社區(qū)居家養(yǎng)老:中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老模式探索

摘 要: 在中國老齡化速度不斷加快的背景下，中國城鎮(zhèn)家庭養(yǎng)老模式功能逐漸弱化，機構養(yǎng)老亦不能滿足養(yǎng)老服務需求的快速增長。社區(qū)居家養(yǎng)老模式具有養(yǎng)老服務供給的綜合優(yōu)勢，是解決中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務需求的有效途徑。然而在運行中存在著服務人員專業(yè)化程度不高、社會資源利用不足等問題。培育專業(yè)的社會化養(yǎng)老服務機構和服務人員、整合社會養(yǎng)老服務資源是發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老的有效對策。

關鍵詞:社區(qū)居家養(yǎng)老;養(yǎng)老模式;養(yǎng)老服務

中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2010)01-0119-05

中國已經于1999年進入老齡化國家的行列。中國的老齡化具有老年人口絕對數量多、自然增長速度快、高齡老人比例高等特點。根據全國老齡工作委員會最新資料顯示，到2008年底，我國老年人口總數已經達到了1.6億，占總人口的12%。到2020年，將達到2.48億，比現(xiàn)在凈增近1億，平均每年增長596萬。直到本世紀末，我國老年人口的比例都將始終維持在30%以上。家庭養(yǎng)老功能的日益弱化、機構養(yǎng)老發(fā)育不足及其養(yǎng)老服務供給的不適應性，使得老年人養(yǎng)老服務供給已經成為重大的社會問題。隨著“單位制”向“社區(qū)制”的轉變，社區(qū)在公共服務供給中扮演著越來越重要的角色，養(yǎng)老服務供給在社區(qū)服務中占有重要地位，因而我國各地開始探索了一條社區(qū)居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務模式。2006年2月9日，我國頒發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》(國辦發(fā)[2006]6號)，提出了要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系”。2008年1月，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部等10個部門聯(lián)合下發(fā)的《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》([2008]4號)中指出力爭“十一五”期間，全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務網絡。

一、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老模式的必要性與可行性

(一)家庭養(yǎng)老模式功能逐漸弱化

家庭養(yǎng)老是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，父母有養(yǎng)育子女的責任，子女有贍養(yǎng)父母的責任。然而，人口老齡化進程的加快給經濟發(fā)展及家庭帶來了沉重的負擔，老年供養(yǎng)系數上升，勞動年齡人口負擔加重，而這個負擔己使單個家庭越來越不堪重負，家庭養(yǎng)老模式的功能日益弱化。[1]

1.中國人口家庭結構趨向小型化。20世紀80年代后期至90年代初，隨著計劃生育的推行和家庭意識的變化，獨生子女增多，家庭平均人口逐漸下降，家庭構成呈現(xiàn)小型化趨勢。1982年平均每個家庭的人口為4.4人，1995年為3.7人，2005年為3.13人，23年間家庭平均人口減少了1.27人，下降幅度高達28.86%，城市家庭結構小型化更加明顯，而且這種趨勢仍在延續(xù)。[2]家庭結構的小型化使得照顧老人的人手(子女)減少，一對夫妻贍養(yǎng)四個老人的情況更加普遍，照料老人的時間和精力有限，造成家庭養(yǎng)老功能弱化。

2.老年人獨居趨勢加快。造成老年人獨居的因素有三個方面:一是隨著經濟收入水平的提高及商品房的發(fā)展，城市居民的住房條件大大改善，越來越多的年輕人選擇結婚時購置新房與父母分開居住;二是隨著市場經濟的發(fā)展，勞動者的流動性提高，越來越多的子女不得不與父母分開居住;三是老年人自身養(yǎng)老觀念發(fā)生轉變，喜歡有獨自的生活空間，因而傾向于獨自居住。老年人與子女相互獨立，代際之間空間距離擴大，增加了子女照料老年父母的難度。[3]

