新農村建設背景下的縣鄉財政體制改革

新農村建設戰略的實施，標志著我國已經完成了以農支工、以鄉供城的國家戰略目標，開始進入以工哺農、城鄉經濟社會協調發展的新階段。這就必然導致財政體制變革：由以農業稅為主要支撐的農業財政時代進入到一個主要由工商業為支撐的公共財政時代。縣鄉財政作為地方財政的基礎和國家財政的重要組成部分，不僅在保障基層政權運轉、促進社會和諧穩定及國家財政的穩固與平衡方面發揮著重要作用，同時還擔負著社會主義新農村建設的重要職能。因此，改革縣鄉財政體制，是建設新農村與促進城鄉社會經濟協調發展的重要保證。本文將以湖北省s縣與四川省L縣為例，分析新農村建設戰略實施后我國縣鄉財政體制改革現狀，并有針對性地提出建議。

一、農村財政體制改革的主要措施與成效

新農村建設戰略實施后，中央加大了對農村財政的投入，在緩解縣鄉村財政困難和建立覆蓋城鄉的公共財政制度方面采取了一系列措施：(1)以實施“三獎一補”政策和擴大“省直管縣”財政體制改革試點為標志，開始了理順省以下財政體制與充實農村基層財政的改革。2009年，中央財政支農資金達到7161.4億元，進行“省直管縣”試點的省已經超過20個。(2)以取消“農業四稅”(農業稅、屠宰稅、牧業稅、農業特產稅)為標志開始向基本實現城鄉統一的稅賦體制過渡，以實施農村義務教育“兩免一補”為標志開始向基本實現城鄉同等的義務教育制度轉變，以建立新型農村合作醫療制度為標志開始向基本實現城鄉平等的醫療服務制度方向邁進，以探索建立農民最低生活保障制度為標志開始向基本實現覆蓋城鄉的社會保障制度方向努力。十七屆三中全會已經將城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立作為2020年農村改革發展的基本目標任務，其中新型農村社會養老保險試點已經從2009年起開展，預定目標是2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

這些措施的成效也是有目共睹的：(1)縣鄉村財政收支結構明顯改善。中西部農業地區縣鄉村財政收入由主要依靠農民負擔轉變為主要依靠上級財政轉移支付。如在農村稅費改革前，湖北省s縣和四川省L縣各鄉鎮財政收入中“農業四稅”與五項統籌所占比例均超過50％；在取消農業稅后，來自上級的財政轉移支付均達到了其財政收入的70％以上。近兩年來，這兩個縣的縣級財政收入中來自上級的財政轉移支付也達到了50％。其支出結構中用于農業基礎設施建設、農村義務教育、農村社會保障的比例明顯上升。(2)縣鄉村財政實力有所增強，縣鄉村三級干部與農村中小學教師的工資有了基本保障。(3)鄉村兩級的財務管理開始規范，濫收濫支、舉債建設的現象基本消除。

二、現行縣鄉財政體制存在的主要問題

與建設新農村的要求相比，現行的縣鄉財政體制仍然有許多不適應的方面，其主要表現有：

1.沒有建立有公眾參與的自下而上的公共財政體制

目前所建立的村財鄉管、鄉財縣管等自上而下的財政監管體制雖然可在規范財政管理方面起到一些作用，但不能確保公共支出的效率與公正。從理論上講，基層財政最貼近公共品或服務的消費者，更容易獲得農民對公共品或服務的需求信息，而且這些信息由基層財政使用不會出現因政府間信息傳遞可能發生的信息失真現象，更便于政府高效地安排公共支出。而基層財政能高效地提供公共服務是以轄區居民能夠準確反映其需求、有效參與決策為前提的。如果基層財政開支不能體現公眾的意愿，其結果既不會公平也不會有效率。中國農村地域廣大，區域發展不均衡，自然條件、人文環境、經濟結構與種植結構等差異極大，不同地區農村對公共品的需求相對于城市來說差異更大。因此，縣鄉村財政開支更需要廣大農民參與決策、管理和監督。

