行政法解釋探究

【摘要】由于受我國現行法律解釋體制等多種因素的制約，對行政法解釋的研究呈現出較多的混亂。因此，有必要從具體行政行為解釋開始探討，分析行政法解釋的二元制結構，廓清行政法解釋的概念和內涵，為行政法解釋的進一步研究作初步的探討。

【關鍵詞】行政法解釋 二元制結構 體制

近十幾年以來，有關法律(學)方法論、法律解釋學的研究可謂如火如荼，一些部門法學者針對各部門法如民法、刑法、憲法等的研究也異軍突起，逐漸成為顯學。然而有關行政法法律解釋的研究卻一直受冷落，多年來鮮有人問津。這也許是因為大部分的法律方法論學者多把視域專注于司法實踐領域，而對于行政執法領域卻少有關心。然而這并不意味著在行政執法領域不存在法律解釋的現象，其實，這種現象是客觀存在的，只是被忽視了。令人欣慰的是，近年來已經有一些人開始關注此領域，并取得了一定的研究成果。然而同時也存在著許多混亂，為此我們有必要首先對其概念進行探討，以澄清混亂。

行政法領域法律解釋概念的辨析

關于國內學者對行政法領域的法律解釋概念的稱謂，區別主要在于法律解釋主體的不同。根據解釋的主體，可以分為兩類:一、大多數學者把行政法領域的法律解釋主體限定為行政機關，對于司法機關對行政法的解釋主體地位并未提及。這些概念稱謂包括行政解釋、行政法律解釋。比如，“行政解釋，就是國家行政管理機關——國務院以及主管部門就如何應用法律問題所做的解釋。”“行政解釋是具有法定解釋權的國家行政機關對制定法所做的能夠產生法律拘束力的解釋。”在此意義上的法律解釋，又可分為抽象解釋和具體解釋，比如孫光寧學者就將行政法律解釋界定為，“在具體行政行為過程中對如何具體適用法律規范所做的解釋”。①二、將行政法領域的法律解釋主體設定為行政機關和司法機關，并稱之為二元制解釋體制的行政法解釋。學者黃竹勝認為，“行政法解釋可以界定為行政機關或者司法機關在行政法的適用過程中對行政法規范和行政法律案件事實進行理解、說明和應用的活動”。②

我國現行的法律解釋體制

按照我國近百年形成的法學傳統，我國現行的法律解釋體制解釋主體類別多元化和抽象解釋的主導性，一般把法律解釋分為立法解釋、司法解釋和行政解釋，且法律解釋權多掌握在高層機關手中。

依據這些文件所形成的法律解釋體制的特點是:一、法律解釋權由高層機關所壟斷，從而試圖實現下層執法機關機械適用法律。二、法律解釋權劃歸相應職能部門行使，例如，中央立法通常由中央國家立法機關作出解釋。三、立法部門主導解釋。例如，國務院對行政法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的問題進行解釋，同時有權對國務院主管部門解釋有困難或主管部門間有爭議的問題作出解釋。

現行的法律解釋體制對行政法解釋權的歸屬設置的消極影響是顯而易見的，它不僅對有關行政法的法律解釋理解造成了一定的限制，限縮了其內涵，而且也不利于對行政法法律解釋的進一步研究。

具體行政行為解釋探討

在司法領域，裁判行政訴訟案件的法院(法官)必定需要對行政法規范和案件事實進行解釋，因為法院(法官)作為社會正義的最后一道防線，有權適用法律對案件進行裁判，且其裁判結果具有最終效力。而法律適用的過程，也是法律解釋的過程。學者們已經對司法過程中法律解釋的必要性、法律解釋權以及法官的解釋主體地位論述頗豐，故筆者將在此著重探討具體行政行為解釋的相關問題。

在法律適用的實踐過程中，與立法權和司法權相比，行政權更多地與社會發生直接聯系，其權力的主動性決定了其處理的具體事務更多，在這些具體行政行為中，行政法規范的適用頻率較高。在法律適用的場閾，必定存在法律解釋，沒有法律解釋，法律適用便不可能。然而作為具體的行政執法機關在具體適用行政法律、法規、規章的過程中，是否有權對其所適用的行政法規范進行解釋，是理論界頗有爭議的一個問題。一些學者認為，我國現行的法律解釋體制以及行政法規范的解釋權歸屬設置并沒有賦予所有行政機關以法律解釋權，只是賦予了一些高層行政機關以解釋權，因此大部分的具體適用行政法規范的行政機關(也即大部分低層的具體行政執法機關)并無權解釋行政法規范，作為立法機關的執行機關，除了本身有行政立法權的行政機關可以對自己制定的行政法規范有權解釋以外，其他大部分行政機關的職責就是執行法律，因為其執行的法律本身是明確的、無需解釋的。然而這畢竟是理論上的幻想，無權解釋便無法執法，行政執法過程和司法裁判的過程中在某種程度上具有相似性，它們都是為了解決糾紛、維護社會秩序，在這兩個過程中都需要適用法律，依法行政或者裁判。