3.市場經濟沖擊傳統(tǒng)的孝道文化。市場經濟發(fā)展在提高人們生活水平的同時，沖擊著傳統(tǒng)的道德倫理體系，“向錢看”使得一些子女摒棄了我國傳統(tǒng)的孝道，不愿意贍養(yǎng)自己的父母，存在著虐待老人的現(xiàn)象，這是家庭養(yǎng)老功能弱化的另一表現(xiàn)。

(二)機構養(yǎng)老模式及其養(yǎng)老服務供給的不適應性

機構養(yǎng)老是指老年人集中居住在敬老院、福利院、托老所等機構中養(yǎng)老，它采用福利化或市場化的運作機制，為老年人養(yǎng)老興建專門的居住與生活服務設施，依照自愿原則，將老人集中供養(yǎng)并使之安度晚年。[4]從理論上講，敬老院等機構養(yǎng)老具有比較優(yōu)勢和規(guī)模效應，它通過適度集中養(yǎng)老，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的有效組合與優(yōu)化配置，并由此減輕養(yǎng)老負擔、提高老人生活質量。然而，目前中國各類老年社會福利機構3.8萬個，養(yǎng)老床位120. 5萬張，平均每千名老年人占有養(yǎng)老床位僅有8.4張，與發(fā)達國家平均每千名老人占有養(yǎng)老床位數約70張的水平相比，差距很大。[5]從實際情況來看，各地擁有的敬老院、入住情況和實際運作都不太理想。從我國當前的經濟狀況與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展看，敬老院等養(yǎng)老機構還處于起步階段，遠遠不能滿足老年人多方面的養(yǎng)老要求。從情感需要考慮，生活在養(yǎng)老機構意味著失去他們曾經熟悉和擁有的一切而產生嚴重的孤獨感、失落感，機構養(yǎng)老模式在當前養(yǎng)老服務供給中顯示出不適應性。

(三)社區(qū)居家養(yǎng)老模式具有綜合優(yōu)勢

所謂居家養(yǎng)老，就是指老年人在家中居住，但由社會提供養(yǎng)老服務的一種社會化養(yǎng)老模式。[6]《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》中將社區(qū)居家養(yǎng)老服務定義為政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，是我國發(fā)展社區(qū)服務，建立養(yǎng)老服務體系的一項重要內容。它既能迎合中國不同階層老年人“家舍難離”的精神需求，發(fā)揮家庭的功用，同時又能體現(xiàn)社會養(yǎng)老和社區(qū)服務“以人為本”的現(xiàn)代理念，從而顯示出家庭養(yǎng)老與機構養(yǎng)老的綜合優(yōu)勢。

1.迎合老年人的情感需求。社區(qū)居家養(yǎng)老保留了“居家”的形式，滿足了中國老年人“戀家”的情感需求。85%以上的老年人有享受居家養(yǎng)老服務的意愿。而且，不同性別、不同年齡組和不同健康狀況的老年人對享受居家養(yǎng)老服務的意愿都比較強烈，也就是說，老年人對居家養(yǎng)老服務方式的認同并不受性別、年齡、健康狀況的影響。而選擇住養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構養(yǎng)老的只占6%-8%左右。[2]

2.節(jié)約社會養(yǎng)老成本。社區(qū)居家養(yǎng)老使養(yǎng)老資源得到最充分的利用，它可以利用老年人家中原有住房、家具、生活設施等物質資源，這樣就節(jié)約了社會對養(yǎng)老物質資源的投入資金，大大節(jié)約了社會養(yǎng)老成本。

3.提高了養(yǎng)老服務質量。社區(qū)居家養(yǎng)老服務人員一般具備家政服務、康復護理等專業(yè)知識，能采取靈活的服務方式，最大限度地滿足了老年人的需求。服務人員可以是長期、短期、定期、臨時(隨喊隨到)，提供個性化服務和專業(yè)化服務，這樣在增加社區(qū)就業(yè)的同時，提高了老年人的養(yǎng)老服務質量。