村財鄉管、鄉財縣管體制雖在規范財政收支方面起到一些作用，但不利于廣大農民行使對財政開支的民主決策、民主管理與民主監督權：(1)鄉村領導人可以此為借口不公布其財政收支明細，甚至不向鄉鎮人大代表或村民代表會議提交預算報告。例如，2006年以后，L縣J鎮就不再在公示欄內公布財政收支情況，也不向鄉鎮人民代表大會提交財政預決算報告。其理由是：取消農業稅后，鄉鎮政府已經不向農民收取任何費用了，其主要收入來源于上級的財政轉移支付和撥款；有許多撥款是沒有計劃的，完全要靠鄉鎮黨委書記和鄉鎮長個人爭取，根本無法納入預算；因鎮財縣管，其收支已經縣相關部門嚴格審核，不需要提交鄉鎮人民代表大會審議，也不必在公示欄公開。其下轄的村也上行下效，在2006年取消農業稅后就不再公開財務收支細目了。理由同樣是：村沒有向村民收取任何費用，就沒有必要向村民公布賬目；現在是村財鎮管，由鎮領導負責審核村的收支，如果誰不放心，可到鎮里去查。(2)廣大農民特別是村民代表和鄉鎮人大代表也誤以為村財鄉管、鄉財縣管是上收財政管理權，上級財政轉移支付的錢應該由上級來管，因而放松了對財政的監管，更何況到上級查賬比在本級審賬更麻煩。s縣自從2005年實行村財鄉管后，盡管不少村民和村民代表對村級開支的合理性有懷疑，但從未主動到鄉鎮查過村級開支。

現行的縣鄉財政預算制度與干部考核制度也不利于公眾的參與。縣鄉財政預算的主要問題是：(1)預算編制過程不透明，沒有廣泛征求轄區居民的意見。(2)提交人民代表大會審批的預算草案既不全面——沒有包括政府所有部門的開支，特別是沒有列支各部門的人員工資、獎金與辦公經費，也不詳細——沒有詳盡的分類分項數據，特別是沒有將各類公共服務的人員經費、公用經費與工程經費區分開來。(3)預算約束力較弱，違反預算方案的行為沒有得到有力制裁。縣鄉村干部考核制度的主要問題是：縣鄉村干部考核的標準不由縣鄉人民代表大會或村民代表會議制定而由上級制定；考核的主要依據不是其轄區居民對公共服務是否滿意、其財政收支是否嚴格執行了預算方案，而是其是否完成了上級領導布置的各項任務。

2.財政轉移支付不透明、不規范且結構不合理

財政轉移支付的不透明主要表現在財政轉移支付的依據、規模、程序、去向、用途沒有向社會公開；不規范主要表現在中央、省、市的財政轉移支付方案不是經人民代表大會討論通過并明文公布實施的，轉移支付資金未經嚴格審計。其結果是縣鄉村三級組織及其各部門領導人都可通過個人關系到自己的上級政府及相關部門爭取資金，所爭取資金的相當部分沒有按申請的用途使用，不僅降低了轉移支付資金使用的效益，而且滋生了腐敗。如s縣是個農業縣，在農村稅費改革前，鄉鎮干部的主要任務是向農民收取各種稅費；在取消農業稅后，鄉鎮干部的主要任務是招商引資和到上級政府及相關部門爭取各種資金。每年國慶節到春節的4個月時間，鄉鎮黨政主要領導和財政所長的主要精力都放在通過各種關系到省、市、縣各部門“找錢”上，所爭取的資金基本上沒有納入預算，其使用也沒有經過鄉鎮人大的批準與審核，留下了不少腐敗的空間。一些鄉鎮為了解決辦公經費不足、機關工作人員的自籌工資與獎金來源問題，竟然明文規定：凡能夠從上級政府及其相關部門爭取到資金的可給予一定比例的活動經費或獎金。于是，請客送禮甚至行賄與虛列公共開支項目等便成為鄉鎮干部爭取上級資金的主要方法。

財政轉移支付的結構不合理主要表現在，專項轉移比重太大，一般支付比重太小。專項轉移就是中央根據國家經濟發展情況與社會發展需要來決定農村公共品的類別，并將財政資金直接劃撥到相關部門，通過自上而下的部門系統來提供相關公共品，如義務教育、鄉村道路建設、新合作醫療補助、土地整治等經費是分別通過教育、交通、衛生、國土資源等部門系統支付的。一般支付就是中央和省市不規定其轉移支付的具體用途，而由縣鄉村根據本地的實際來決定其用于公共品供給的種類。

