入行政問責(zé)制、加大法律處罰力度、改革稅收體制、壯大監(jiān)察力量以及引入群眾監(jiān)督等解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞:榆林地區(qū);煤礦;安全管理;政府管制

中圖分類號(hào):F407.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-9107(2010)03-0075-05

一、研究背景

榆林是煤炭資源富集區(qū)，是國(guó)家規(guī)劃的大型煤炭建設(shè)基地之一。全市含煤面積占總土地面積的54%，煤炭資源的預(yù)測(cè)儲(chǔ)量為275.7噸，探明儲(chǔ)量為148.3噸，占全省已探明儲(chǔ)量的86%，占全國(guó)已探明儲(chǔ)量的12%。榆林地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)目前共有各類礦井400處，產(chǎn)煤區(qū)域主要集中在榆陽區(qū)和神木、府谷、橫山縣。其中生產(chǎn)礦井385處(國(guó)有重點(diǎn)7處，國(guó)有地方23處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)355處)，基建礦井15處。[1]可見榆林地區(qū)煤礦不僅數(shù)量多，而且戰(zhàn)線長(zhǎng)，管理水平參差不齊。有代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力和世界領(lǐng)先水平的神華煤炭集團(tuán)，可更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體小煤礦。這些小煤礦多數(shù)是20世紀(jì)80年代初建成的，先天裝備及管理不足，再加上20多年的開采，煤礦井下千瘡百孔。因開采帶來的隱患日益嚴(yán)重，采空區(qū)懸空頂板大面積冒落、井下煤層自然發(fā)火等隱患非常突出，存在著基礎(chǔ)薄弱，管理粗放，生產(chǎn)者大部分為農(nóng)民工，文化知識(shí)淺薄，勞動(dòng)技能低下，自我防范能力差且事故發(fā)生率較高的現(xiàn)狀。

榆林是國(guó)家能源重化工基地之一，當(dāng)前正處在全面發(fā)展的重要時(shí)期，煤炭既是榆林的龍頭產(chǎn)業(yè)，又是榆林經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)點(diǎn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故的發(fā)生卻大大阻礙了榆林地區(qū)的發(fā)展腳步。事故的發(fā)生既有內(nèi)部原因，也有外部原因，本文將從外部原因中的政府管制方面進(jìn)行研究，期望從政府管制角度找到解決問題的思路和方法，以改善榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全現(xiàn)狀，推動(dòng)榆林地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、煤礦安全管理中政府管制的現(xiàn)狀及存在問題

(一)政府管制的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)

