農民工子女義務教育政策執行阻滯研究綜述

摘 要: 農民工子女義務教育政策執行出現了阻滯，具體表現為農民工子女入讀公辦學校的比例不高，學雜費用偏高，農民工子女學校的辦學水平低。學界普遍認為，阻滯的原因在于政策設計的缺陷，政策執行遭遇制度和體制障礙，政策資源不足以及利益沖突;為提高政策執行效果，必須要改革戶籍制度，改革“以縣為主”的教育投入體制，推行“教育券”制度，建立在居住地就近入學的制度，建立全國性電子學籍信息系統。對于本問題的研究，現有文獻在研究方法、研究角度與研究規范性方面存在不足。

關鍵詞:農民工子女;義務教育政策;阻滯

中圖分類號:G40-011.8文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)01-0011-06

一、研究背景

隨著我國城市化與工業化的迅猛發展，進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分，數量高達2億左右。[1]由于戶籍制度的限制，子女教育成為農民工的重大難題。以是否流動為標準進行劃分，農民工子女可以分為“留守兒童”和“流動兒童”兩種類型。前者留在農村，后者隨父母進城。本文的分析對象是后者。關于后者，學界還有“農民工子女”、“農民工同住子女”、“農民工隨遷子女”、“流動兒童”、“流動人口子女”、“外來工子女”、“進城務工農民子女”、“進城務工農民隨遷子女”、“進城務工人員隨遷子女”、“進城務工人員子女”、“農民工二代移民”等稱謂。為行文簡便，本文將其統稱為“農民工子女”。關于農民工子女數量的全國性數據，教育部的最新數據顯示，截至2008年，隨同父母進入城市的6-14歲義務教育階段適齡兒童約有765萬人。[2]在地區數據方面，據廣州市統計局的估算，2004年廣州市6-15歲的適齡農民工子女約為32萬人 [3];2004年，深圳非深戶籍在校生已達到47.1萬人[4];據2004年7月統計，已有近28.8萬適齡農民工子女在京就讀。[5]2004年，上海市的農民工子女超過30萬人。[6]我國《義務教育法》規定，義務教育階段的適齡兒童應在戶籍所在地就近入學，這些身在城市而戶口在農村的少年兒童的教育問題逐漸進入政策議程。關于農民工子女義務教育，中央政府制定了一系列的政策，包括《流動兒童少年就學暫行辦法》(1998)、《關于基礎教育改革與發展的決定》(2001)、《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》(2003)、《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》(2003)、新《義務教育法》(2006)，政策的核心是“兩個為主”，即以流入地政府為主、以全日制公辦中小學為主接收農民工子女，城市與農村學生一視同仁，保障教育公平。但是，即使中央政府三令五申，這一政策并沒有得到地方政府的忠實執行，政策執行出現阻滯。本文采取文獻分析的研究方式，對政策執行阻滯的文獻做一綜述。

二、研究內容

對于農民工子女義務教育政策執行阻滯的研究，學界圍繞描述阻滯的表現、分析原因與探討對策展開研究。

(一)阻滯描述

中央要求農民工流入地政府要將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算，以全日制公辦中小學為主接收農民工子女入學，并按照實際在校人數撥付學校公用經費;城市公辦學校對農民工子女接受義務教育要與當地學生在收費、管理等方面同等對待，不得違反國家規定向農民工子女加收借讀費及其他任何費用。但是政策在地方執行過程中出現了一些與政策要求相悖的結果，政策執行出現阻滯，具體表現為:

