我國農田水利建設取得成就的制度分析

摘 要: 建國以來，農田水利建設取得了較為突出的成就，從制度分析的角度來看，主要原因是制度的合力，包括社會主義制度的規范與保障作用、政府治水組織體系的整合作用和農村基層組織的利益交換作用，這些制度整合了人力、物力、財力和技術等資源，并集中用于農田水利建設。研究表明，繼續發揮既有的制度優勢，進一步完善和優化農田水利建設、管理和運營機制，將為我國糧食安全和農業可持續發展創造有利條件。

關鍵詞:農田水利;農民;農業;制度

中圖分類號:S27文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)01-0110-05

我國農田水利建設的歷史十分悠久，但真正取得輝煌成就的時代屬于1949年后成立的新中國。影響我國農田水利建設取得成就的主要原因，除了億萬農民積極性、主動性的發揮之外，社會主義制度優越性的體現、政府高效嚴密的治水組織體系的建立、農村基層政權職能的發揮等制度因素也起著重要的作用。因此從制度層面分析和總結農田水利建設取得成就的原因，就顯得很有必要。

一、社會主義制度在農田水利建設過程中的規范和保障作用

“有收無收在水，收多收少在肥”是對水與農業關系形象和真實的表述，說明了水利在我國農業生產中的重要作用。我國是一個水旱災害頻繁的國家，建國以來，水旱災害除極少數年份外，基本上都呈現上升的趨勢，而“洪澇災害損失占整個水旱災害損失的60%-80%” 。[1]在應對水旱災害威脅和挑戰的各種措施中，制度的確立與完善最具有根本性，它是我國成功應對旱澇災害挑戰的結果，又是成功迎接旱澇災害挑戰的先決條件。

(一)社會主義制度的內涵與層級

制度用于規定各社會階層、各種組織的權利與義務關系，但是制度具有明顯的等級性特征，“將較高層次的制度看做基點，它影響和應用到較低層次制度的制定，這種方式能夠區分不同制度的地位”。[2]

1949年在我國確立的社會主義制度處于制度的最高層級，為全社會提供了普遍、穩定、明確的公共權威和社會規范，是解決各種問題、矛盾和沖突必須遵循的基礎，是我國經濟和社會持久穩定和發展的保障，正如鄧小平同志所指出的“制度是決定因素”，制度問題“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[3]社會主義制度作為必須遵守的公共規范，可以在個體利益和公共利益之間架起一座溝通的橋梁，從而達到個體利益與公共利益的高度整合——社會整合，亦即恩格斯所說的“社會合力”[4]，保證合作的順利進行。

社會主義制度的優勢包括上層建筑和經濟基礎。在上層建筑中最重要的是社會主義根本政治制度——人民民主專政的國體和人民代表大會的政體。社會主義的國家制度，確保了人民當家作主;最大限度地調動人民群眾的積極性、主動性和創造性;確保了全國一盤棋，能夠集中力量辦大事，提高工作效率。“社會主義同資本主義比較，它的優越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點。”[5]在應對水旱災害、組織農田水利建設方面，社會主義制度的規范和保障作用，主要體現農田水利建設的政策導向，投入大量的資金與技術，組織動員農民積極參與農田水利建設等方面。

在我國，決定和影響農田水利建設的制度中，社會主義根本制度居于最高地位，決定農田水利建設的政策目標、影響著政府治水組織體系的構建、資金投向和民眾動員等;政府的組織和政策導向決定農村基層政權的運行;農村基層政權的運行規則支配和約束農民的行為。

(二)農田水利建設的政策制定

1949年以來，黨和政府一直把農田水利的恢復和建設作為整個國民經濟恢復與發展的重要任務來抓，從政策制定、體制完善等方面為農田水利建設提供了明確的導向。

新中國建立以后，黨和政府十分重視水利建設，確定了水利的公共產品屬性，提出了“水利是農業的命脈”、“要把黃河的事情辦好”、“讓黃河為中華民族造福”等一系列指示，成為政府推進農田水利建設的指針。在建國初期，政府即明確了水利建設的基本方針:大力防治水患，重點進行河流治理工程，同時興修灌溉工程，減輕旱災。1958年5月，國家提出水利建設的方針是“以小型為主，以蓄為主、以社辦為主”，興修大、中、小型水利工程，“必須是依靠群眾力量為主，國家援助為輔”。值得注意的是，我國建設水庫的功能次序是:灌溉——發電——航運(能利用時)——漁業或養魚(能利用時)——環境保護等[6]，水庫建設是我國農田水利建設的前提，而且由于確定了灌溉的優先地位，奠定了我國農田水利事業發展的基礎。