4.減輕家庭成員的壓力。從社區(qū)居家養(yǎng)老服務的供給主體看，居家養(yǎng)老除了家庭成員提供服務外，主要來自社會化養(yǎng)老服務機構和社區(qū)照顧。這樣家庭成員就有更多的時間來工作、學習，減輕了家庭成員的生活壓力。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老模式運行機制探索:以西北新村社區(qū)為個案

蘭州市西北新村社區(qū)成立于2001年，總面積0.6平方公里，現(xiàn)有3 000多住戶，21 000多人。其中，60歲以上老年人口2 679人，占總人口數的12.75%。“三無老人”，即無勞動能力、無固定生活來源、無法定贍養(yǎng)人的老人133人，生活困難老人325人。老齡化使得傳統(tǒng)養(yǎng)老模式無法滿足老年人的養(yǎng)老需求變化，西北新村社區(qū)于2006年成為蘭州市城關區(qū)居家養(yǎng)老工作試點社區(qū)之一，其社區(qū)居家養(yǎng)老模式的運作形式是由政府籌措資金，民政部門牽頭，社區(qū)選派服務人員為居住在家的老年人提供養(yǎng)老服務，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務全覆蓋為目標，著力解決養(yǎng)老服務不足與養(yǎng)老需求急速增長的矛盾。

(一)確定服務對象種類

社區(qū)居家養(yǎng)老服務作為一種社會福利性公共產品，如何確定服務對象的范圍和種類是一項重要環(huán)節(jié)，也是滿足老年人多層次需求的重要內容。2006年西北新村社區(qū)居家養(yǎng)老試點工作開始后，該社區(qū)結合實際情況，因人因事設立了相關工作領導人員和服務人員，制定了針對“三無老人”、困難老人、60歲以上有經濟能力的老人等不同服務對象的工作實施方案。

1.面向“三無老人”提供無償服務。西北新村社區(qū)為“三無老人”提供無償服務，即以政府購買服務、發(fā)放服務券的形式為“三無老人”提供養(yǎng)老支持。不以現(xiàn)金形式發(fā)放，而是采用記名服務券形式發(fā)到老年人手中，服務人員通過提供服務，然后向服務對象收取同等價值的服務券，由社區(qū)負責人審核后再到街道兌換現(xiàn)金。其中60-75歲的“三無老人”，每人每月補貼40元;76-85歲的“三無老人”，每人每月補貼80元;86歲以上的“三無老人”，每人每月補貼120元;重殘且無生活自理能力的老人可不受年齡限制，享受最高標準每人每月120元。

2.面向困難老人提供低償服務。困難老人主要是指除“三無老人”以外的其他60歲以上的“空巢老人”、高齡老人、享受低保的老人及重殘老人。主要包括:子女均不在身邊或生活困難無法照顧老人且生活困難的空巢老人;凡年滿90歲以上的高齡老人;凡年滿60歲享受低保的老人;持有《中華人民共和國殘疾人證》的殘疾老人;常年與無生活自立能力的家庭成員共同生活的且經濟困難的老人;患大病常年臥床不起，需要上門服務的老人。對除“三無老人”以外的其他60歲以上的“空巢老人”，采取政府補貼一半，服務對象支付一半的形式。其中重殘及常年與無生活自理能力的家庭成員共同生活的經濟困難的老人，可視實際情況在享受現(xiàn)有服務標準的基礎按規(guī)定上浮。

3.面向有經濟能力、需要專門上門服務的老人提供有償服務。社區(qū)居家養(yǎng)老服務具有一定的社會福利性，但同時它的發(fā)展又不能完全以財政支出為主，以服務養(yǎng)服務是社區(qū)居家養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。西北新村社區(qū)面向有經濟能力、需要專門上門服務的老人，實行三定，即定服務項目、定服務時間、定服務費。