首先，農民工子女在流入地公辦學校就讀比例不高。李雅儒指出，截至2003年，北京有61.4%的流動兒童就讀于北京外來人口自辦的打工者子弟學校，30.8%的流動兒童就讀于北京公辦學校，有6.5%的學生就讀于私立學校。[7] 2004年，廣州市約32萬的流動人口適齡入學兒童中，約28.0%就讀于各公辦學校，其他20多萬則主要是進入層次不一的各類民辦學校。[3] 2007年，廣州公辦學校接收義務教育階段農民工子女的比例仍為28.0%。[8]截至2004年，上海市大部分民工子女的義務教育都依賴于民工子弟學校解決，在解決民工子女教育問題上起主導作用的還是民工子弟學校。[6]截止2004年，深圳民辦學校義務教育在校非戶籍生19.9萬多人，占非戶籍生總數50.3%。[9]即使在農民工子女數量不是很多的陜西省，李玉英，王林生和陳敏鈺的調查發現，農民工子女入學也存在“三難”(“就近入學難、入公辦學校難、入好學校難”)的問題。[10]農民工子女難進入城市公辦學校的原因是，公辦學校均設置了一定的農民工子女入學標準。中央教育科學研究所課題組發現:目前在農民工子女進入公辦學校的準入條件上，設立條件最多的城市為上海，設立條件最少的城市為沈陽;共有11個城市要求出具家長就業證明，占92% ;其次為暫住證和實際居住證明，分別占75%和58%;另外有些城市還設置了其他條件。[8]

其次，農民工子女學校的辦學水平低。從全國范圍來看，中央教科所研究組指出，“從總體上看，民工子弟學校條件均比較簡陋。辦學地點偏僻、交通不便;校舍大多為改建或搭建，光線不良、室內擁擠;學校缺乏必要的體育器材和教學設備;安全隱患較大。另外，教師來源復雜，多數不具備教學經驗”。[11]而中央教科所課題組于2007年9-10月對北京、上海、廣州、杭州、無錫、成都、鄭州、順德、義烏、沈陽、石家莊、烏魯木齊12個城市的調研則發現了農民工子女義務教育仍未得到根本性改觀，存在“學籍管理混亂;民辦農民工子女學校教師來源復雜、學歷偏低、流動頻繁;民辦農民工子女學校管理者的學歷水平和學校必要的設施設備方而存在明顯不足(在計算機設備方面，農民工子女學校明顯落后于公辦學校;在圖書數量方面，公辦學校生均擁有學校圖書量遠遠多于民辦農民工子女學校;在場地方面，近1/3的農民工子女學校沒有操場);民辦農民工子女學校的教育教學質量較差”等問題。[8]至于地區方面，陜西存在“規模小、場地小、教師不足、設備不足”的問題，導致“教師什么課都教，無法保證教育質量;不少學校沒有學生活動場所，體育課沒有地方上;音樂、美術、體育都沒有專門教師，甚至開不出課來;學校圖書少，電腦少，有些學校沒有科學課實驗設備，沒有體育器材，不能按規定開課”的現象。[10]在廣州，教育督導員李偉成進行專題調研后，對廣州的流動人口子女學校給出了這樣的評價:“辦學條件普遍較差，與廣州市公辦學校有較大差距;教師隊伍極不穩定，無證上崗比較普遍;教學質量堪憂，停留在識字教學、掃盲教學、托管的層次上。” [12]上海教科院的調查發現，按教育部課程標準衡量，絕大多數上海的民工子弟學校教育質量不達標，主要是課時不足，學科開設不齊，師資配備標準低于全國平均水平等。[13]

再次，費用高。公辦學校向農民工子女收取高額的借讀費、贊助費等。如陜西的調查發現，借讀費的標準為:城市初中500元、小學200元;農村初中400元、小學80元。但事實上，很多學校收費都超過了這一標準，有的學校還收取數額不等的贊助費。[10]廣州的流動人口適齡入學兒童一學期交給民辦學校的所有費用，處于1 000元以下的占18.8%，1 001-2 000元的占62.5%，2001元以上的占18.7%。[3]在廣州，非戶籍人口要入讀居住地的公辦小學，除了學雜費以外，還要繳納從數千元到數萬元不等的借讀費。[14]截止2003年，北京市正規學校的借讀費(不包括學費)平均為1 668.62元。[7]為避免刺激教育需求惡性增長，深圳外來工子女借讀費不減免。[4]

