經濟全球化與中國政府治理變革

關鍵詞：經濟全球化；政府治理；治理變革；善治；多中心治理；管理一服務型政府；強政府一大社會

摘 要：隨著經濟全球化的發展，官僚制的傳統政府治理范式逐漸失效，治理的理論和實踐也推動著各國政府職能的轉變。在中國，封建社會傳統“家天下”的治理模式和儒家等級思想導致社會缺乏民主的基礎，“全能型政府”制約了公民社會的發展，從而阻礙了政府治理變革的進程，以后工業文明為基礎的治理模式也不完全適用于中國。因此，需要經濟、行政和政治體制改革相互配合，進一步培育社會力量，構建“政府主導一官民協同”的多中0治理模式，建立“管理一服務型政府”和“強政府一大社會”的治理結構，以逐步實現善治。

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2010)05-0104-05

一、經濟全球化挑戰傳統治理模式

(一)經濟全球化時代的來臨

冷戰結束后，前蘇聯和東歐國家逐步認同和接受市場經濟，經濟全球化時代真正到來。經濟全球化主要表現為國際貿易快速發展以及自由化、國際投資和跨國公司快速發展、金融全球化和生產一體化等，它消除了各種貿易保護主義的壁壘，帶動世界經濟一體化向更高的層次發展。

但是，經濟全球化也產生了極為嚴重的后果，主要表現在：(1)在經濟領域，發達國家與發展中國家、國家內部等各個層面的貧富兩極分化日益加劇。(2)經濟領域的優勝劣汰法則滲透到政治社會領域中，市場的力量日益凌駕于國家和社會之上，出現了民主弱化的現象。(3)在文化領域，世界各國的文化產生了同質化現象和價值西化趨勢。(4)工業文明生產方式的全球擴展產生了氣候變化、森林和物種減少、土壤破壞、資源緊張、水資源污染、人口增長等全球性問題，直接威脅到人類的生存安全。

當前經濟全球化的突出特點是：國際經濟秩序主要由發達資本主義國家主導確立。因為由西方發達國家壟斷資本控制的跨國公司在全球經濟體系中居于重要地位，壟斷資本在現行國際金融和貨幣體制中起主要和支配作用，并把壟斷高新技術作為控制發展中國家的重要手段。國際經濟的慣例和規則也主要由西方國家制定，發展中國家則成為其原料、低級工業品供應地和產品銷售市場。尤其是在所謂的“無差別”、“互惠”等原則下迅速發展的貿易全球化，使發達國家成為最大的贏家。

在這種背景下，發展中國家除了必須參與全球的經濟競爭外，還面臨著政治制度的比較、文化的碰撞和社會宗教的沖突。因此，只有轉變政府職能才能夠適應復雜多變的世界形勢。作為發展中國家的中國，其政府治理模式的創新與轉變則更為迫切和重要。

(二)經濟全球化導致官僚制的政府治理模式失效

19世紀中后期，以威爾遜、韋伯等為代表的學者提出了“官僚制”(亦稱“科層制”，bureaucracy)的政府治理范式。韋伯認為，官僚制是現代文明所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件和手段；是在職能專業化的基礎上的勞動分工以及明確劃分責權的規章制度；其行政理性依靠的是等級關系的結構，在技術上高于其他所有形式的組織；它具有物力和人力成本小的屬性，結果是可靠的，并易于體現“效率準則”。由于官僚制的這些特征正好適應了工業社會的規模化生產和分工基礎上的效率要求，因而有效地推動了社會的進步和發展。20世紀以后，該范式也是大型企業、社會組織等的主要管理模式。

然而，經濟全球化的推進使得傳統官僚制模式難以為繼。官僚制實質上是近代以來占主導地位的一種極為復雜嚴密和理性化的政府治理范式，它能夠通過有效地組織和動員社會稀缺資源、歷時陛地處理工業化進程中所出現的問題來最大限度地滿足社會政治和經濟的需求。而全球化社會則呈現的是強烈的共時性特征，使得不同經濟社會發展水平的國家和地區被納入到同一交往與碰撞的時空框架之中，在此基礎上的國際交往日益擴大。這就要求各國政府、企業等經濟組織具有高度靈敏的反應能力，減少官僚制中信息傳遞的層級。因此，西方國家進行了構建市場式政府、參與式政府、彈性化政府以及解制型政府等多種模式的嘗試。

尤其對于發展中國家而言，“發展要求消除那些限制人們自由的主要因素，即貧困以及暴政，經濟機會的缺乏以及系統化的社會剝奪，忽視公共設施以及壓迫性政權的不寬容和過度干預”。換言之，當代國家政府職能是“掌舵”而非“劃槳”，應把工作重點放在宏觀調控和提供公共服務方面，注重整合各種社會力量。同時，一些開明的政治家也能與時俱進，采用國內先進知識分子的思想，通過自上而下的改革，推動政府治理模式的轉變。