專項轉移的好處是能夠保證資金按規定用途使用，確保國家資金的投入重點。專項轉移存在的問題是：(1)自上而下的各級部門本身就有既得利益于其中，這些部門在提供公共品時首先考慮的是部門的利益而不是農民的利益。如劃撥給s縣的新合作醫療補助，受益最大的不是農民，而是縣鄉醫療部門。其結果是實行合作醫療后，縣鄉醫療設備更新了，醫生待遇提高了，但醫療價格并沒有下降。(2)自上而下劃撥的專項經費往往與農村的實際需求有一定差異，從而不能準確反映出農民對農村公共品需求的偏好。如近幾年來，s縣的土地綜合治理資金有幾千萬，都是由國土部門根據上面的要求來決定其用途。這些資金沒有用于農民最需要的水渠、泵站維修和鄉村道路建設，而集中用于平整土地和修建所謂的標準化渠道。其結果是每畝投入資金近萬元，但一些山坡挖成的田和由湖泊堰塘填成的田，當年根本無法種莊稼，標準化渠道根本無法供分田單干的小農使用。(3)專項經費容易向資源優勢地方集中，造成扶強不扶弱的狀況。因為現在的某些專項撥款往往需有鄉村兩級配套資金，而公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，沒有能力配套；有能力配套的地方，公共品又相對豐富一些。如S縣鄉村道路建設資金在最初大多投入到了交通相對便利、有能力配套的地方；而一些偏遠地方由于沒能力配套，往往得不到資金。

一般支付的好處是，縣鄉政府是農村基層政府，比較容易了解農村公共品的需求狀況，并能分清輕重緩急，從而比較容易準確到位地供給其轄區居民最需要的公共品。存在的問題是，在缺少強有力監督的情況下，縣鄉政府傾向于將更多的資源用于政績工程乃至“謀利工程”。

相比較而言，專項轉移可能比一般支付問題更多，因為專項轉移的監管主要來自上面，是以“一對多”；一般支付的監管主要來自廣大群眾，是以“多對少”。在監管效力方面，“一對多”不如“多對少”。

3.農村公共服務財政投入機制改革不到位

以“花錢買服務，養事不養人”為主要內容的農村公共服務財政投入機制改革，2003年開始于湖北咸安，目前在湖北、四川、河南、安徽等中西部農業大省實行。改革的要點是：將鄉村事業單位中為三農服務的農技站、農機站、畜牧獸醫站、水利站等站所(統稱“七站八所”)全部推向社會，其人員全部退出國家人事編制和財政供養系列，按照自愿選擇和自愿組合的原則，重新組建企業性質的經濟實體——農業技術服務公司；鄉鎮每年需要完成的農村公益性服務項目，連同具體的服務時間、服務質量、服務價格、考核結算的要求等，由鄉鎮和縣級業務主管部門根據政府職能轉換的要求和可用財力的許可共同確定，并面向社會公開招標。農業技術服務公司和凡是具有規定資質的企事業單位、社會中介服務組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務活動。

這種改革雖然在精簡人員和機構、減輕鄉鎮財政負擔上取得了一些實效，但給我國農業技術推廣服務體系造成的危害卻是毀滅性的，它造成了鄉鎮農技專業人員的大量流失、農業技術推廣服務網絡在鄉鎮以下的斷裂。改革后，農業技術服務公司成為自負盈虧的經濟實體，只能以事定費、以費定崗、以崗聘人，并且大多數鄉鎮是一年一聘。農技人員沒有了固定編制，其工資和福利也沒有了保障，干好了也不一定能干一輩子，與沒有技術、沒有固定職業的普通農民工沒有兩樣。于是，S縣和L縣鄉鎮農技人員中50多歲的大多提前退休，年輕的大多外出打工，目前在崗的大多在40歲左右，數量不及改革前的一半。而且在崗的農技人員中只有少數人仍然堅信農村不能沒有專業的農業技術服務隊伍，將農業技術服務推向社會不會長久，國家及地方政府總有一天會重新建立農業技術服務網絡，在等待中認真從事本職工作；大多數人只愿做政府看得見、容易得到考核的表面工作，如發農技報、搞技術培訓等，不愿認真學習業務知識，更不愿經常深入農戶和田間跟蹤觀察生豬、水稻、水果等的生長情況，因此不能及時發現禽畜和莊稼的病蟲害，不能及時對農戶進行技術指導。近幾年S縣和L縣因禽流感、生豬高熱病、稻飛虱等高危害性的病蟲害流行和水旱災害嚴重而導致的農業收入減少與此不無關系。