20世紀80年代以來，水利改革提出“加強經營管理，講究經濟效益”的方針，確立了“轉軌變型，全面服務”的改革方向，我國農田水利事業隨之也進行了市場化的改革，但是農田水利建設的基礎地位并沒有動搖。特別是進入21世紀，從2004年到2009年中央連續出臺了6個“一號文件”，都提出要把加強農田水利設施建設作為現代農業建設的一件大事來抓，逐步明確了農田水利設施建設的公共產品屬性，加大了對農田水利建設的投入。而且經過30年的改革與完善，以財政補助為主導，國家、農民、社會資金共同投入的多元化的農村水利投入機制逐步確立，農村水利工程管理體制和運行機制也在逐步完善，農民參與農村水利建設體制逐步健全，初步形成了新型的農村水利建設體制和機制。

著名水利專家張含英寫于1951年11月的一篇文章，可以說精辟地概括了新中國60年水利建設取得成就的根本原因:即人民民主專政制度的優越性。這一制度“鮮明地體現為以下三個問題:為了誰?依靠誰?誰領導?這三點是決定一個工程的性質、規模及其成就大小的根本關鍵，亦是我們的水利建設和過去封建時代、半殖民地半封建時代以及資本主義國家的水利工程的基本區別。”[7]

二、治水組織體系在農田水利建設過程中的整合作用

農田水利建設是一項巨大的系統工程，需要動員和協調各種社會資源，包括經濟資源、人力資源、技術資源等，而且國家動員的規模很大，需要建立龐大和嚴密的組織體系，以保證高度統一和組織高效。黨和政府起到了匯聚各種資源的作用，并通過治水的組織體系發揮“整體大于各個部分的總和”之放大作用，給農民和國家創造了可觀的經濟和社會效益。

(一)政府治水組織體系的建立與完善

為了配合進行水利建設，1950年6月，中央人民政府成立了全國統一的防汛指揮部，地方省——地(區)——縣也成立了防汛指揮機構，1987年更名為國家防汛總指揮部，1993年又更名為國家防汛抗旱總指揮部，負責領導、組織全國的防汛抗旱工作。與組織機構完善的同時，全國逐步形成了比較完整的防洪工程體系，為農田水利事業的發展創造了條件。

成立于1949年10月的水利部雖然在1958、1979、1982年幾經裁并，終于在1988年7月22日重新組建。作為國務院的水行政主管部門，水利部負責全國水資源統一管理工作。依據《水法》規定和水利部的職責，水利部又明確了七大流域機構作為水利部的派出機構，在流域范圍內代表水利部行使水行政職能，并打破地區和行業界限，制定各條江河以至全國水利的統一規劃，為全面合理地開發水土資源、治理水患創造條件。各省(自治區、直轄市)人民政府也相繼明確了省水利部門為各省級政府的水行政主管部門，市、縣兩級的水資源管理機構也相應成立。包括《中華人民共和國水法》(1988年制定，2002年修訂)為核心的水資源開發利用管理保護的法規體系初步建立，從而使全國水行政管理體系基本完善。這些治水組織體系的建立與法定職能的行使，貫徹了黨和政府的方針與政策，在農田水利建設的統籌規劃、資源的組織協調、工程的建設和管理、資金支持等方面都起到了關鍵作用。

我國防洪抗旱工程體系、組織體系和管理體系之建立與完善，提升了各級組織的執行力和管理效率，極大地增強了政府整合各種社會資源、組織協調農田水利建設的能力，為推動我國農田水利建設奠定了組織基礎。

(二)資金投入的加大

投資數量反映了國家對農田水利建設的重視程度，水利基建投資占農業基建投資比重或財政支農資金的相應比重，表示農田水利建設在農村工作中的地位;水利基建投資占全國基建投資的比重，表示農田水利建設在整個國民經濟中的地位。

從我國不同時期水利建設投資來看，水利建設的規模始終都很大。1949年以來，除了國民經濟三年恢復時期(1963-1965年)之外，水利基本建設投資占農業基本建設投資的比重，一直很高，從“一五”到“九五”時期一般都在53.8%到63.4%之間，其中的“二五”時期竟然高達71.2%。[8]雖然水利投資在總量上不斷增加，水利基本建設投資在農業基本建設投資中的比重也較高，但是和國民經濟的其它領域相比，在20世紀80年代，水利投入特別是農田水利建設投入一度減少。20世紀90年代全國水旱災害呈現增加的趨勢，政府對水利的投入開始逐年增加，農業灌溉面積才結束了近10年的徘徊局面。僅在1997-2008年，全國累計投入農田水利基本建設資金476億元，其中中央投資268億元，地方各級投入208億元。

