加強制度反腐的困境與出路

【摘要】堅決懲治和有效預防腐敗，是黨的一項重大政治任務。為適應反腐倡廉建設的需要，應進一步提高對制度反腐的理性認識，從構建完善的反腐倡廉制度體系入手，全面加強制度反腐建設，確保制度反腐各項政策措施落到實處、發揮功效，實現反腐倡廉建設的制度化、規范化。

【關鍵詞】反腐敗 制度建設 困境 體系構建

堅決懲治和有效預防腐敗，關系到人心向背、黨的生死存亡和國家的前途命運，是一項重大的政治任務。黨的十七大明確提出了加強“反腐倡廉建設”的命題，十七屆四中全會又鮮明地提出加大推進反腐倡廉制度創新力度的思路，十七屆五中全會則進一步提出逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，側重于制度反腐的路徑凸顯，并逐漸顯示出強大功效和優勢。加強制度反腐，已成為新形勢下反腐倡廉建設的重大課題。

制度反腐的優越性

制度及制度反腐。在筆者看來，制度是指公共權威部門制定的一系列體現公眾和政黨意志的行為規范。制度具有規范性、強制性和穩定性特點，其功能在于對個人和組織的行為活動進行引導、約束和督促，并對違反有關規定的行為進行懲罰，從而實現制度制定者的預期目標。制度反腐是指黨和國家通過加強法制、體制和機制建設，依靠旨在規范權力運行的制度體系來開展懲治和預防腐敗工作。在此需要強調的是，不能單純地將制度反腐理解為制定一些針對腐敗現象的法律法規，而應從宏觀和系統的角度來把握制度反腐內涵。制度反腐是一項系統工程，是一個涉及黨和國家經濟、政治、社會等各領域制度體系的建設過程。之所以稱之為制度體系建設過程，是因為懲治和預防腐敗的目標不可能通過制定一項或幾項制度來完成，必須把執政黨、社會公眾懲治和預防腐敗的決心、意志貫徹到各個領域的制度中，多層面、多角度遏制腐敗，從而達到根治腐敗的目標。

制度反腐的優勢。與權力反腐相比，制度反腐具有以下優勢:一、制度反腐具有根本性。我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟、農業社會向工業社會、封閉性社會向開放性社會的轉型期，反腐制度的建設并不能完全滿足轉型期社會的特點和需要，在許多方面還存在漏洞和薄弱環節。制度體系的不完善為腐敗現象的發生提供了可乘之機，成為我國反腐敗工作無法取得決定性勝利的根本原因。制度反腐強調在經濟社會快速發展的同時加強法制建設，針對出現的新情況和新問題及時制定制度規范，最大程度彌補經濟轉軌、社會轉型所導致的“反腐制度真空”。二、制度反腐具有穩定性。反腐制度體系的構建需要經過法定的程序和過程，嚴格而規范的程序能夠保證制度體系的規范性和穩定性。制度一旦制定出來，就成為全社會共同遵守的行為準則，在一定時期內具有相對穩定性。相對穩定的制度體系為黨和政府開展反腐倡廉建設提供了規范化的工作依據，有利于保持反腐敗工作的連續性和穩定性。三、制度反腐具有科學性。與其他反腐手段相比，制度反腐不是依靠權力行使者的思想道德和外在輿論壓力來實施，而是以黨和國家的強制力作為實施保障，任何違反制度規定的組織和個人都要受到黨紀國法的制裁。制度反腐大大提高了腐敗的機會成本，能夠對腐敗行為產生強制威懾力，成為懲治和預防腐敗的具有戰略意義的政策選擇。

我國制度反腐面臨的困境

胡錦濤總書記在十七大報告中明確提出，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。在肯定制度反腐所取得的成績的同時，我們應清醒地看到進一步推進制度反腐所面臨的困境:

制度反腐法制基礎薄弱。堅實的法制基礎能夠賦予制度反腐足夠的權威性，為制度反腐創造規范的秩序環境。從實際情況來看，我國制度反腐面臨著法制基礎薄弱的問題。具體表現為:一是制度反腐的法制觀念不足。二是缺乏反腐倡廉建設的專門法律。到目前為止，我國尚沒有制定有關反腐廉政建設的專門法律。三是對腐敗的懲處力度有待加強。

我國目前的監督制約機制由黨內監督、權力機關監督、行政監察監督、司法監督、社會監督(主要包括民主黨派監督、群眾監督和輿論監督)等構成。多元化的監督制度體系在規范公共權力運作、懲治和預防腐敗方面發揮了積極作用，基本實現了“以權力制約權力”的目標。然而，現有的監督制約機制還存在著一定的缺失:一、黨內監督方面。黨的地方各級紀律檢查委員會受同級黨委和上級黨委的雙重領導，監督主體不獨立，監督效果受限，出現紀委“不敢監督、不愿監督、監督不了”的狀況;二、權力機關監督方面。人大代表對政府官員的監督形式化、監督力度不夠，缺乏實際的監督制約效力;三、司法監督方面。司法機關的人事、財政權受同級黨委和政府的制約，司法獨立仍處于改革階段，司法機關在反腐監督方面的作用弱化;四、社會監督方面。由于政府信息公開的范圍和程度有限，社會監督存在著信息不對稱問題，監督效果有限。