《煤炭法》第十九條規(guī)定，開辦煤礦企業(yè)，必須依法向煤炭管理部門提出申請(qǐng);依照本法規(guī)定的條件和國(guó)務(wù)院規(guī)定的分級(jí)管理的權(quán)限審查批準(zhǔn)。審查批準(zhǔn)煤礦企業(yè)，須由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對(duì)其開采范圍和資源綜合利用方案進(jìn)行復(fù)核并簽署意見。經(jīng)批準(zhǔn)開辦的煤礦企業(yè)，憑批準(zhǔn)文件由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證。第二十二條規(guī)定，煤礦投入生產(chǎn)前，煤礦企業(yè)應(yīng)該依照本法規(guī)定向煤炭管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取煤炭生產(chǎn)許可證，由煤炭管理部門對(duì)其實(shí)際生產(chǎn)條件和安全條件進(jìn)行審查，符合本法規(guī)定條件的，發(fā)給煤炭生產(chǎn)許可證。第四十八條規(guī)定，設(shè)立煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)，須向國(guó)務(wù)院指定的部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門提出申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院指定的部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門依照本法第四十七條規(guī)定的條件和國(guó)務(wù)院規(guī)定的分級(jí)管理的權(quán)限進(jìn)行資格審查，符合條件的，予以批準(zhǔn)。申請(qǐng)人憑批準(zhǔn)文件向工商行政管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方可從事煤炭經(jīng)營(yíng)。采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭營(yíng)業(yè)執(zhí)照法律設(shè)定其作為煤礦企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的必備條件，由政府的不同職能部門分別對(duì)準(zhǔn)煤礦企業(yè)進(jìn)行審查，頒發(fā)或不頒發(fā)許可證。[2]但是，榆林地區(qū)本身是個(gè)相對(duì)落后的地區(qū)，科技含量低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦根本達(dá)不到相應(yīng)要求。而煤炭這種稀缺性資源的開發(fā)絕對(duì)是暴利，因此煤礦主們寧愿當(dāng)前付出一些成本以換取煤礦的開辦，于是他們尋租于行政管制人員，出現(xiàn)官煤勾結(jié)。結(jié)果有兩種:一種是一次性賄賂大量現(xiàn)款，另一種是現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，采取“變通”辦法給煤礦頒發(fā)采礦許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照或安全生產(chǎn)許可，并入“干股”。當(dāng)官的分文不出，只要坐在辦公室里，礦主們就會(huì)乖乖地自動(dòng)送上股份，官員權(quán)力尋租，老板花錢買路，結(jié)成利益共同體，雙方利益均沾。這種做法等于為礦井買了保險(xiǎn)，煤礦安全也因此拋開，很多問題就此發(fā)生。如榆林市橫山縣官煤勾結(jié)，明令關(guān)閉的煤礦依舊非法開采。據(jù)中央電視臺(tái)《中國(guó)之聲》調(diào)查，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行衡山支行、橫山縣城建局以及橫山縣礦產(chǎn)資源局領(lǐng)導(dǎo)涉入其中，且最低入股百萬元，最高達(dá)1 600萬元。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从常浇膬蓚€(gè)煤礦都是國(guó)家命令禁止、要求關(guān)閉的，但由于政府官員的入股參入，煤礦依舊越界非法開采，結(jié)果導(dǎo)致山上的13.3公頃耕地出現(xiàn)不同程度地裂地陷，水源枯竭，人畜飲水困難，發(fā)生2人傷亡事故，引發(fā)村民上訪，接著還發(fā)生了縣領(lǐng)導(dǎo)下令要求某教師停課回家勸家人，勸不好不許回來上班的可笑又可悲的事情。

(二)政府管制的日常監(jiān)管環(huán)節(jié)

1.榆林地區(qū)本身監(jiān)督管制力量薄弱。按照國(guó)家規(guī)定，省級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員編制應(yīng)為40名左右，近幾年榆林地區(qū)現(xiàn)有煤礦安全監(jiān)察人員僅20名左右，卻要監(jiān)察榆林地區(qū)煤礦400多處，平均每位行政監(jiān)管人員監(jiān)管的煤礦數(shù)量為20個(gè)，二者力量對(duì)比較為懸殊，近幾年煤礦和監(jiān)察人員數(shù)量發(fā)展情況見表1。

雖然煤礦整頓和監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)比例逐年縮小，但由于一些礦主的私人關(guān)系以及政府的不支持，致使榆林地區(qū)行政管制人員一年真正下礦不到2次。2009年10月17日凌晨1時(shí)左右，榆林市神木縣永興鄉(xiāng)高莊煤礦井下601工作面發(fā)生大面積冒頂事故，3人被困井下，經(jīng)過196小時(shí)的緊急救援，被困3名礦工于25日凌晨3時(shí)左右成功獲救。經(jīng)調(diào)查，政府派駐該煤礦的安全監(jiān)督員只有1名，導(dǎo)致日常監(jiān)督不能深入到煤礦生產(chǎn)的全過程，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督的作用沒有充分發(fā)揮。雖然這次事故未造成人員傷亡，但不得不引起人們的思考。

