《環境保護法》立法原則的完善

【摘要】我國現行《環境保護法》是在計劃經濟體制下建立起來的，在有些方面已不太適應現實的需要，矛盾和不足日益凸顯出來。《環境保護法》的立法原則統領全局，以科學發展觀為指導，對其進行研究，分析不足，并提出相應的修改對策，對完善我國《環境保護法》至關重要。

【關鍵詞】可持續發展 環境保護法 立法原則

科學發展觀視野下的《環境保護法》

我國現行《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)頒布實施于1989年，在過去的二十年中，它對推進我國環境污染防治和環境保護事業的發展起到了積極的作用，但限于頒布時的歷史背景，這部《環境保護法》更偏重于防治污染和其他公害。現今隨著我國現代科技和經濟的迅猛發展;傳統的以粗放的外延發展為主的經濟增長模式;高投入、高消耗、高污染的代價……資源依舊短缺，生態依舊在惡化，環境問題依舊尖銳，已經嚴重違背了科學發展觀。這部頒布實施二十年來從未被修訂過的法律，亟需修訂。

《環境保護法》立法的基本原則，是指通過環境立法明確規定或者體現的﹑旨在指導環境保護工作的原則，是對環境保護活動實行法律調整的指導方針或準則。①這些原則貫穿《環境保護法》始終，并對其起著規范、統領、指導的作用。唯有對《環境保護法》立法原則進行重新審視，在科學發展觀的指導下完善《環境保護法》立法原則，才能更好地修改《環境保護法》使之成為更符合我國基本國情的法律。

現行《環境保護法》立法原則的不足

立法原則未能達到科學發展觀關于公民權利的要求。我國的《環境保護法》是在計劃經濟體制下建立起來的，帶有明顯的計劃經濟色彩。《環境保護法》第一條規定:“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”由此看出，《環境保護法》強調當代人的環境權利和發展權利，把人類的利益放在自然的利益之上，立法原則指導思想仍是以人為中心。科學發展觀強調的是人與自然的和諧發展，以生態為中心，不僅注重當代人的環境權利和發展權利，更強調后代人與當代人機會平等，當代人不能剝奪后代人的發展權利。可見《環境保護法》的立法原則指導思想尚未以科學發展觀為指導。

所謂環境權，就是:“公民享有在良好、適宜環境中生活的權利。”反映了人民反對污染和損害環境、爭取享受良好的生活環境的合理要求。②環境權在我國的《環境保護法》中雖有一定程度上的體現，但是并沒有得到明確，且規定過于原則和籠統。如《環境保護法》第五條規定:“國家鼓勵環境保護科學教育事業的發展，加強環境保護科學技術的研究和開發，提高環境保護科學技術水平，普及環境保護的科學知識。”第六條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”第四十一條規定:“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”這些規定只肯定了公民可以參與環境科學教育，參加環境科技開發;公民不明確的檢舉權、控告權和受害救濟權。環境權作為公民的基本權益，應予以更加明確地規定和維護，才能更好體現出“以人為本”。《環境保護法》立法原則對于公民環境權的缺失，對于公民環境權規定的不完善，是未達到科學發展觀關于公民權利的要求的。

一些具體的立法基本原則不完全符合科學發展觀。我國《環境保護法》大致確立的基本立法原則有:環境保護與經濟、社會發展相協調的原則;預防為主、防治結合、綜合治理的原則;環境責任原則;依靠群眾保護環境的原則。但一些立法原則已經不符合科學發展觀的要求。

環境保護同經濟、社會發展相協調的原則。《環境保護法》第四條規定:“環保工作同經濟建設和社會發展相協調。”這一環境保護同經濟、社會發展相協調的原則，僅從橫向上強調環保、經濟、社會三者的關系，側重的是當代人的發展。而科學發展觀則從縱向，側重當代人及其子孫后代的永續發展。

預防為主、防治結合、綜合治理的原則。該原則在實際操作中，偏重于污染后的治理。比如《環境保護法》第二十八條規定:“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費，并負責治理。水污染防治法另有規定的，依照水污染防治法的規定執行。”它實際上是允許企業“合法”地污染環境，尤其是與企業預防和治理污染所需承擔的費用相比，超標準排污的處罰收費標準偏低，使得一些企業寧可被罰款，也不愿意采取措施保護環境，預防和治理污染，是典型的“先污染，后治理。”