水利基建投資占全國基建投資的比重與水利基建投資占農業基建投資比重的變化幅度基本一致，都呈現前30年較高，20世紀80年代的10年較低，然后又逐漸升高的趨勢。水利基建投資占全國基建投資的比重在“一五”到“五五”期間為6.7%-8%，在國民經濟中居于重要地位。在整個20世紀80年代降幅明顯，“六五”期間降至2.7%，“七五”期間降到2.3%，但到20世紀90年代水利基建投資逐漸增加，“八五”期間為2.8%，“九五”期間為3.8%。[9]雖然20世紀90年代的比重不高，但因為我國國民經濟的總量規模巨大，所以投資總量并不少。根據我國農業生產的經驗與現實，只要重視農田水利建設，增加投入，農業生產就會有較大的發展，否則農業生產一定會出現滑坡。

(三)組織動員

農民對社會主義制度的期待和向往、忌憚于水旱災害的危害，以及是農田水利建設的主要受益者，政府組織動員農民的效率比較高，動員效率主要體現在實際動員的勞動力數量上。雖然缺乏詳細的統計資料，但我們根據個別例證或數據進行分析，也可以看出政府的強大動員功能。

在我國國民經濟恢復時期的1950年到1952年，直接參加水利工程的人員有2 000萬人左右，完成土方在17億立方米左右，對江河堤防的大部分進行了培修。

第一，人民公社時期。1958年我國農村開始建立了“政社合一”的人民公社組織，自此國家開始通過自上而下的行政命令對公社組織加以管理，并通過公社組織統一調配農村勞動力資源(主要是青壯年男勞動力)。在1957年大躍進時期，投入水利建設的農村勞動力，“10月份兩三千萬，11月份六七千萬，12月份八千萬，1958年1月份達到一億。”[10]據統計，當時全國農民做了130多億個勞動日，若以1億勞動力計算，每個勞動力就做了130個勞動日。“這實際上是5億農民的總動員。”[11]1958年冬季到1959年春季、1959年冬季到1960年春季，“投入勞動力的最高額也曾達到7 000萬人。”[12]從年均投入水利建設的勞動力數量來看，1958-1960年的3年間，“各省市自治區年均投入水利建設的勞動力一般達到占本省區農業勞動力總數的20%至30%，最多的達80%。”[13]1965年11月底，全國投入水利和其他農田基本建設的勞動力達到3 200萬人。1970年冬到1971年春，全國有近百萬干部、1億農民參加興修小型水庫、水渠、塘堰和打井，還建設了一批大中型水利工程。人民公社時期全國的大、中型水利工程和農村小型農田水利工程主要是由廣大農民在冬春農閑季節修建的。

第二，聯產承包責任制時期。我國糧食產量從1985年到1989年出現超常波動和徘徊后，政府開始關注農田水利設施的建設與維護，并從制度上組織農民參與農田水利的建設。“兩工”(農村勞動積累工和義務工)制度的設計與實施，主要目的即在于此。

1986年中央提出要“建立必要的勞動積累制度”，1989年國務院發布的《關于大力開展農田水利基本建設的決定》文件中，進一步明確規定“要建立和完善農村水利勞動積累工制度”，并規定“每個農村勞動力每年投入農田水利基建的勞動工日平均10-20個，有條件的地方可適當多搞些”。 據統計，1987年全國平均每個農村勞動力投工5.5個，1989年全國建立勞動積累工制度后，1989年、1990年、1991年、1998年全國平均每個農村勞動力投工分別為8.6個、11.3個、11個、20.5個[14-16]，呈現增長趨勢，遇到特殊情況農民還要臨時提供更多的無償勞動數量和時間，其數量肯定不止20個。

1998年，勞動積累工制度在全國各地普遍建立起來，“1998年，全國共投入勞動積累工90億個，勞均投工20.5個，比1988年增加了12.3個。湖北、云南、四川、遼寧等省均超過30個。依靠勞動積累，1999年全國共興修了200萬處小型水利工程，相當于增加了450億元的投入。”[16]

“兩工”制度(2001年國家推行的農村稅費制度改革提出，在3年時間里逐步取消“兩工”制度)的設計，特別是以農田水利建設為主要目的勞動積累工制度，實際上仍然是農民利用閑暇時間的勞動替代了國家對農村公共產品投入的不足，對我國農田水利建設起到了促進作用。

由此可見，農民始終是我國農田水利建設的主力軍，是農田水利建設物質資源的重要提供者。充分依靠農民、尊重和保證農民的合法權益，鼓勵農民參與農田水利建設項目的選擇、開發和運行，引導農民自愿出資出勞參與農田水利建設，是推動農田水利建設的重要途徑。

三、農村基層組織在農田水利建設中的利益交換作用

在我國長期存在資本和技術缺乏的條件下，如何防洪減災、提高糧食產量，進而為國民經濟的發展創造條件?把農民組織起來，進行農田水利建設，就成為效率最高、成本最小的途徑之一。進行大規模的農田水利建設，就是對社會資源進行重新的配置、協調，實現集體行動的組織動員，需要依靠一定結構的組織才能實現。農村基層組織的建立，界定了基層組織與農民的權利和義務，發揮了基層政權在國家和農民之間的利益交換作用，成為動員和激勵農民參與農田水利建設的組織保障。