此外，管制力量的薄弱還體現(xiàn)在管制者管制權(quán)的不完整。作為煤礦安全監(jiān)察人員，雖然對(duì)煤礦安全生產(chǎn)負(fù)有管制責(zé)任，但由于缺乏必要的管制手段，其管制權(quán)力并不完整。地方保護(hù)以及官員私人利益的介入等因素使得其管制無效，所發(fā)出的監(jiān)察指令也只是一紙文書，失去了強(qiáng)制力和約束力，久而久之也就無人再把安全監(jiān)察部門的監(jiān)察指令放在眼里。這種執(zhí)行力的危機(jī)一方面是源于地方保護(hù)或管制權(quán)力缺乏監(jiān)督，以致出現(xiàn)權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，另一方面則源于安全生產(chǎn)管制部門管制權(quán)的不完整，使得其安全監(jiān)察指令得不到有效執(zhí)行。[3]作為煤礦安全監(jiān)察部門，由于缺乏強(qiáng)制性執(zhí)法手段，對(duì)于無視監(jiān)察指令的行為，盡管可以申請(qǐng)公、檢、法部門強(qiáng)制執(zhí)法，但是需要經(jīng)過許多程序，而且執(zhí)法過程中的經(jīng)費(fèi)按規(guī)定要由安全監(jiān)察機(jī)關(guān)出，而安全監(jiān)察機(jī)關(guān)卻由于經(jīng)費(fèi)不足無法支出這筆開支。因此，煤礦安全監(jiān)察部門真正的權(quán)力也就只是發(fā)布監(jiān)察指令書而已，具體的執(zhí)行如果沒有榆林地區(qū)政府的配合無法得到落實(shí)。

2.行政管制人員的不作為。法律規(guī)定行政管制人員不僅要對(duì)煤礦準(zhǔn)入給予一定的限制，更要對(duì)日后的安全生產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管。但榆林地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一(見圖1)，煤炭資源作為主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱，是政府稅收的主要來源和政績(jī)的體現(xiàn)。對(duì)于榆林地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，其擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任決定了政府管制人員會(huì)“睜一只眼閉一只眼”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦不發(fā)生重大事故的情況下，不會(huì)主動(dòng)去監(jiān)管，督促其化解潛在的危險(xiǎn)因素。榆林市神木縣的“10·17”事故就和監(jiān)管部門日常監(jiān)管不嚴(yán)不細(xì)有著重大關(guān)系。經(jīng)調(diào)查，神木縣煤礦局全年計(jì)劃對(duì)該礦檢查9次，截止事故發(fā)生時(shí)，已檢查了6次，均沒有發(fā)現(xiàn)煤礦違規(guī)組織開采。

數(shù)據(jù)來源于榆林市統(tǒng)計(jì)年鑒(三)政府管制的事后處理環(huán)節(jié)

各部門對(duì)煤礦責(zé)任人和政府管制者的處罰力度太小。《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告;單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向事故發(fā)生地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告。情況緊急時(shí)，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員可以直接向事故發(fā)生地縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告。但是實(shí)際榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦存在著頂風(fēng)作浪，直到隱瞞不住才上報(bào)的情況。政府部門對(duì)煤礦責(zé)任人較少實(shí)施行政處分，法律責(zé)任更是屈指可數(shù)，基本只做罰款處理而且數(shù)額偏小，對(duì)煤礦責(zé)任人的警戒作用很小(見圖2)。

安全事故發(fā)生后，在對(duì)尋租于權(quán)利的政府官員的懲處中，以黨紀(jì)、政紀(jì)等較輕的責(zé)任方式取代了較重的法律或政治責(zé)任;以集體責(zé)任方式代替對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究;以“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)”的模糊責(zé)任方式代替對(duì)具體責(zé)任的追究;以教育方式代替各種形式的懲戒和處罰。官員之所以敢于包庇縱容違法煤礦的生產(chǎn)活動(dòng)，正是因?yàn)檫@種懲罰制度不夠嚴(yán)厲，懲罰力度不夠嚴(yán)重，使之存在僥幸心理，導(dǎo)致礦難事件頻頻發(fā)生。[4]

三、煤礦安全管理中政府管制問題的成因分析

(一)市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的原因

眾所周知，煤礦的利潤(rùn)是相當(dāng)高的，因此煤礦主會(huì)不惜賄賂政府官員而將煤礦開辦起來，政府官員受賄甚至是入干股一旦被揭發(fā)，對(duì)政府官員的處分也很小，多為行政處分，與巨大的參股利益相比，一些國(guó)家工作人員不惜鋌而走險(xiǎn)，與煤礦主結(jié)為“利益共同體”。