(三)治理理論與實踐推動著民族國家政府職能的轉變

經濟全球化要求對經濟資源應按照市場法則進行優化配置。美國經濟學家蒂博特提出了“用腳投票”理論，即各國政府都具有確保公共產品有效供給的內在動機，從而形成相互競爭的態勢。“全球化的經濟要求國家自由裁量權的某種犧牲，把它們讓渡為國際機構并服從國際規則”。那些政府治理模式先進、治理能力強的國家，可以吸引到更多的國際投資和人才，獲得更多的發展機遇。反之，其他國家的政府勢必面臨合法性的危機與挑戰，因為來自外部世界的競爭和示范效應，將會激起社會成員的變革要求，引發共同體內部的不穩定。這無疑會促使各國建立雙邊和多邊基礎上的限制主權理論，通過平等自愿基礎上的協商和談判達成國際條約和多邊協定。

治理理論與實踐既是對先進模式的追求，又是對傳統國家觀念的挑戰。在對內方面，治理理論沒有停留在以政府為管理主體的傳統框架內，而是明確提出了多中心治理的觀點，使得一直由行政官僚負責的具體公共事務不得不向個人和社會組織開放，多方通過協商合作的方式來共同管理，從而分享國家對內主權的行政管理部分；在對外方面，治理理論也超越了國際規制中只注重正式權威的狹窄視界，強調非正式權威的重要性，特別是在處理全球公共事務和全球性問題方面，跨國經濟組織和非政府組織等也是不可忽視的行動者。“經濟的迅速全球化使得保持國際競爭力顯得十分重要，這是公共部門制度革新的一個強有力的推動因素。處理國際問題不再是傳統涉外部門的唯一職責……所有政府部門甚至地區和地方政府部門，都必須具有追蹤、理解和處理國際問題的能力，這些源于國際的問題正滲透到各國社會的經濟問題的各個方面。”總之，治理與善治要求政府與社會、市場三者之間良性互動。由于西方發達國家的市場經濟和公民社會發展的時間較長，也很成熟，因此在其政府職能的轉變中，建立治理型乃至于全球治理型的模式已經成為可能。這也對發展中國家包括中國政府職能的轉變構成了挑戰。

二、中國政府治理現狀及其成因

(一)中國政府治理的現狀

中國是一個“后發外生型現代化”國家，其重要特征是政府在發展中占據主導的地位。新中國成立以后，中國政府治理理念是建立在馬克思主義國家學說與計劃經濟理論基礎之上的，實踐中也一直遵循“政治行政一元論”和官僚制度。政府往往以政治的方式制定政策，以行政的方式分配資源，這種理念和模式適應了當時急需工業化的基本國情。此后的一系列促進現代化建設的重要舉措均是由政府大力推進實施，致使全能型國家政權產生。即國家采用以行政手段為主的管制型治理方式來管理經濟社會，并通過建立龐大的政府及其職能的細化，適應了計劃經濟體制的要求，加快了社會整體的工業化進程，提高了政府管理經濟和社會的能力，促進了社會的穩定。

改革開放以來，中國正在由計劃經濟向市場經濟、由農業社會向工業社會轉型。傳統政府體制的弊端逐漸顯露出來，導致了經濟結構和產業結構扭曲、資源配置效率低下、政府管理負擔過重等。同時，市場在資源配置中逐漸起到了基礎性作用，但由此也產生了利益分化和多元化、單位體制逐漸弱化等諸多的問題。因此，中國政府多次對政府治理模式進行調整，即在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年分別進行了行政體制改革。這些改革取得了比較明顯的成效，主要表現在：經濟市場化和政治民主化的努力為實現善治構筑了良好的社會基礎和組織基礎；德治與法治并重的思想為善治提供了深刻的文化基礎；村民自治、社區建設和建立電子政府等是治理實踐的典型探索。

盡管中國政府歷次行政體制改革取得了諸多成效，且不斷進行改革創新，但改革并不徹底，不能夠完全適應當前經濟社會發展的需要。(1)政府依然行使國家和社會事務管理的主要職權，組織各種公共物品和公共服務的生產與提供，體現出權力無所不包、高度集中的“全能型政府”的特點，與現代社會要求大多數社會事務的管理應該由社會自身通過等價交換和公平競爭來實現、需要建立有限并有效的政府機構相違背。(2)政府進行治理的過程中往往重效率輕效能，忽視了政府活動應體現的正義和“最高的善”的原則，容易導致官僚主義作風及“權力尋租”等現象產生。(3)市場的親政府傾向十分明顯，一些地方政府仍然沿用傳統的觀念和做法，尤其在發展經濟過程中往往用政府的力量取代市場的作用。(4)第三部門有所發展，但尚不具有完全的自治性。如共青團、工會和婦聯等層次高、規模大、群眾基礎好的團體，在組織體系、人員構成和運作方式上仍具有濃厚的官方色彩。而且還有相當一部分志愿者團體為謀求較高的合法性和政府的財政支持，多掛靠于政府機關。