4.面向所有老年人的志愿服務。西北新村社區(qū)以黨員志愿者、青年志愿者、鄰里互助等形式開展為老服務。社區(qū)制定了黨員服務志愿崗5個，即法律咨詢(為老年人免費提供法律咨詢)、醫(yī)療救助(制定每月為老人量血壓等檢查身體一次)、扶貧助困(發(fā)動黨員，居民群眾為困難老人捐衣捐物)、孤老幫扶(為老年人進行日常生活上的幫助)、殘疾幫扶(為老年人、殘疾人進行日常生活上的幫助)。動員社會力量為老人認購服務，針對特殊困難老人的需求，實行企業(yè)或社會個人為其認購服務。建立以大學生和部隊官兵、共產黨員為主的志愿者隊伍，為老年人提供義務服務。

(二)確定養(yǎng)老服務內容體系

確定養(yǎng)老服務的內容是滿足老年人需求的主要環(huán)節(jié)，西北新村社區(qū)根據對轄區(qū)老年人的需求調查，建立了多樣化的服務內容體系。第一是家政服務，為老年人提供料理個人衛(wèi)生(洗澡、剪指甲、理發(fā))、打掃室內衛(wèi)生、做飯、擦玻璃、送液化氣罐、買菜等一般照料的服務。第二是醫(yī)療保健，為老年人提供上門打針、量血壓、喂藥等醫(yī)療服務。第三是文體健身，為老年人提供活動場所、體育設施等服務。

(三)因地制宜探索制度創(chuàng)新

社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新型的養(yǎng)老模式，各地都在努力建構具有自身特色的運行機制，西北新村社區(qū)因地制宜，在實踐中不斷探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式的制度創(chuàng)新。

1.構建規(guī)范的養(yǎng)老服務網絡。社區(qū)居家養(yǎng)老是以家庭養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)服務為依托的新型模式。因此，構建完善的社區(qū)養(yǎng)老服務網絡，對推進社區(qū)居家養(yǎng)老工作起著關鍵作用。在構建完善的養(yǎng)老服務網絡方面，西北新村社區(qū)進行了如下嘗試:一是在社區(qū)范圍內建立一套管理考核工作機制。從管理人員、服務人員、服務質量、服務時間等方面制定崗位責任制和工作標準要求，將考核結果與社區(qū)星級、管理人員、工作人員的工資獎勵掛鉤，以確保整個服務網絡正常高效運作。二是確定一批服務對象。對本轄區(qū)的老人進行分類服務，可按是否屬空巢老人及年齡結構等不同類別分別進行有償、低償、無償服務。三是成立一支專業(yè)化服務隊伍。可專門招聘本地、本市范圍內的“4050”人員，組建專職的社區(qū)服務隊伍。

2.創(chuàng)辦社區(qū)義工“特色銀行”。西北新村社區(qū)實施“以老幫老工程”的新課題，即初步建設“特色銀行”，來調動相對年輕老年人為養(yǎng)老服務的積極性和主動性。首先，以社區(qū)為單位成立義工“特色銀行”，組建“相對年輕老年服務隊伍”，將每次組織老年服務的工時計入臺賬，存入“特色銀行”。其次，當相對年輕老年人正式進入老齡時，可以從“特色銀行”提取工時和利息，換得后人和別人的免費服務，使整個“以老幫老工程”良性循環(huán)互動發(fā)展，促進養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展。

3.探索空巢老人合住養(yǎng)老。在本社區(qū)居家養(yǎng)老的基礎上，西北新村社區(qū)正在探索嘗試老人合住養(yǎng)老這種養(yǎng)老模式。它是根據空巢老人的意愿、由社區(qū)出面將他們根據實際情況集中合住并提供生活照料、老人原來的住房可根據老人的意愿出租的一種生活方式。老人合住養(yǎng)老在整合社區(qū)資源、盤活存量社會資產、提高老年人生活水平等方面有很大的益處。當然在實際操作中，要充分考慮到老人的個性、性別、愛好、習慣，在自愿相處的前提下開展合作。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老模式存在的問題