(一) 人民公社時期

新中國建立后，政治性組織的農村黨支部在農村中迅速建立，成為農村政權最重要的組織類型，為實施黨的一元化領導奠定了組織基礎。從1952年12月提出引導農民走農業互助合作道路到1958年向人民公社的轉變，是農村經濟組織的根本性變遷，農村基層組織得到了全面整合。人民公社逐漸成為一個囊括了多種組織功能的農村基層組織。人民公社在農村實現了與整個國家主導的計劃經濟發展模式相匹配的政府職能，既為工業化提供農業剩余資金和原料，又成為農民獲取生活資料的重要組織依托，可以說人民公社溝通了國家工業化的目標與農民利益之間的聯系，擔負起在農村大規模、全面快速推進農村現代化和提供農村公共物品的作用，組織動員農民參與農田水利建設就是人民公社組織的重要組織功能之一。

雖然人民公社的組織功能具有某種強制的成分在里面，但不容否認的事實是，人民公社分配制度中的激勵機制也起了十分重要的作用，否則我們就很難理解農民為什么會愿意積極參加高強度的農田水利建設之確切原因。

人民公社時期的農村，形成了“三級所有、隊為基礎”的集體經濟，農民作為集體經濟的成員，實行以按勞分配為主、兼顧平等的分配體制。社員在集體經濟內部，實行大體平均的分配和有限的社會保障，而這一分配制度的具體措施就是實行工分制。參加集體安排的勞動是獲得工分、從而獲得生活資料的惟一途徑，多掙工分成為一種勞動激勵。盡管，工分分值可能很低，但農民要改善自己的生活狀況，只有多掙工分。一般而言，一個壯勞動力的工分為10分，但參加農田水利建設所得的工分較高，一天記12分，得1.93元。[17]所以，即便是在人民公社這樣高度平均主義的分配原則下，只要其產出是同步增加的，“工分制也是一種相當有效的勞動激勵制度，它所形成的激勵和相互競爭使得農民通過不斷追加勞動以獲取更多工分的行為成為一種理性選擇行為”。[18]

(二)聯產承包責任制時期

值得注意的是，改革開放以來農村基層政權的作用在逐漸削弱，但強大的農村基層政權職能，在1978年以后，并沒有隨著人民公社的解體而迅速弱化，因為它不僅具有慣性，還因為我國整個政府職能并沒有從“全能政府”理念和“政府主導型”發展模式中轉變過來，上面“千條線”，還需要下面鄉鎮政府“這根針”。[19]“兩工”制度的組織、實施說明，在改革開放以后，我國鄉村基層政權依然是動員農民、進行農田水利建設的組織者。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，新的市場經濟制度，既為農民這一市場經濟主體提供了明確的利益激勵和比較充分的自由選擇空間，也為社會建立了有效的利益約束和行為規范，從而在農民的個體利益和社會的公共利益之間架起一座溝通的橋梁。“誰建、誰管、誰有”的利益激勵機制，促使多層次、多元化的農田水利投入機制、農田水利產權制度、經營機制、管理體制初步形成。

我國以占世界7.4%的土地、9%的耕地、22%的有效灌溉面積、17%的年取用水量、16%的農業用水量養活了約占世界21%的13億人口，農田水利建設居功至偉。因此，必須發揮社會主義制度的優越性，堅持政府主導的原則，充分依靠農民、尊重和保護農民的合法權益，利用制度建設、體制和機制優化來建設、運用和管理農田水利設施，確保農田水利建設事業持續健康的發展，為我國糧食安全保駕護航，為農業長期穩定發展奠定基礎，為經濟社會可持續發展創造條件。

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System Analysis of China’s Achievements in the Construction of Irrigation and Water Conservancy

CHEN Gui-hua

(College of the Humanity and Law，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China)

Abstract:Since the founding of New China，China’s irrigation and water conservancy construction has made prominent achievements.The reasons are mainly attributable to the system composition force from the perspective of institutional analysis.These systems include the role of norm and guarantee of the socialist system，the role of the integration of government water-control systems，and the role of the interests exchange in rural grassroots organizations.These systems integrate human resources，material resources，financial resources and technology resources and focus on the construction of irrigation and water conservancy.Studies have shown that we should continue to play the existing institutional advantages，further improve and optimize the construction，management and operation mechanisms in irrigation and water conservancy，which will create favorable conditions for China’s food security and sustainable agricultural development.

Key words:irrigation and water conservancy;farmer;agriculture;system