中央和地方財政關系的癥結與應變

【摘要】中央和地方之間的競爭本質長期存在。無論是改革開放前，還是改革開放后，中央和地方的關系總體上沒有跳出“一放即亂，一收即死”的“治亂循環”。有必要從財政角度剖析改革開放以來中央和地方的關系問題，并提出相應的對策。

【關鍵詞】央地關系 財政博弈 財政管理體制

1994年前的中央與地方財政博弈

我國在80年代初開始推行行政和財政分權，統收統支體制解體，地方相對獨立的利益凸顯，行政和財政自主權擴大，地方政府之間的競爭也隨之加劇。地方政府之間圍繞資源、投資和市場的競爭，雖然帶來了一些地方保護和環境污染之類的副作用，但大大促進了地方經濟的發展，也總體上促進了國民經濟的發展。這里，我國各地實行的財政包干制發揮了重要的助推作用，這是因為地方政府的財政收入是有保證的，而且與地方經濟發展掛鉤。80年代初到90年代初，我國財政包干制大行其道，各地的體制多樣性令人瞠目。這類似于農村家庭聯產承包制。在農村家庭聯產承包制下，農民適用“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一契約安排。與此相呼應，在財政包干制下，可以說地方政府適用“交足中央的，剩下都是自己的”這一契約安排。

在財政包干制框架內，由于地方政府負責征稅，當時的收入管理不規范，地方政府有著瞞報稅收收入或者減少預算內收入的征收、努力擴大征收預算外收入甚至制度外收入的激勵和可能性。地方政府為了吸引外來投資，還會對之減少征收稅費、增加補貼的利益驅動。地方政府對大量本地企業實行包稅制，有時還要求本地企業參與提供基礎設施來換取減少對其征稅，這更是擴大了地方政府博弈可選對策。結果一是全國預算內收入占GDP的比重日益下降，從1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%;二是中央預算內收入占全國預算內收入的比重也每況愈下。雖然中央預算內收入占比從1980年的24.5%上升到1984年的40.5%(估計與“利改稅”有關)，但從1985年的38.4%下降到1993年的22%低谷。上述發展趨勢并不是說中央政府在改變財政收入分配體制方面沒有主導權，任由地方政府擺布。事情恰恰相反:1994年前中央每隔幾年就要改變對省財政管理體制，尋求提高地方收入上繳基數，增加分成比例。但是，地方政府則是采取討價還價和上述收入征收和補貼支出方面的變通方式展開博弈。因此，實際上中央的主導權仍然受到嚴重掣肘，而非未加約束。

1994年分稅制財政管理體制改革與中央地方財政關系變局

我國財政部1990年提出分稅制財政管理體制改革方案，并于1992年在天津市、遼寧省、沈陽市、大連市、浙江省等9個地方進行分稅制試點。1994年國務院主導了分稅制財政管理體制改革。改革通過對地方政府采取“贖買”政策進行:承諾保證地方政府既得利益，通過稅收返還保證地方政府原有的收入基數，但在收入增量上中央拿大頭，地方拿小頭，而地方所獲增量收入占總收入增量的比例實際上逐年減少(而且由于計算公式表述復雜，當地政府并沒有察覺到這種不利走勢)。這場改革扭轉了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局面，基本上實現了其預訂目標。當時的預定改革目標是“兩個提高”，即提高財政收入在國民生產總值中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。一般財政收入占GDP的比重從1995年的最低10.3%穩步上升至2009年的22.6%，而且中央一般財政收入占一般財政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%，其后在多數年份一直保持在50%以上。財政改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。這也是分稅制財政管理體制的名稱由來。

根據國務院的要求，各省要根據決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要采取分稅制、分成制或其兩者的混合體制，部分仍為包干制，少數為統收統支體制。其中分稅制、分成制，或者兩者的混合體制，無論如何都或多或少留有包干制這種舊體制成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這樣一種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。也就是說，這種財權向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。由此導致提供公共產品與服務的事權不斷下移，而財權不斷上收，縣鄉級政府的財權和事權日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。