(一)服務人員專業(yè)化程度不高

社區(qū)居家養(yǎng)老服務的主要供給主體應該是專門的社會養(yǎng)老服務機構，服務人員應該具備專業(yè)化的知識和技能，持有相應的社會工作者職業(yè)資格證。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出“要建設一支強大的社會工作者隊伍”，2006年民政部發(fā)布《社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》，標志著我國社會工作者專業(yè)化與職業(yè)化的開始。然而，從發(fā)展上來看，“政府包攬，社區(qū)包辦”依然是當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務的主要運作模式，這造成了專業(yè)化的養(yǎng)老服務機構發(fā)育不足，養(yǎng)老服務的專業(yè)化水平不高。從西北新村個案社區(qū)來看，社區(qū)居家養(yǎng)老的服務人員基本上是下崗職工，文化水平較低，缺乏相應的專業(yè)知識，只能從事一般的家政服務和簡單的康復護理等。

(二)養(yǎng)老服務層次水平較低

我國老年人在希望獲得服務的同時，也更看重家庭帶給自己的安全感、親情感和歸屬感。目前西北新村社區(qū)開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目以康復保健、家政服務等日常的物質生活幫困居多，即偏重于日常生活護理和家政服務，較多的關注老年人物質生活需求方面的滿足，精神慰藉服務發(fā)展不足。然而，現(xiàn)實中老年人在物質需求日益得到滿足的基礎上，越來越趨向于對精神慰藉服務的需求。

(三)養(yǎng)老服務經費不足

社區(qū)居家養(yǎng)老服務必須有一定的經費作為保證，由于我國的社區(qū)建設更多的是由地方財政支持，各地財政實力的差距導致社區(qū)建設的進程也體現(xiàn)出非均衡性。這一事實也體現(xiàn)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務這一項目上，由于經費籌集渠道單一，資金配套不能及時到位，投入方式隨意性和波動性大，嚴重阻礙社區(qū)居家養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。“目前我國城市居家養(yǎng)老服務需求總的滿足率只有15.9%，其中家政服務滿足率為22.61%，護理服務滿足率為8.3%，聊天解悶服務滿足率為3.16%。”[2]從西北新村社區(qū)的個案來看，也明顯存在著由于經費投入不足而造成的養(yǎng)老服務數量和種類的不足。

(四)服務對象范圍仍需擴展

老有所養(yǎng)是和諧社會建設的重要內容，“老吾老以及人之老”更是中華民族的傳統(tǒng)美德，養(yǎng)老服務供給是關乎社會全體老人生活質量的事，但從目前西北新村社區(qū)居家養(yǎng)老服務對象的實際情況來看，服務對象仍然主要是獨居、孤寡、困難、殘疾和高齡五類老人，一般老人實際上并沒有得到更多的關注。隨著老齡人口的不斷增加，養(yǎng)老服務對象范圍需要不斷擴展。

(五)社會養(yǎng)老服務資源利用不足

治理理論強調公共服務供給主體的多元化，這也要求養(yǎng)老服務供給中應該整合社會資源。城關區(qū)所轄幾個社區(qū)自身擁有的可支配資源極其有限，西北新村社區(qū)也明顯存自有資源不足的情況。而與此同時，駐社區(qū)的政府機關、企業(yè)單位和事業(yè)單位本身擁有豐富的資源，這些駐社區(qū)單位與社區(qū)開展“共駐共建”的力度不夠，駐社區(qū)單位的養(yǎng)老服務資源閑置。如西北新村社區(qū)駐有西北民族大學，設有護理專業(yè)、心理學專業(yè)、社會工作專業(yè)等，但卻并沒有開展共駐共建擴展養(yǎng)老服務資源。