(二)中國政府治理的障礙性因素

1.傳統治理模式的歷史慣性和傳統文化積淀導致社會缺乏民主的基礎。封建專制王權“家天下”的治理模式統治中國長達兩千年之久，使得高度中央集權的官僚制行政機構擁有各種資源的主要支配權。盡管中央政府的權力只達縣一級，但民間社會在王權和紳權的干預下，形成了組織規模狹小、結構類似、彼此不相聯系的“蜂窩狀結構”，它們“事實上也主要起著政府職能的延伸作用”。作為主導的儒家政治思想維護的是“君君臣臣”的等級秩序，“民貴君輕”等民本思想僅是少數思想家和個別君主的主張。

2.全能主義的國家政權取代了公民社會的作用。1949年以后，中國建立起一個全能主義的國家政權，社會組織缺乏。政府通過意識形態、組織結構、干部隊伍以及政治動員等，實現了對社會各種資源的全面控制和壟斷，國家和社會高度合一。在20世紀60-70年代，雖然中央政府與地方政府、政府與社會之間也多次進行過權利關系的調整，但問題始終不能得到解決。改革開放以后的經濟體制改革雖然取得了巨大成就，但市場經濟的運行還不夠規范，公民社會尚待培育，政治體制改革和法制建設等任重道遠。

3.作為“舶來品”的治理理論與實踐模式在中國化過程中“水土不服”。20世紀90年代以來，西方社會興起的治理理論與實踐模式沖擊著中國政府的治理理念和行為。同時，“非政府組織的再度興盛，意味著人類正在探索一種具有更多靈活性的社會治理方式。如果說工業社會早期的社會自治力量是對政府治理行為的補充，那么，在20世紀后期新興的非政府組織與政府之間卻是一種平等的互動關系。”然而，當前中國以非政府組織為主要載體的公民社會尚未發育成熟，難以達到理想化治理模式的要求。而且治理理論和實踐主要來自于西方發達國家并由它操作，中國與這些國家之間在經濟社會發展水平、歷史文化等方面均存在著很大的差異。因此，西方現成的經驗僅有借鑒意義而難以完全照搬。而且，東亞國家發展的經驗也一再證明：權威政府的主導是實現現代化和工業化的基本保證；拉美國家的“拉美化”也表明，不適合當地大多數民眾需求的“善治”終將失敗。

三、中國政府治理模式變革的進路

(一)建立“政府主導、官民協同”的多中心治理模式

“全球化正改變傳統的權力運作機制、政治傳播方式、政治組織結構和政治文化，全球化正在促使各國政府從傳統的善政，走向現代的善治”。因此，在中國，建立“政府主導、官民協同”的政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式是一個合乎實際的選擇。

經過三十多年的經濟體制改革，中國的市場經濟模式正在逐步形成，公民的市場意識和權利意識都得到了極大的提高，參與公共事務的能力也在增強。據統計，截至2008年年底，全國經民政部門登記在冊的民間組織約40萬家，加上其他形式的民間組織、到工商部門登記的組織等，我國民間組織的數量大約有200萬～300萬家。正是在這種背景下，公共產品和服務逐漸由公共部門、私人部門和非營利組織共同承擔起來，并在此基礎上初步形成了競爭。目前，我國一些大中城市已經采用的黨委領導、政府推動，社區組織主導、社區居民參與的新型社區管理混合模式等，就是多中心治理模式的有益實踐和探索。

但是，在目前的中國，后工業社會的治理理論所要求的政府、市場和社會平衡協動的機制并沒有完全形成。中國的社會轉型過程中新老矛盾交織，傳統的官僚制機構龐大并發揮著一定的作用，公民社會仍處于“生存弱勢期”，這就要求打破高度中央集權的官僚制行政體制，構建政府與社會的協作機制，進一步發展市場經濟，培育社會力量，加強民主法制建設。其中傳統的政治文化和行政文化的改變尤為重要，只有徹底轉變傳統的諸如道德主義、封建專制主義、人治等觀念，才能為善治打下基礎。