(二)日常監(jiān)管環(huán)節(jié)的原因

在煤礦安全生產(chǎn)問題上，雖然中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)地方政府對(duì)于地方煤礦安全管理問題的責(zé)任，要求地方政府履行監(jiān)管職責(zé)，確保地方煤礦的安全，否則將予以懲處。但榆林地區(qū)近幾年來實(shí)行的干部崗位管理目標(biāo)責(zé)任制使得官員的升遷與重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)緊密聯(lián)系在了一起，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)被作為度量榆林地區(qū)官員業(yè)績(jī)的重要指標(biāo)，決定著他們的仕途。因此榆林地區(qū)的行政管制人員就更關(guān)注經(jīng)濟(jì)政績(jī)而忽略其他，包括忽略人的生命和健康。加上榆林地區(qū)實(shí)行干部交流管理制度，使得其任期并不長(zhǎng)遠(yuǎn)，從而就刺激著他們?yōu)榱俗陨硎送緦幵敢怨と说陌踩徒】等ァ百€一把”，畢竟事故的發(fā)生屬于小概率事件，尤其在官員短暫的任期內(nèi)發(fā)生的機(jī)率更小，這種忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的行為必然導(dǎo)致管制力度不強(qiáng)和安全事故的發(fā)生。[5]

(三)事后處理環(huán)節(jié)的原因

管制主體的責(zé)任不清導(dǎo)致了對(duì)相關(guān)安全主體的懲罰弱化。榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管制情況是安全生產(chǎn)由煤礦安全監(jiān)察局管理，人事由發(fā)展改革委員會(huì)管理，土地由土地資源局管理，環(huán)境由環(huán)境資源管理局管理。榆林地區(qū)這種對(duì)煤礦企業(yè)的多元管理體制導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，負(fù)責(zé)管理煤礦生產(chǎn)效益的部門不管安全，負(fù)責(zé)管理煤礦安全的不管生產(chǎn)效益，不同部門之間在管理上缺乏協(xié)調(diào)，于是煤礦責(zé)任人的處罰就被弱化。[6]隨之產(chǎn)生的問題是行政責(zé)任主體及其責(zé)任被分散和模糊，加之行政自由裁量權(quán)的使用缺乏有效監(jiān)督，大大降低了官員事后受到責(zé)任追究并獲得政治和法律懲罰的可能性和程度。

由于有的煤礦中有行政人員自己的股份，因此他們不愿意煤礦被關(guān)閉，故只做表面文章，隱瞞、包庇事故，給予煤礦主們較輕的處罰——金錢罰款即可，以免觸及自己的既得利益。

上述原因，決定了榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦必然會(huì)出現(xiàn)安全事故(見表2)。

榆林地區(qū)煤礦死亡人數(shù)在陜西省所占的比例較大，傷亡現(xiàn)象嚴(yán)重。2006年、2007年、2008年、2009年榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故分別為33起41人，24起31人，7起22人，1起1人。死亡人數(shù)分別占榆林地區(qū)煤礦死亡人數(shù)的80.4%、75.6%、66.7%、12.5%(見圖3)。事故死亡率雖然在逐漸下降，但離安全生產(chǎn)還有很大差距。

四、煤礦安全管理中政府管制的對(duì)策

(一)引入行政問責(zé)制，加大事后處罰法律制度

榆林地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦很多屬于非法和違法煤礦，在煤礦整改過程中，應(yīng)該規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，并詳細(xì)規(guī)定行政失職的責(zé)任。事實(shí)證明，由于行政機(jī)關(guān)沒有盡到監(jiān)管的義務(wù)，對(duì)安全生產(chǎn)的事故隱患視而不見，這種行政不作為導(dǎo)致了很多事故的發(fā)生。筆者建議應(yīng)該完善對(duì)礦難責(zé)任的追究機(jī)制，引入行政問責(zé)制，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的處罰力度，提高行政執(zhí)法人員的違法成本。對(duì)于國(guó)家工作人員參股的問題，更要嚴(yán)加處分，如果構(gòu)成犯罪的，要追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。此外，法律還應(yīng)加大對(duì)煤礦責(zé)任人的處罰力度，對(duì)其責(zé)任給予具體說明，改變煤礦主對(duì)事故無視和僥幸心理。[7]