關鍵制度不完善。一、目前的干部人事制度依然存在不少弊端，主要表現在:一是任用權力的集中。干部任用權往往集中在個別領導者手中，容易出現以權營私、對上級負責而不是對下級負責等有違干部任用初衷的腐敗現象;二是干部任期制沒有得到很好的落實。許多干部在任期內被調整職務和崗位，“經常出現領導干部在幾大領導班子之間輪崗、甚至是換崗位擔任領導職務的現象”。此外，一些領導干部長期擔任同一職務，容易形成錯綜復雜的利益關系網，使得腐敗現象部門化、規模化和人情化。二、從財產申報制度的實施情況來看，該制度本身還存在一些不足之處，主要表現在:首先是財產申報的范圍過窄。現有制度規定的財產申報范圍僅包括工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費，從事咨詢講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，事業單位的領導干部、企業單位的負責人承包經營、承租經營所得。上述規定范圍只能反映領導干部個人的經濟收入情況，無法反映其財產增減情況。二是申報類型單一。我國財產申報制度規定的是一年申報兩次的日常申報制度，不能客觀地反映官員在任職期間的財產變化情況。三是財產申報制度的執行機構缺乏足夠權威。在我國，財產申報制度的受理機構是申報人所在單位的組織人事部門。由于單位內部的組織人事部門缺乏足夠的職權，制度執行過程容易受單位領導的干擾，難以承擔對本單位領導干部進行財產核查監督的職責。此外，關鍵制度的不完善還表現在行政審批制度、政務信息公開制度、行政問責制度等方面。

構建完善的制度反腐體系

夯實制度反腐的法律基礎。要發揮制度反腐的作用，必須加強反腐立法工作，夯實制度反腐的法律基礎，提高制度反腐的法制化水平，為制度反腐創造良好的法律秩序與環境。我國現有法律體系對懲治腐敗做出了比較健全的規定，但依然缺乏一部反腐敗的專門法律，懲治和預防腐敗的法律不夠系統。因此，應加快立法進程，爭取盡早出臺反腐倡廉的專門法。在開展反腐倡廉建設的過程中，應注重提高反腐制度的法律效力，將經過反腐倡廉實踐檢驗的制度規范上升為法律法規，提升制度自身的權威性和威懾力。與此同時，改革懲治腐敗犯罪的刑罰辦法，完善腐敗懲處機制。根據腐敗犯罪的特點，完善刑罰中的罰金和資格法規定，以更好地規范公共權力運行，約束黨員干部從政行為。

建立健全監督制約機制。不受監督的權力必然會導致權力的濫用和腐敗，針對我國現有監督制度體系弱化和缺失的現狀，應進一步建立健全權力監督制約機制。第一，發展黨內民主，強化黨內監督。探索實行紀委垂直管理的領導體制，保證紀委人事、財政權獨立性，減少不必要的干預。同時，積極發展黨內民主集中制，確保權力公正運行。推行地方黨委討論決定重大問題，探索推行黨代表任期制和常任制。第二，完善人大監督。完善人大代表對“一府兩院”工作人員的質詢和彈劾程序，提高人大代表監督的權威性;通過立法的形式成立專門的人大反腐機構。第三，推進司法體制改革，完善司法監督。逐步推進司法體制改革，保證司法活動的獨立性，健全權責明確、相互配合、相互制約的司法體制，從制度上保證司法機關能夠獨立、公正地行使審判權和司法監督權。第四，拓寬社會監督的渠道，進一步發揮社會監督的積極作用。應通過落實信訪制度、政務公開制度，完善民主黨派、人民群眾和公共輿論參與權力監督的機制，確保權力在陽光下運行。

進一步完善關鍵制度。一、改革干部人事制度。以建立和完善干部選拔任用監管機制為重點，逐步推進干部人事制度改革，加強對干部人事權行使的監督。要實現干部選拔的科學化、民主化、制度化;建立公務員正常退出機制，完善黨政領導干部任期、交流、回避、審計制度，防止領導干部利用職權謀取私利。二、完善財產申報制度。首先，明確申報范圍。領導干部所申報的財產，必須能夠全面、客觀地反映申報者本人及家庭的財產狀況。申報范圍不僅包括領導干部本人，也應該包括領導干部的家庭成員，從而防止腐敗官員為逃避懲處而非法轉移財產。其次，完善財產申報類型。可以借鑒歐美國家的成功做法，將任職前申報、日常申報和離職前申報結合起來，真正實現對領導干部任職期間財產狀況的核查監督;第三，建立相應的法律制度。財產申報制度是反腐制度建設的重要環節，應通過立法的形式對財產申報的程序、主管機構、獎懲措施等做出明確規定，以保證該制度的規范運行。(作者為河南財政稅務高等專科學校社科部副教授)