分稅制財政管理體制改革中“分稅制”之名給人的理解為一種制度化的財政分權。不過，正如從上述中央收入份額的變化可見，其實際結果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強調了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入即財力的對稱。2003年《國務院有關分稅制財政管理體制的決定》只是明確了中央和各省之間財權或者說稅收收入的分享辦法，并籠統規定了兩者的支出責任，但并沒有界定中央和地方的事權劃分。這里中央和地方各自的收入(固定收入和共享收入中的份額之和)與其支出責任并不掛鉤，沒有對應關系。鑒于事權和支出責任明確相關，這也說明中央和地方政府的事權和財權不匹配。省以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權和財權不匹配問題。其實我國對各級地方政府的事權不是沒有法律規定，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》就對各級地方政府的事權做了大而全的規定。其核心內容為各級地方政府承擔其本級的事務和責任，而且下級政府必須執行上級國家行政機關的決定和命令，辦理上級政府交辦的其他事項。這樣一來，與其說這樣一種“大一統”的規定是一種事權劃分安排，毋寧說是一種責任轉嫁機制。它導致上一級次政府很容易把很多事權和支出責任推給下一級政府。后來的發展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉嫁給了縣鄉級政府。

可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是一種原有體制基礎上的創新，但并不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據政策文件，沒有正式法律，容易被中央行政部門根據需要改變。真正的分稅制是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機構有地方稅種的立法權。但我國只是一個財政收入方面的集權過程，它導致的一種現象是從財政支出上看，中國是最分權的國家，但從財政收入分配和稅收立法權上看又是非常集權的國家之一。這樣分稅的結果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通過轉移支付轉由地方政府支出。地方政府2009年轉移支付占地方政府總的支出額是47%，也就是說，地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉移支付的。

財政體制的癥結

我國中央與地方的財政關系仍然處于失衡狀態。總體上中央政府有著出臺收入劃分新方案的主導權，而地方政府窮于應付。隨著近年來收入管理技術和制度的日益完善(比如引入國庫集中收付制度，土地出讓收入納入預算內管理等)，富裕地區地方政府的博弈空間日益減少，較貧困地區的地方政府獲得巨額的轉移支付，對中央財政的依賴度越來越高。

當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權高度集權。我國稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點頭，不能充分調動地方涵養稅源的積極性。而且稅收的立法權往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”來制定和執行，全國人大和地方人大的作用有限，而且后兩者目前本身的人員結構也有問題。《預算法》甚至把財政管理體制的決定權一次性下放給了國務院，相當于一個公司的財權，從董事會移交給總經理。

二是我國在法律上并非分權國家，中央和地方迄今為止的所有財政安排和事權調整都是中央和地方談判妥協的結果。中央政府由于擁有政治和行政上的權威地位，往往對事權和財權劃分方案有主要的動議權和決定權，因此事權和財權劃分缺乏內在的穩定性和法律保障。事實上上級政府能夠比較隨心所欲地調整事權和財權分配，從而可將事權層層下放，財權逐步上收。地方政府則是通過討價還價、叫苦、申請項目、收取預算外收入、制度外收入、土地出讓以及負債等形式來部分維護財權。

三是現行地方稅制體系不完善，地方稅制結構不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自己的財源小且不穩，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。 實際上，我國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規模過大。單單國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越是名不副實。

四是在財政支出上，效率還很低。各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規則約束的公共財政預算體制，導致納稅人和在立法、司法和行政部門之外作為第四權力部門的媒體不能有效監督政府的財政支出，納稅人交的稅也與其享受的公共服務不相匹配。

五是征稅管理成本過高。我國分國稅和地稅兩套征稅班子。這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經常爭奪稅源。

