非農就業農民養老保險制度的創新

【摘要】與城市居民和普通農民相比，已經脫離土地保障的非農就業農民更需要退休之后的生活保障。中國需要建立一個惠及全民的養老保險制度。在現行制度基礎上，逐步改善，將各類工作者逐一納入養老保險制度，進而建立全國統一的養老保險制度以實現社會公平。

【關鍵詞】非農就業 養老保險 農民

中國城市養老保險制度經歷了幾十年的發展，目前已基本成熟。但中國為農業大國，農村人口約占七成，隨著改革開放與城市化的發展，農業人口中又分化出了非農就業農民，并且在總人口中占據了越來越大的比重。他們加入養老保險制度的能力和意愿，將是中國養老保險制度能否快速展開的關鍵。非農就業農民可依農民所從事的工作劃分為失地農民、進城農民工與鄉鎮企業職工三大類，依其特點適用不同的養老保險制度。其中難度最大的應是失地農民與農民工基本養老保險制度的推行，鄉鎮企業職工則是較容易率先解決的。

與非農就業農民相聯系的養老保險制度

失地農民的養老保險制度。一、基本生活保障型:參照城鎮最低生活保障制度設計，結合當地經濟發展狀況和參保人承受能力，是繳費水平與保障待遇掛鉤、個人賬戶與統籌賬戶相結合的模式。資金來源于個人、集體和政府三方面，其中個人和集體繳納的保障資金一律計入個人賬戶，而政府補貼部分進入統籌賬戶。保障對象去世后，其個人賬戶中的本息余額可由其法定繼承人或指定受益人繼承。二、基本養老保險型:參照城市職工基本養老保險辦法設計，強調享受保障權利與繳費義務對等的原則，實行個人賬戶制，采用保障待遇與保障對象的繳費時間和繳費指數掛鉤的模式，保障水平相對較高，其目標是與城市職工基本養老保險制度相銜接。三、雙低保障型:考慮被征地農民收入水平較低，又要與城市職工基本養老保險制度相銜接，因此按照城市職工低繳費、低享受的雙低水平設計。此制度系實行基礎養老金和個人賬戶養老金結合的模式，資金來源于個人、集體和政府。四、基本生活保障與基本養老保險結合型:按照被征地農民不同年齡段、失地程度及就業狀況等區別對待，不同情況實行不同的制度類型。

農民工的養老保險制度。據調查，到2003年底，中國在第二、三產業吸納的37，886萬個勞動力中，國有企業和集體單位的職工分別下降為6，621萬人和950萬人，農民工在數量上已遠遠超過城鎮戶的公有制第二、三產業的職工。依國家統計局數據，2004年全國農村外出務工的農民工已近1.2億人，根據勞動和社會保障部農民工課題組的分析，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，養老保險的總體參保率僅為15%，即使在擴大社會保險覆蓋面工作做得較好的廣東省和大連市也僅為20%。

鄉鎮企業職工的養老保險制度。鄉鎮企業職工社會養老保險制度的建立固然必要，但障礙同樣存在:一是參保的主觀障礙，主要表現為鄉鎮企業主體之雇主與職工參保的積極性不高;二是參保的制度障礙，主要表現為現有制度不利于鄉鎮企業職工參保。鄉鎮企業職工的社會養老保險所依據的制度首先體現在國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》第十二條中:農村(含鄉鎮企業)的養老保險制度改革，由民政部負責，具體辦法另行制定。鄉鎮企業職工、民辦教師、鄉鎮招聘干部、職工等，可以以鄉鎮或企業為單位確認，組織投保。少數鄉鎮因經濟或地域等原因，也可以先搞鄉鎮企業職工的養老保險。由此看，對鄉鎮企業職工的社會養老保險被劃分在農村社會養老保險范疇內，這顯然是從職工的戶籍身份，而不是職業角度考慮的。鄉鎮企業大多集中于鄉鎮包括所轄村，位于城鄉結合部，人們的生活方式具有濃郁的農村生活色彩，但又不完全同于農村。依據廣覆蓋原則，鄉鎮企業在建立養老保險時不宜區分內外、城鄉，應建立統一的社會養老保險。

非農就業農民的養老保險問題與制度創新

強化政府財政支持，彌補政府職能的缺失。中國農村養老保險制度相對于城市養老保險制度，其變遷過程顯得更為復雜。農村社會養老保險在資金籌集上堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。其結果是農村社會養老保險整體上處于停滯狀態，僅存的5，000萬參保者大多有集體補助，故集體、國家是否承擔一定經濟責任是這項制度能否發展的關鍵。在計劃經濟時期，家庭養老與人民公社集體供養制度尚能維持農村最低水平的基本照護。改革開放以后，農村經濟形態多樣化，且各地發展極不均衡，又因人口數量龐大，農村普遍貧窮，農民流動性增加，家庭養老功能下降，而集體供養制度也因人民公社之解體失去集體經濟的支撐而難以為繼，這些都加重了農村養老保險制度運作的困難。因此，國家強制介入和政策向非農就業農民傾斜以及必要的財政支持，將是未來解決非農就業農民養老保障問題的關鍵。