最后，受教育狀況低于全國兒童的平均水平。從全國范圍看，國家教育督導團派出督查組分別對天津、湖北、浙江和福建4省(市)進城務工就業農民子女義務教育工作進行了專項督導檢查指出了進城務工就業農民子女義務教育的5大問題，包括“接受進城務工就業農民子女的公辦學校數量仍不足;保障進城務工就業農民子女接受義務教育的經費不足;進城務工就業農民義務教育階段隨遷子女的基本情況不詳;義務教育資源供給與進城務工就業農民子女急劇增加的態勢不適應;一些農民工子女學校辦學條件較差”。[15]國務院婦女兒童工作委員會和全國婦聯公布的調查顯示，流動兒童中失學率較高(達到9.4%)、近半數適齡兒童不能及時入學、“超齡”上學現象比較嚴重、不在學兒童“童工”問題突出等。[16]從地區看，黃祖輝和許昆鵬在杭州的調查也表明，流動兒童更容易出現入學延遲、成績滑坡、輟學等問題。[17]

(二)原因歸納

對于政策執行阻滯的原因，學界總結為政策本身的缺陷，政策執行的制度和體制障礙，政策資源不足以及利益沖突等原因。

原因一:政策內容本身存在缺陷。史柏年指出了政策本身存在強制力不足問題。[18]楊潤勇指出了政策文本的整體性、操作性和時效性不足。[19]何玲和李兵認為政策的操作性、配套性不足。[20] 錢再見，耿曉婷認為政策缺乏前瞻性和嚴密性。[21]

原因二:政策執行遭遇制度和體制性障礙。大多數文獻認為戶籍制度和以戶籍制度為基礎的入學和教育財政體制是阻礙政策執行的癥結。孫紅玲認為，戶籍制度和教育經費撥款制度造成農民工子女不能平等地享有受教育的機會。[22]劉義程對農民工子女義務教育政策執行的戶籍制度障礙做了分析。[23]項繼權認為農民工子女上學問題的癥結是現行的戶籍制度及城鄉二元化政策。[24]韋克難指出，戶籍與教育制度性因素、地方政策不規范、流入地政策資源不足等原因是造成進城農民工子女義務教育困難的重要原因。[25]范先佐認為，戶籍制度與義務教育財政過度分權是政策難以執行的癥結。[26]易承志以上海為個案指出了政策執行的體制與財政障礙。[27]中央教科所課題組則指出，地方政府職責不清是制度性障礙之一。[8]

原因三:政策執行的資源不足。大多數文獻都指出，農民工子女流入地政府的教育經費或財政困難是政策執行難的主要原因之一。袁連生認為，義務教育財政責任的基層化導致經費不足。 [28] 張鐵道、趙學勤認為，問題的根本原因源自人口流動與教育資源不足之間的矛盾。[29]范先佐認為，流動兒童教育面臨的首要問題是財政問題。[30]王博對長沙市區農民工了女接受義務教育情況的調查發現，經費不足是政策執行的主要障礙。[31]但朱鏡德等對津、滬農民工子女接受教育模式進行了比較分析，并指出經費并非上海市農民工子女接受義務教育的障礙。[32]羅崇輝指出了政策執行所面臨的學位供不應求、行政效率低下、執行資源匱乏的問題。[33]

原因四:政策執行與農民工流入地政府利益相沖突，對地方形成負激勵。有學者發現，中央關于農民工子女義務教育的政策與地方利益存在沖突，導致地方政府執行的積極性不高，甚至變相抵制該政策。張勁松，尹婷婷指出了政策執行使流入地的政府、社會與學校均面臨困境。[34]周佳也指出了政策執行與地方利益不兼容的問題。[35]楊潤勇指出了政策執行的難度在于資源不足以及與地方利益相沖突。[19]張軍鳳、方芳和張寶貴則發現了對流入地政府與流出地政府以及流入地政府之間的在政策執行上的博弈關系。[36]