四、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老模式的對策

(一)培育專業(yè)化養(yǎng)老服務機構和服務人員

按照政府職能轉變以及與企業(yè)、事業(yè)、社團分離的原則，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中能夠與政府剝離的服務職能都要盡可能交給社會組織和非營利機構去辦，交給市場和企業(yè)去辦，積極培育各類居家養(yǎng)老服務機構。鼓勵社區(qū)內外各類職業(yè)培訓機構對社區(qū)居家養(yǎng)老服務人員開展職業(yè)技能培訓，考試合格發(fā)給相應的職業(yè)資格證書。認真實施專業(yè)社會工作者職業(yè)水平評價制度，科學界定居家養(yǎng)老服務中職業(yè)社會工作者的崗位和職責，加強對社工專業(yè)人才的吸納與培養(yǎng)。同時，加強居家養(yǎng)老服務人員的職業(yè)道德教育，改善和提高服務隊伍的整體素質。[7]

(二)不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務內容

大力推動專業(yè)化的老年醫(yī)療衛(wèi)生、康復護理、文體娛樂、信息咨詢、老年教育等服務內容的開展，構建社區(qū)為老服務網絡，為老年人提供就近就便的多種服務。服務內容由易到難，服務順序由急到緩，服務項目由少到多，逐步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務內容。不僅要滿足老人在日常生活中衣食住行等方面需求，提供生活照料方面服務，而且要提供文化娛樂場所。[8]吸引生活自理的老人走出家門到社區(qū)為老服務設施接受服務和參加活動。對生活不能自理的老人則采取派專人上門包護，滿足老年人生活照料、醫(yī)療護理、文化娛樂、心理慰藉等多種需求。

(三)加大政府財政投入，建立健全多元化籌資機制

加快政府職能轉變，隨著經濟發(fā)展和社會進步，逐步加大投入，研究制定“民辦公助”的政策措施，鼓勵和支持社會力量參與、興辦居家養(yǎng)老服務業(yè)。統(tǒng)籌考慮居家養(yǎng)老服務設施建設、隊伍建設和運營管理等問題。可針對性地設立專項資金，開設資助項目，實現(xiàn)投入多元化，運用市場機制，充分發(fā)揮市場在配置社會福利資源中的主導作用，使老年福利服務的需求與供給保持相對平衡。

(四)擴大服務對象范圍，實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務全覆蓋

社區(qū)居家養(yǎng)老服務是老年社會福利體系中不可缺少的組成部分，其宗旨不只是解決部分特困老人的問題，而是面向全體老人的服務，服務對象應由窄到寬。社區(qū)應不斷完善福利化、社會化、市場化服務為一體的無償、低償、有償相結合的服務方式。

(五)整合社會養(yǎng)老服務的物質資源和人力資源

一是整合社會養(yǎng)老服務的物質資源，以社區(qū)敬老院(托老所)、慈善愛心家園等現(xiàn)有的福利機構為依托，整合駐社區(qū)單位閑置的設施資源，實現(xiàn)功能上綜合全面擴展。二是整合社會養(yǎng)老服務的人力資源，廣泛吸納社會中介組織，調動大學生青年志愿者等社會各界參與，共同支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

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Taking Care of the Aged at Home by Communities:

An Exploration in the Pattern of Supporting the Aged in China’s Urban Areas

MAO Man-chang1，LI Sheng-ping2

(1.Department of Management， Northwest University for Nationalities，Lanzhou730124;

2.Shimen Township Government，Gannan ，Gansu 747502，China)

Abstract:With the acceleration of aging speed，the family’s function in taking care of the aged is weakening gradually in China’s urban areas，and at the same time， the present aged-supporting agencies can not meet the needs of the rapid increase of demand. So taking care of the aged at home by communities that has certain superiorities in offering services for the aged seems an effective way to solve the problem.However，this pattern also has defects which include less specialized agencies and workers，ineffective use of social resources，etc.Making improvement in specialized agencies and workers and making full use of social resources are supposed as effective countermeasures to promote taking care of the aged at home by communities.

Key words:taking care of the aged at home by community;pattern of taking care of the aged;services for the aged