所以，有學者認為，法律解釋大體上可以劃分為規范性解釋和個別性解釋，現行的法律解釋體制以及關于行政法解釋的規定只是就規范性解釋作出了規定，但是僅從這種體制和規定中并不能推導出具體的行政執法機關沒有法律解釋權的結論。這些具體的行政執法機關只是不能發布規范性的解釋文件而已，并非不能在具體個案中進行解釋。它們所享有的是個別性的、針對個案的具體解釋權。所以，規范性解釋和個別性解釋是有區別的，這些區別表現在效力范圍和功能目標等方面:第一，規范性解釋的目的和功能是統一法律適用，而個別性解釋則是進行具體的法律適用;第二，規范性解釋體現為制定和發布規范性的法律解釋文件，其效力是一般性的和普遍性的，而個別性解釋則體現為形成具體的行政決定中的說理部分，其效力是個別性的，對其他行政機關不具有拘束力。所以，這些文件也并沒有規定具體行政執法機關沒有個別性法律解釋權。而個別性的法律解釋權也正是行政執法之必需，使具體行政機關之行政執法成為可能。所以，具體的行政執法機關是具有行政法規范的個別性解釋權的，他們只是沒有規范性的法律解釋權。“雖然在制度設計上并沒有賦予具體適用行政法規范的機關以解釋權，但是從法律適用的過程來看，解釋的真正需要卻是來自于具體個案之中。只有在適用中才能結合具體的事實作出適當的解釋，把法律解釋行為從適用過程中剝離出來是不可能的。”③

然而，我國現行的法律解釋體制對行政法規范解釋權限的設置已經到了亟待改革的地步。同時，雖然在我國的一些行政法律、法規中已經有說明理由的法律規定，但法律、行政法規中明確要求行政機關說明理由在立法體例上并非常態，在理論上對不說明理由或者說明理由存在瑕疵的效力問題如何解決也沒有達成共識。所以，要成功解決具體行政執法機關在執法過程中的法律解釋問題，還必須對上述問題做深入的探討。

行政法解釋與法律解釋

行政法解釋屬于法律解釋嗎?它和民法解釋、刑法解釋、憲法解釋一樣，都是法律解釋同部門法領域相結合的具體解釋形態嗎?顯然，由于行政法適用的特殊性，即適用過程中的二元制解釋形態的存在，它們之間還是有很大區別的。在我國，大多數學者都認同行政法解釋是法律解釋的一種，然而這與陳金釗教授所闡明的法律解釋的概念是有所不同的，他認為，法律解釋是一種有權解釋，其主體只能是法官。“所謂法律解釋就是指法官按照法律的規范意旨和法律精神，運用法律思維方式，在法律適用過程中對與案件相關的法律和事實的意義所作的闡明。”④顯然，根據這一定義，行政法解釋是不能算作真正意義上的法律解釋的，至少在主體上這一概念并不能全部包容行政法解釋。

從行政法規范的執行角度分析，無論是行政機關還是法院都是適用法律和執行法律的機關，其法律適用雖然出發點有所不同，但是性質和結構基本相同。他們都有權力將一般的規則適用于具體的案件事實，因而有著相似的法律適用職能。法律應用就是法律解釋，德國哲學大師伽達默爾認為，理解、解釋和應用是三位一體的過程，法律適用主體在理解法律時，必須以“法律”作為理解的前提，否則對法律的理解便是不可能的。⑤誰制定誰解釋的原則也是符合行政法治原則的，并且我們主張行政機關解釋的先定力而非最終性，因此也并沒有剝奪法官解釋的權威地位和效力的最終性。即使從法治的角度審視法律解釋，我們也沒有忽視“法律的貫徹實施和解釋結果的有效性”。

通過上述分析，旨在廓清行政法解釋的概念和內涵，為行政法解釋的進一步研究作初步探討。基于上文研究，筆者認為，行政法解釋是行政機關或者司法機關在行政法規范適用過程中對行政法規范和行政法律案件事實進行理解、說明和應用且具有相應拘束力的活動。(作者單位:山東大學威海分校)

注釋

①孫光寧:“行政行為視角下行政法律解釋的特殊性”，《廣西社會科學》，2007年第11期。

②黃竹勝:《行政法解釋的理論建構》，濟南:山東人民出版社，2007年，第83頁。

③黃竹勝:“行政法解釋的主體制度初探”，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》，2005年第2期。

④陳金釗:“法律解釋及其基本特征”，《法律科學》，2000年第6期。

⑤[德]毛雷爾:《行政法學總論》，高家偉譯，北京:法律出版社，2000年，第124頁。