(三)對策探討

在對策建議方面，學界的觀點較為集中，大多數文獻圍繞改革戶籍制度與體制障礙、政府加大義務教育投入展開對策設計。

在改革制度障礙方面，學界在改革城鄉分割的戶籍制度以及與戶籍捆綁的入學和教育撥款制度方面取得共識。郭彩琴認為，在義務教育階段以國家財政撥款為主，義務教育經費通過聯網管理，在孩子法定監護人的工作地就近入學。[37]項繼權呼吁加快城鄉戶籍制度改革，為農民工子女教育提供制度保障。[24]錢再見等提出要消除城鄉差別，改革戶籍制度和財政制度。[21]中央教科所教育發展研究部課題組提出需要推進戶籍制度改革，保障教育公平。[38]

在經費保障方面，袁連生強調中央和省級政府應承擔更大的責任。[28]郭彩琴認為義務教育應該以中央和省財政撥款為主。[37]項繼權呼吁實行“中央與城市兩為主”的方針，合理分攤農民土子女的教育成本。[24]于茗進行了進城農民工子女義務教育財政政策框架設計。[39]錢再見，耿曉婷提出多方籌措資金的手段。[21]朱鏡德，朱秀杰，郭彥君提出了由中央主導經費保障機制的構建。[40]羅崇輝則提出通過明確財政轉移支付責任、強化政府教育投資公平理念來確保經費。[33]中央教科所建議中央設立農民工子女教育專項資金。[8]另外，學界明確提出了“教育券”制度:即將政府預算內義務教育經費按生均經費直接分配給學生，由學生自由選擇學校。農民工子女憑父母暫住證向當地政府領取教育券，自由選擇學校。學校憑“教育券”到政府財政部門兌付現金。持這一觀點的有:薛二勇[41]，劉義程[23]，劉成斌[42]，項繼權[24]，夏焰[43]，沈有祿[44]與中央教科所課題 組[8]等。

為減少農民工子女的流動性對公辦學校的影響，學界建議對農民工子女建立動態的電子學籍管理。何玲和李兵提議建立以公安為核心的全國統一的流動人口信急管理系統，把流動兒童的管理納入到居住地日常的戶籍管理工作中。[20]中央教科所建議，建立全國統一標準的電子學籍管理系統，實現全國電子學籍管理系統聯網的動態管理。[8]

三、研究方法

在研究方法方面，學界主要采用文獻研究法與實證研究(包括問卷調查法、訪談法以及個案研究法)進行。其中，通過二手資料進行文獻研究的論文較多。

在實證調研方面，出現了兩份標志性的研究報告，分別是北京市社科院社會學所的韓嘉玲的《北京市流動兒童義務教育狀況調查報告》和國務院發展研究中心呂紹青、中國勞動力資源開發研究會張守禮為核心的調查組的報告《城鄉差別下的流動兒童教育——關于北京打工子弟學校的調查》。前者通過對北京市的50所流動兒童學校中的2 157名流動兒童和102名教師進行問卷調查和實地調研等形式，分析了打工子弟學校的基本狀況。[45]后者的研究突破了以往調查問卷、訪談等方式，而是從學生的作文進行分析，把流動人口子女看作一個城市化進程中的獨立群體來研究。[46]除此之外，還有侯靖方等研究者的《杭州市民工子弟學校的調查報告》[47]，清華大學NGO研究所的賈西津和馮玲的《流動人口與打工子弟學校——無錫市的實地調研》[48]和北京大學社會學碩士生李煒的碩士論文《在合理性與合法性之間——對一所打工子弟學校尋求合法性的過程分析》[49]。以上研究對各地的農民工子弟學校進行了實地調研，描述了農民工子弟學校的發展歷程和現狀，并針對其中問題提出相應的對策建議。從研究方法看，這些研究主要以描述性分析與解釋性分析為主。