環境責任原則。該原則是對“污染者負擔、利用者補償、開發者養護、破壞者恢復”的概括。而對于政府，《環境保護法》卻多提及政府的環境職權，鮮提及其環境職責。如《環境保護法》第七條規定:“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”且規定過于原則化，具體什么情況下該負責，該怎樣負責，都沒有規定。

以科學發展觀為指導，完善《環境保護法》的立法原則

以科學發展觀作為立法原則指導思想，增加體現公民環境權的公眾參與原則。科學發展觀的可持續發展，是要促進人與自然、人與社會、人與人的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明之路，保證世代持續發展下去。③因此，立法部門在科學發展觀的指導下完善統領《環境保護法》全局的立法原則，使其立法思想更加符合科學發展觀。

作為環境法核心問題之一的環境權，雖然在我國《環境保護法》中有所體現，但力度顯然不足。除了原有的檢舉權和不明確的控告權，還應當確認環境知情權，公開并及時發布有關環境的真實情況和政府的環境信息讓群眾知曉;其次是環境監督權，公民有權對個人、企業以及政府的環境行為進行監督，立法機關進行環境立法還應舉行聽證會，廣泛聽取群眾意見。

調整《環境保護法》的一些立法原則。調整“環境保護同經濟、社會發展相協調”原則為“環境保護同經濟、社會可持續發展”原則。科學發展觀的可持續，就是要實現資源的永續利用和生態環境的可持續性，不僅強調代內公平，更強調代際公平。對這一原則進行調整，不僅從橫向上滿足當代人的發展需要，體現環境保護和經濟、社會發展的協調，又從縱向上不對后代人的發展需要構成危害，體現環境保護和經濟、社會發展的可持續。

調整“預防為主、防治結合、綜合治理”原則為“污染源頭預防為主、防治結合、綜合治理”原則。我國《環境保護法》體現出濃厚的“末端控制”的思想，偏重于污染的事后處罰。環境一經污染和破壞，既具有不可逆性，很難恢復。“污染源頭預防”原則的確立，就是要把重點放在源頭上，以事前抑制為主，嚴格禁止污染排放，加大污染處罰力度，切斷污染根源，預防環境問題的產生。

“環境責任”原則中應當增加“政府對環境負責”的內容。就政府本質而言，職責是其本位，職權依托于職責，職權的多少取決于職責的大小，職權應隨職責的產生、變更或消滅而變化。④而我國《環境保護法》中政府職責的缺位，職權大于職責的規定是不合理的。我國應學習和借鑒發達國家經濟高速發展和環境保護得當的精髓:“經濟靠市場，環保靠政府。”環保工作作為政府的一項基本職責必須加強并予以具體化，只有明確了政府對環境保護的職責，完善了政府對環境質量負責的責任制，才能提高環境保護的有效性。

增加協作原則。首先是國內協作。必須加強環境保護行政主管部門與資源、能源以及經濟等行政主管部門，各行政區劃、各級人民政府之間的協作。環境是一種公共資源，保護環境不是一個部門或者個人的事情，而是需要各部門共同協作來完成。中國省市眾多，必須結合中國國情，建立起有效的協同合作機制，實行統一領導指揮，明確權力、職責和分工，才是當務之急。其次是國際協作。環境的影響不再局限于一個國家的范圍之內，環境問題的應對，單靠任何一個國家和地區的活動都難以奏效。由于各國疆界、經濟利益和政治利益的問題，環境保護的國際協作存在很大困難。發達國家應當減少污染排放量，并給予發展中國家一定援助，而發展中國家也不能一味單純追求經濟的發展而忽視生態保護。(作者單位:江蘇大學人文社會科學學院)

注釋

①李穎紅，馮華:“關于完善我國環境資源保護法的立法建議”，《安徽農業大學學報(社會科學版)》，2008年第5期，第61頁。

②《辭海》，上海辭書出版社，2002年，第706頁。

③徐汝琦:《環境與資源概論》，北京:中國環境科學出版社，2005年，第155頁。

④張建偉:“論環境立法存在的問題及其克服”，《中國地質大學學報(社會科學版)》，2008年第3期，第44頁。