這種改革特別不利于推廣見效慢、有一定風險但有綜合效益的農業新技術。因為農民大多不愿承擔新技術試驗風險與成本，只有身邊的農民示范成功后，其他人才愿意仿效。而這種示范必須有以農技推廣為終身職業的專業技術人才全身心投入，才有可能成功。這些投入很難衡量，無法通過市場購買，非專業技術人才也不可能有這種投入。如既節水又增產的旱育稻技術、可以改善土質的秸稈還田技術近幾年在四川、湖北農村推廣緩慢，就是因為缺乏專業技術人員的大力推廣與示范。

4.縣鄉村財政的整體造血能力不強，且區域差別較大

新農村戰略實施后，縣鄉村財政的整體實力有所增強，但與廣大農民特別是貧困地區農民對基本公共服務的需要相比，仍有差距。其主要表現是：縣鄉兩級均無自已的主體稅源，村對集體資源的支配能力下降；工商業不發達的鄉鎮財政機構運轉與人員工資發放尚且困難，更不用說提供農村公共品了。如2006年L縣J鎮財政預算支出只有296萬元(主要來自轉移支付)，但實際支出需400多萬元，其中村組干部的工資獎金預算為56萬元，實際支出為70多萬元；機關辦公經費、人員工資獎金(統稱行政管理經費)預算為144萬元，實際支出為230多萬元；其他(含農業、水利、道路、社保等支出)預算為96萬元，實際支出為100多萬元。總計資金缺口100多萬元，主要靠書記、鎮長、財政所長通過個人關系到上級政府爭取。有意思的是，所需資金基本上可在春節前爭取到位。而且，全國大多數財政困難鄉鎮的做法都類似于J鎮：不將政府工作人員的自籌工資與年終獎列入年初的預算支出，而在年終通過關系找上級政府及其他部門爭取資金，而且一般都能將這些資金爭取到位。

縣鄉村財政的區域差異不僅表現在發達地區與落后地區的差別，而且也表現在同一地區的不同鄉鎮的差別。如與J鎮相隔不遠的綿竹市x鎮，其所轄面積與J鎮相近，人口只是J鎮的1.5倍，但財政實力是J鎮的3倍。x鎮2006年的預算支出為843萬元，主要包括：農業85萬元，水利(V型渠、水毀工程、水利設施)和氣象95萬元，工業交通(含村道建設補助和原修建工程遺留款)120萬元，文體廣播20萬元，教育22萬元，醫療衛生9萬元，行政管理(含下發到村的轉移支付約100萬元)351萬元，公安28萬元，撫恤和社會福利45萬元，其他68萬元。其實際支出為900多萬元，多支出的部分主要用于水利。比較J鎮與x鎮的開支就可看出財政貧富差別：窮鎮用于農村公共服務的預算資金很少，其行政管理經費在預算中留有很大缺口，年終爭取的資金主要用于彌補這一缺口；富鎮預算中用于農村公共服務的資金較多，其行政管理經費預算留有余地，其預算執行較好。

5.解決縣鄉村債務問題的措施不得力

關于縣鄉村債務的規模，目前還沒有全國性的權威數字，有人估計鄉村兩級債務已達10000億元，全國縣級政府債務大約在6000～9000億元之間。需要說明的是，全國縣鄉村債務分布是很不均衡的。如湖北省s縣2006年12月底的村級債務總額達到3.2億元，村平84.89萬元，人平646元；2007年初步審計的鄉鎮政府及鎮直各部門的負債超過2億元，平均每個鄉鎮超過1500萬元。而同為中西部地區的四川省綿竹市基本上沒有鄉村債務。關于鄉村債務的成因及危害，已有很多研究”，不再贅述。需要注意的是，不準清收前幾年的農業稅及提留尾欠，在客觀上縱容了村民故意與鄉村兩級組織作對的行為和不守信用的行為，也縱容了村民對村集體和國家的賴賬行為，挫傷了以前按時足額繳納稅費、服從鄉村組織領導的農民的積極性；鄉村兩級組織不積極償還拖欠個人的債務，嚴重地損害了農村基層黨組織與政府的信譽。這是目前湖北等地農村難以通過“一事一議”興辦公益事業的根本原因。