此外，也有文獻采用了案例研究方法，對個案展開深度分析。如武曉萍針對父母和學校的個案訪談[50]，李蓓蓓等的兒童個案訪談[51]，龍一芝，楊彥平對上海閔行區的農民工子女學校進行的個案調查[52]，吳百花以義烏為個案展開調查研究[53]。也有研究采用了大樣本調查，譬如呂紹清和張守禮[46]、段成榮和梁宏[54]利用了2000年全國第五次人口普查的數據，中央教科所課題組[8]對全國12個城市的抽樣調查。

四、評述

總體上，上述文獻為該問題的深入研究提供了豐富的研究背景資料和政策框架。但從文獻分析的情況來看，文獻研究的比例高于實證研究，多數論文依靠二手資料進行分析。這與研究問題的性質與研究類型相悖。首先，農民工子女教育問題應該屬于實證性較強的題目，實證研究所占的比例應該更高。其次，從文獻的內容來看，絕大多數的文獻都在文末提出解決問題的政策性建議，因此，文獻研究循的是政策研究的路徑，應該使用政策研究方法。所謂政策研究方法，是指政策研究人員對社會基本問題進行研究分析，為政策制定者提供實用、可操作的政策建議以緩解或解決問題。政策研究要求采用問卷調查、訪談、觀察等實證研究的方式，以價值中立為前提，對政策問題進行多維度分析，并采用經驗——歸納的方法，發現問題，進行歸因，提出政策建議。[55]因此，本問題的研究更多應該采用實證的方法，收集第一手的資料，并以此為基礎進行原因分析與對策探討。

在研究對象的地域方面，地區性的研究大大多于全國性的研究，導致對問題的認識呈現區域的“碎片”狀態，難以認清問題的全貌。在調查研究方法方面，主觀案例調查法與抽樣調查法相互割裂，未能形成互補優勢。因此在今后的研究中，有必要考慮如何充分利用案例的深入性和抽樣調查的廣泛性優勢，采用案例調查與抽樣調查相結合的方法。在研究的競爭性方面，絕大多數文獻并沒有提及與自身結論相左的競爭性觀點，導致研究結論的證實性與證偽性都不強。在研究的角度方面，大多數文獻局限在教育學范疇內，較少的從公共管理的角度進行論述與分析，而農民工子女義務教育問題的分析與解決，至少涉及中央與地方的財權與事權的關系，地方政府之間的競爭關系，GDP導向的政府績效評估制度和分稅制對地方財政在社會性支出的負面影響，中央政府公共政策與公共財政分離的政策制定模式對政策執行的影響，中央政府行政決策集權與地方財政分權的執行模式對地方政府政策執行力的影響等因素。現有文獻在這些方面鮮有涉及，應該成為后續研究的重要角度。

本文為華南理工大學學生研究計劃的成果，陳志堅，王靜，董振興，張勇耀和熊劍參與了文獻收集與整理工作，特此致謝。

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LIWen-bin

(School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China)

Abstract:There is obstruction in the execution of compulsory education policy for migrant rural workers’ children.The proportion of migrant rural workers’ children reading in public school is low，and they have to pay high tuition.The level of the private schools where the migrant rural workers’ children are studying is low.The reasons for the obstruction in policy execution are the defect of the policy，the obstacle from the institution and regime，the lack of resources and the conflict of interests.In order to improve the effectiveness of policy execution，efforts should be made in reforming the household registration system and the “by the county” input system for education，building the education voucher system and the regime of studying in the school nearby，and establishing a national electronic system of student enrolment information.There is some weakness in the research methods，study angle and norms in the existing literature.

Key words:migrant rural workers’ children;compulsory education policy;obstruction in execution