同時應該指出的是，與歐美國家典型的社會漸進式市場經濟不同，中國的市場化與社會結構的轉型是同時并進的，其中的諸多問題為不完善的市場和正在發展著的公民社會所無力解決，這就需要一種超越市場的力量介入，目前僅有政府具有這樣的力量。同時，近年來公民社會雖然有所發展，但缺乏“自生自發的秩序”，仍然帶有半官半民的色彩，除了非政府組織自身的努力外，也需要政府進行相應的改革和放權，使其返回應有的社會本位。

(二)建設“管理一服務型政府”

目前，在中國政府的治理實踐中，計劃經濟時代的“全能型政府”的一些因素仍然有所存留。因此，必須建立有限政府，強化政府公共服務職能。近年來，特別是“非典”事件發生以后，強調建設“服務型政府”成為中國政府治理的熱點問題。建設服務型政府，就是要徹底轉變官本位的觀念，樹立公民本位的思想。政府要把自己看成社會公共利益的代表，以服務于社會、還權于社會的態度從事社會管理；并且社會管理的方法必須從傳統的以行政方法為主轉變為依法行政。

依法行政是建設服務型政府的前提，政府要嚴格按照我國現行法律規定的政府應提供的公共服務的要求和程序來向公民提供服務，即服務型政府應當是按照法律規定有所為、有所不為的有限政府。要強化政府依法治理理念，樹立法律的權威意識，消除權高于法的思想。政府自由裁量權的運用應符合立法目的、法律精神及公共利益，如有違法、侵權行為應承擔相應的法律責任，這樣才能有效保障公民權益，規范政府向公民提供公共服務的行政行為，使其不斷提高服務質量，進而維護其社會管理的合法性和有效性。

但同時應該看到，“服務型政府”是西方發達國家實現工業化之后提出并實踐的模式，屬于后現代范疇。中國目前正處于工業化進程中，社會的發展決定了政府不能再完全以管理為主，也不能照搬西方“服務型政府”模式。因此，建設“管理一服務型政府”是一個重要的合乎實際的選擇。管理作為現代政府治理社會公共事務的重要手段，是用來保護公共利益的。當然，隨著市場經濟體制的不斷完善，政府治理將更側重于公共服務。

(三)構建“強政府一大社會”的治理結構

中國公民社會的發展需要國家向社會分權。分權和制衡的思想是近代政治思想家強調的重點，休謨、霍布斯、培根、孟德斯鳩、麥迪遜等人從“性惡論”的角度出發，提出在政治制度上設置預防措施，建立權力分工和相互制約機制，這對于反對封建專制、防范政府蛻變腐化、保障公民權利和自由具有極為重要的意義。在我國社會主義政治文明建設過程中，黨和政府應進一步建立結構合理、配置科學、程序嚴格的權力運行機制，并逐步向社會放權，同時加強對權力的制約和監督。

但需要注意的是，西方公民社會的發展已經歷了四百多年的歷史，相比較而言，中國公民社會的成長無疑是一個漫長而艱難的過程。目前中國政府通過實行限權和放權，在一定程度上可以消除傳統公共行政中存在的弊端，但同時也可能會使公共行政出現萎縮，甚至使尚未發育成熟的公民社會退回到無政府狀態。因此，這“在改革的一定階段對于打破全能主義政府體制、結束計劃經濟，的確具有一種矯枉過正的啟蒙性的積極意義。但是總的來看，是偏離中國轉型期的現實國情的，其結果可能弊大于利”。可以說，如果完全照搬西方的既有的理論和模式，只是一種理想主義的“應然”和“實然”錯位與脫節的表現。

因此，筆者認為，中國政府的治理結構應該是“強政府一大社會”，這也是中國政府實現順利轉型并與西方社會實現對接的關鍵所在。20世紀以后，西方發達國家為控制經濟危機，由“代議制民主制”轉向“行政集權民主制”，政府規模和職能急劇擴大，改變了自由市場經濟時代的“小政府、大社會”狀況。處在轉型期的中國，選擇西方國家的做法，通過市場化的途徑，打造所謂的“小政府”的做法顯，然是行不通的。西方國家完善的市場經濟是“小政府”的經濟基礎，發達的公民社會是“小政府”的前提。而中國的市場經濟不完善，公民社會發育程度低，不能支持“小政府”的運行，相反還需要政府的大力培育。因而，在構造“大社會”的同時，也應打造“強政府”。

總之，中國目前社會轉型的特點是政治改革與社會現代化進程同步疊加前進。在此基礎上的社會改革勢必具有系統性和綜合性，必須要實現經濟體制、行政體制和政治體制改革三者相互配合。由于行政體制改革的過渡性質，其深層次問題幾乎都是政治體制的問題。只有上述三者良性互動，政府治理范式的革新才能順利進行。

(此文2009年10月23日在臺灣新竹“第四屆地方政府治理與公共管理國際學術研討會”上宣讀。)

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