三、進一步完善縣鄉財政體制的建議

1.建立民主、透明、整體、有約束力的縣鄉村財政預算機制

從理論上講，凡是基層政府能夠做的事情，就盡量讓基層政府來做。只有基層政府做不了或做不好的事情，才應當由上一級政府或者是中央政府來做。因為基層政府更加能夠根據當地的情況和居民需求來提供相應的服務：一個地方的居民的喜好肯定要比總體人口的喜好要統一；基層政府的決策者更加了解地方的實際情況；不同地區有可能采取不同的方法提供公共服務，使用不同的方法來解決問題。地區間還可以互相學習，以提高公共服務的效率。

從目前的政府間事權劃分狀況看，縣鄉村三級財政在實際上也承擔了主要的農村公共品和公共服務的供給：關系到起點公平與人力資源開發的農村義務教育，是“分級管理、以縣為主”；關系到農民身體健康的農村合作醫療的資金籌集、補償以及日常運轉，由縣級組織負責，鄉村協助；關系到農民基本公共福利水平的鄉路、村路建設，是以縣鄉財政投入為主，村組籌資籌勞與之配套；與農業生產密切相關的小型農田水利設施的新建、改建、擴建、維修與管理，依賴縣鄉財政的支持與村組的協調；與農民生活密切相關的民事糾紛調解和社會秩序的維護，主要由鄉村兩級組織負責。因此，從某種程度上說，縣鄉村三級財政資金使用的效率與公正性，直接決定了農村的公共服務水平與政府的治理水平。而要確保這種效率與公正，必須建立民主、透明、整體、有約束力的預算制度。即縣鄉兩級財政預算必須得到縣鄉人民代表大會的審批，村級財政預算必須經村民代表會議或村民大會審批；預算的內容和程序必須公開，并允許公眾參與討論；預算應包括所有將要開支的項目及其規模、理由、資金來源，特別是應詳細地列支各部門的人員工資、獎金與辦公經費和各項公共工程的資金；預算方案一經權力機關(人民代表大會或村民代表會議)批準，必須嚴格執行，沒有預算的項目不能開銷，已經在預算中列支的資金不能挪用，任何違反預算方案的行為都是違法的，必須追究法律責任。

為了保證預算能真正反映當地居民的實際需要，必須完善現行的縣鄉人民代表大會制度與村民代表會議制度：(1)代表應按小選區選舉，即按代表名額及其所代表的人口數劃分選區，盡可能使各選區的人口基本相等，一個選區選舉一名代表，其中村民代表必須居住在其所代表的村民附近，以固定選民與代表的聯系；(2)代表與選民的聯系應制度化，縣鄉代表應經常深入自己的選區了解選民的公共服務需求，村民代表必須及時向村民代表會議反映所代表村民的公共服務要求；(3)適當增加縣鄉人民代表大會的會議次數或延長會期，以便人民代表能仔細審批預算方案和審核預算執行情況。同時，縣鄉財政預算草案應在提交縣鄉人民代表大會審批前的一個月通過當地報紙、有線電視與其他媒體向社會公布，還可舉辦聽證會，以廣泛征求轄區居民意見；預算執行情況應成為縣鄉人民代表大會考核縣鄉干部的主要依據。

2.完善財政轉移支付制度

首先，要建立透明、規范的財政轉移支付體制。中央以及各級地方政府都應在預算中根據社會發展規劃制定詳明的財政轉移支付計劃，在提交同級人民代表大會審批后向社會公布。公布的內容應包括每一項轉移支付的確定數額、具體去向、使用要求，以便受益地居民參與規劃管理，并接受全社會的監督。其次，應優化轉移支付結構。主要是清理和整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付的比重，將花錢的權力還給基層，增加基層財政的可支配財力。最后，轉移支付應遵循“雪中送炭”的原則，以縮小地區社會發展差距特別是基本公共服務水平的差距。凡是財力雄厚的地方，中央政府和上級政府應“少提供”甚至“不提供”；凡是財力不足的地方，則應當“多提供”、“及時提供”，幫助它們達到全國最基本公共服務的最低標準。