六是專項轉移支付名目過多，不透明。轉移支出有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉移支付分兩種，一種是一般性轉移支付，另一種是專項轉移支付。一般性轉移支付往往是比較透明，根據公式計算的，比如義務教育、公共衛生等方面的資金缺口，中央政府可以根據人頭標準就很容易算出。專項轉移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業的“跑部錢進”的影響。而我國恰恰是一般性轉移支付比較少，大量都是專項轉移支付。最近有了較多的調整，如果均不計稅收返還，2009年一般性轉移支付占全部中央轉移支付(去除稅收返還額后為23678億元)的比重已達47.8%，專項轉移支付達52.2%。這里專項轉移支付在管理上更是具有不規范性和隨意性，所以這么多年來存在上述一直被詬病的“跑部錢進”現象。在專項轉移支付里，現在的操作往往是成問題的。如果是2000萬的項目，地方政府一般要上報成5000萬或者更多，這是因為現在很多項目都是要求地方配套資金的，一些偏遠地方政府就很麻煩，沒有多少財政收入，拿不出一定比例的配套資金?？紤]到中央會基于地方的討價還價，砍掉一部分預算，再加上要考慮打點費，也就是“尋租成本”，便在事先翻倍地報。

應加快推進財政管理體制改革

上述錯綜復雜的中央和地方財政關系表明，我國需要加快推進財政管理體制改革。這里需要回答的問題首先涉及中央政府和地方政府究竟如何真正明確劃分財權和事權。

在成熟的競爭性較強的聯邦制國家，比如美國，首先界分市場和政府的邊界，然后按照輔助性原則來界分各級政府的事權，再按照各級政府自己的事權，來確定支出責任和支出需要，最終由此決定收入需要。而收入權的來源就是事權、支出權、支出需要，所有這些權力都是轄區內的公民賦予的，是在憲政框架內安排的。所謂輔助性原則指的是，凡是個人和市場能夠處置的事務，留由其自身去處置;政府的事權留由最低必要層次的政府去履行，上級政府提供輔助性的支持。而且，上級政府接手或者插手之前，還要考慮自身是否確實能夠更好地解決問題。實際上，各級轄區都是在法治框架內以自治管理方式提供本級公共產品與服務。本級轄區財力不足或者公共產品與服務本身有著一些外溢性等因素時，上級政府才有可能插手或者接手，包括轉移支付。但是，轉移支付額是有限度的，不能扭曲各地方轄區的治理積極性，損害一些發達轄區的稅收努力。

在稅制結構本身的改革上，地方政府必須要有自己穩定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如依美國的經驗，三級政府財源支柱的概況是:個人所得稅和工薪稅(類似社會保障稅)歸聯邦(中央);銷售稅和公司所得稅歸州(相當于我國省級);財產稅主要歸地方(基層政府)。那么，我國在稅權歸屬上該如何劃分呢?我國是世界上政府層級最多的國家之一，有五個政府層級，包括中央、省、市、縣、鄉五級。如果按照各級政府在法治框架內以轄區自治管理方式提供本級公共產品與服務，那么政府級次是幾級這一問題無關緊要，而各級政府有其征稅權至關重要。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率范圍，各地具體加征的地方增值稅稅率(所謂加征率)由各地自行確定，這樣既允許一定范圍的轄區間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規定的獨立稅源，即便名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。此外，財產稅即物業稅的引入也是必要的，它屬于地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產稅的加征，必須以減少財產環節的其他征稅和收費以及其他環節的征稅收費為條件。因為我國的宏觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這里的政府財政性收入包括政府的一般預算收入，基金收入，預算外收入，社保收入，土地出讓金收入，制度外收入，新債收入，還包括通貨膨脹率，它屬于通貨膨脹稅入的稅率。我國正在試點財產稅。財產稅也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權利和義務的重要手段，它應該首先體現納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產品與服務。但是它不應該首先是政府進行房地產市場宏觀調控的政策工具。

我國的財政管理體制改革是需要行政體制改革的配套的。按照現有的較為嚴格的收入管理技術和制度，國稅和地稅兩套稅收征管班子完全可以合二為一地負責稅收征管。此外，根據上述的分析，各級地方政府應擁有法定征稅權，在法治框架內通過轄區自治管理的方式自主提供本級公共產品與服務，而上級政府仍然提供輔助性的支持作用。這種治道變革實際上不僅意味著行政管理體制的變革，而且也是政府體制的變革。這也有助于我國構建一套轄制中央與地方財政關系的穩定的規則框架。(作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員，德國法蘭克福財經管理大學中西方文商研究中心研究員)