(二)改革稅收體制，防止行政壟斷

煤礦業(yè)是榆林地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，所以停業(yè)整頓違法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和關(guān)閉非法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，榆林地區(qū)行政機(jī)關(guān)的稅收就會(huì)大打折扣，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將深受影響，當(dāng)?shù)卣恼?jī)、業(yè)績(jī)也會(huì)相應(yīng)地受到影響。筆者建議取消國(guó)家和地方的分稅制，即取消國(guó)稅和地稅之分，所有應(yīng)納稅額由國(guó)家統(tǒng)一征收，地方經(jīng)濟(jì)的好壞與地方財(cái)政沒有關(guān)系，而與安全事故率和可持續(xù)發(fā)展等相掛鉤。[8]這樣安全和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)目標(biāo)都能達(dá)到，符合了煤礦安全管制的本意。行政人員自然就會(huì)加大對(duì)煤礦的安全投入管制，充分保障安全生產(chǎn)，地方經(jīng)濟(jì)效益自然也就相應(yīng)提高了，同時(shí)也解決了管制主體的責(zé)任不清的問題。

(三)壯大監(jiān)察隊(duì)伍，完善管制權(quán)利

榆林地區(qū)煤礦安全監(jiān)察力度較弱，而且一年中礦井下會(huì)發(fā)生很大變化，管制力量顯得更弱。鑒于此，榆林地區(qū)應(yīng)招聘監(jiān)察人員，壯大行政管制隊(duì)伍，爭(zhēng)取煤礦和行政管制人員形成一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，將責(zé)任具體落實(shí)到實(shí)處，保證管制作用的真正發(fā)揮。同時(shí)擴(kuò)大管制權(quán)利，并要求公、檢、法等部門配合實(shí)施強(qiáng)制性執(zhí)法手段，共同發(fā)揮行政監(jiān)管的作用。

(四)引入群眾監(jiān)督，避免評(píng)價(jià)主體單一化，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督

榆林地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)的政府管制體系是自上而下的安全生產(chǎn)管制體系，其最根本的弊端即在于對(duì)“上”而不是對(duì)“下”負(fù)責(zé)，缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制，這樣的監(jiān)督機(jī)制使得政府管制人員只重視上級(jí)吩咐的指標(biāo)，不利于監(jiān)管機(jī)制的健康運(yùn)行，因此必須建立一種主動(dòng)的自下而上的信息來源渠道——群眾監(jiān)督機(jī)制以保證管制的實(shí)效性。[9]避免對(duì)行政管制人員的評(píng)價(jià)只由上級(jí)決定的這種評(píng)價(jià)主體單一化的現(xiàn)象，有效實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)的日常監(jiān)管機(jī)制。在這種機(jī)制中，將行政官員的升遷與群眾意見掛鉤，這樣，只關(guān)心經(jīng)濟(jì)政績(jī)而忽視安全生產(chǎn)的行政官員就很難獲得升遷，迫使官員們注重安全工作，竭力為人們創(chuàng)造一個(gè)安全的生產(chǎn)環(huán)境。

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Government Control of Coal Mine’s Safety Management in Yulin Area

WANG Liang1，LAN Zhe1，YU Ji-cong2

(1.School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044;

2.Shandong Zhaojin Group，Zhaoyuan，Shandong 265400，China)

Abstract:The influencing factors of coal mine safety are both external and internal，this study analyzes government control which is one of external factors to township coal mines in Yulin area，reveals its current situations from the steps of market access，the daily supervision and post-processing，such as official and coal collusion，official’s nonfeasance and light punishment，then the reasons are analyzed，and finally the countermeasures are proposed，including implementing the accountability system，enhancing punishment，reforming tax system，expanding supervisory power，bringing public supervision into play and so on.The study aims to improve the safety of township coal mine effectively in Yulin area，and it has certain reference function to township mine in other areas in some way. 

Key words:Yulin area;coal mime;safety management;government control