將非農就業農民全部納入基本養老保險體系。鄉鎮企業職工可比照城市企業職工社會養老保險的模式，加入基本養老保險制度，即國家、單位與職工個人三者依比例共同負擔養老保險繳費。國家財政支持可遵循與職工繳納比例相一致的原則，即職工繳納多、則國家補貼也多的原則，以促進鄉鎮企業職工養老保險事業的發展。個人出資部分、政府及企業補貼個人賬戶部分納入個人賬戶，并采取完全積累方式;其余部分則建立社會統籌賬戶，實行現收現付制。鄉鎮企業職工的一大特點就是流動性大，針對這一特點，應建立相應調節機制:一是允許鄉鎮企業的養老保險在鄉鎮企業之間乃至國有企業之間流動，形成全方位流動的格局。二是建立鄉鎮企業職工的返村調整機制。考慮到部分鄉鎮企業職工要回到故里，可以在繳費年限及支付水平上做適當調整，如繳費年限由十五年降為十年，當他們達到退休年齡時，執行相對較低的支付標準。

農民工和失地農民也應與城市職工一同納入基本養老保險體系內。在城市化進程中，農民工和失地農民開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，許多農民工也不再擁有土地承包經營權，對土地依賴程度普遍較低。如果沒有加入社會養老保險體系，那么當他們年老喪失勞動能力時，將不得不回到農村，結果只會加重農村失業和其他社會問題，并延緩城市化進程。因此，使農民工和失地農民重返土地，將土地保障作為農民工和失地農民的最后避難所，使之亦工亦農的做法，已面臨挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，將其納入新的社會保險體系，則是推動城市化的制度保證，也是順應城市化發展趨勢的舉措。另外，農民工和失地農民流動性大，因此農民工和失地農民社會保險的異地轉移成為一大操作難題。在目前農村社會保障體系尚未完全建立的情況下，農民工的保險無法向農村轉移。如果不轉移，農民工和失地農民社會保障就無法連續，農民工只能在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受其社會保障待遇。這實際上根本起不到社會保障作用。所以現階段建立農民工社會保障的異地轉移機制是必要的。筆者初步設想，城鄉間的轉移由農民工工作城市社會保障機構與農民工原農村住所地的縣級或鄉鎮級社會保障機構共同操作。但這種農民工社會保障的異地轉移機制只是暫時的、過渡性的，其必將被一元化的社會保障制度所替代。

改革要循序漸進。雖然我國在經濟發展較發達的農村地區逐步試點建立因地制宜的養老保險模式，部分農村地區甚至已為鄉鎮企業職工建立養老保險制度，為將來城鄉一元化養老制度接軌做準備，但對大多數農民而言，基本養老保障仍是不足的。在城市地區，應以建立統賬結合與多層次養老保險制度為改革方向與重點，逐步將農民工、集體企業、合資企業、外資企業、私營企業職工和個體勞動者納入養老保險制度，其最終目的皆為實現社會公平。但中國為人口大國，幅員遼闊，區域發展極不均衡，農村人口約占七成，農民普遍貧窮，且包括鄉鎮企業職工、失地農民和農民工等。各地區雖已因應其環境與發展程度，頒布各項規定將這些人員納入養老保險制度，但基于現實因素，這類人員加入養老保險制度的能力和意愿仍明顯不足，這將是養老保險制度能否快速推行的關鍵。

完善農村地區的養老保險制度，這是與農村地區的經濟發展程度息息相關的。因此，以發達地區率先施行養老保險制度再帶動落后地區仍是唯一選擇。為此，可以把農村地區劃分為發達地區農村、較發達地區農村、欠發達地區農村，在時間階段上與國務院發展研究中心有關報告提出的未來5至15年的基本任務同步，擬定分兩步走的農村社會養老保險發展規劃:第一步，到2010年，在經濟發達地區農村的所有縣和較發達地區農村大部分縣以及欠發達地區具備條件的縣建立農村社會養老保險制度，農民參保率達到30%;第二步，到2020年，較發達地區農村絕大多數縣和欠發達地區具備條件的部分縣建立農村社會養老保險制度，農民參保率達到30%。目前，農民領取退休金者約占農村人口總數的4%。隨著農村的改革和發展，以村集體為責任主體的農民退休制，必然向以國家和社會為責任主體的方向發展。

總而言之，中國要建立一個惠及全民的養老保險制度，實現社會主義的公平正義乃為世紀大工程。中國區域發展極不均衡，可預見的未來仍將是依各地區特質，在現行制度基礎上，逐步改善，將各類工作者逐一納入不同養老保險體系內，提高養老保險制度覆蓋率后，再追求統籌城鄉乃至建立全國統一的養老保險制度。(作者單位:廣西財經學院金融系)