3.建立化解鄉村債務與預防新增債務的機制

已有債務的化解辦法為：一是認真清理，擠出債務中的水分。漏登的集體資產要追繳，虛報的債權債務要核減。二是認真查處干部的違紀行為。追繳他們揮霍貪占的資產，按比例賠償因違紀行為造成的損失。三是分類化解債務。對于向民間高息借款形成的存量負債，實行本息分離，不準利息轉本金；對以鄉村的名義為企業貸款而形成的債務，根據“誰受益、誰負擔”的原則，劃轉由企業償還，其中關停的企業以拍賣閑置資產等形式償還債務；對確系用于公益事業的合理開支，可用集體經濟收入和按規定清收的村提留尾欠逐步償還；對因執行義務教育達標等國家政策而造成的債務，應由中央或省級政府通過轉移支付償還；對因修建辦公大樓和干部職工住宅而產生的債務，應拍賣其房屋還賬。四是加大鄉村債權清償力度，疏通債務化解渠道。對應當繳納且有能力繳納農業稅和農業特產稅而故意拖欠的，要嚴格依照稅法規定追征，以保證基層財政收入，維護稅法的嚴肅性；對村提留尾欠，則根據數額大小和農民的實際承受能力，分年度、有計劃地進行清收。對無能力還款的困難戶，可經村民大會討論實行減、免、緩的政策；對一次性還清欠款有困難的農戶，可讓其分期償還；對欠款大戶，可給予優惠政策鼓勵其積極還款；對有能力還款而拒不償還的農戶，需要通過訴訟程序，依法清欠。五是通過壓縮行政事業開支償還債務。凡沒有能力償還到期債務的縣鄉政府和村級組織，其干部不得領取年終獎，其單位不準有招待費開支，不得購買小轎車，不得興建或裝修樓堂館所，不得舉辦慶典或紀念性的會節。

預防新增債務的機制應包括：屬于中央、省、市政府承擔的支出，相關財政部門應該安排足額的經費，不留資金缺口，盡量降低要求縣鄉財政配套的額度；減少上級財政對縣鄉財政的達標升級考核，提高縣鄉財政自主理財的能力；嚴格財政預算與審計制度，所有的預算支出必須有相應的資金來源，預算要留有余地。

4.調整分稅制與改革農業直補方式

首先，進一步進行省以下分稅制改革，合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善縣鄉財政收入體系。可開征財產稅作為縣鄉財政的主要稅源，也可將房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅收入的大部分留給縣鄉兩級財政，或提高縣鄉財政分享的比例。其次，將村直接做為縣、鄉財政的預算單位，以便村集體有錢辦事和更好地發揮民主監督的作用。只有讓村集體有錢辦事，才能發揮村民民主議事的作用，調動農民建設新農村的積極性，村兩委才能組織村民積極主動改善生產生活條件，促進農村社會經濟的協調發展。再次，完善“一事一議”籌資籌勞興辦公益事業的辦法。可將“一事一議”的基本單位由村縮小為村民小組，因為相對于行政村來說，村民小組更穩定，組內村民間相互了解，利益較為一致，容易達成共識。為調動廣大農民籌資籌勞興辦公益事業的積極性，國家不僅應對“一事一議”工程進行財政補貼與獎勵，而且還應維護“一事一議”的權威。只要“一事一議”得到了2/3以上村民同意，就可以對沒有正當理由而不出工出錢的受益村民進行制裁，如可用糧食直補金抵賬，鄉鎮機構也應予以協助。讓村民自主決定應當如何生產以及生產怎樣的鄉村社區公共產品，可以更好地動員鄉村社區的內源發展動力。最后，要完善農業直補的方式。不僅要對生產糧食的農戶進行直補，而且還要對農業產量高的縣、鄉兩級政府進行補貼，以調動縣鄉政府發展農業生產的積極性。

需要說明的是，以前我們曾經主張取消農業型鄉鎮的財政，是因為在農村稅費改革前，農業型鄉鎮財政的功能主要是從農村吸取資源，取消其財政可以防止其債務增加與加重農民負擔。我們現在主張加強鄉鎮財政建設，是因為新農村建設戰略實施后，鄉鎮財政的主要功能是向農村提供公共服務，而且經過鄉鎮合并，鄉鎮規模已經有了大幅度擴大。

5.建立有利于農村專業技術人才隊伍穩定的專項財政制度

應遵照《國務院關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》(國發[2006]30號)的精神，區分公益性服務與經營性服務，加大對農業技術公益性服務的財政投入，完善對公益性農業技術服務與推廣的專業技術人員的管理體制，確保種植業、畜牧業、漁業、林業、農業機械、水利等專業技術人才有較穩定的收入。

注釋：

湖北s縣和四川L縣的材料和數據來自作者近幾年在湖北荊門、四川德陽農村所做的多次調研，后不再注明。

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