當(dāng)前農(nóng)村閑置房屋破解思路

【摘要】隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，住房閑置問(wèn)題日益嚴(yán)重。農(nóng)村住房大量閑置，不僅造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且阻礙了村莊的治理與發(fā)展，嚴(yán)重干擾了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。盤活利用農(nóng)村閑置房，對(duì)提高農(nóng)村土地利用效率，促進(jìn)新農(nóng)村和諧發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 房屋閑置 土地

據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)，今后20年，全國(guó)每年約有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。按照目前我國(guó)農(nóng)村居民人均用地153平方米計(jì)算，每年將均有18.36萬(wàn)平方米的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。①面對(duì)日益嚴(yán)峻的土地形勢(shì)，依法依規(guī)處理好農(nóng)村大量的閑置房屋，盤活用活有限土地資源，對(duì)于提升農(nóng)村土地的資源利用率，解決當(dāng)前我國(guó)土地日益稀少問(wèn)題，加快新農(nóng)村建設(shè)都有著十分重要意義。

造成農(nóng)村房屋閑置的原因分析

富裕農(nóng)民對(duì)住房產(chǎn)生新需求。隨著收入的增加，農(nóng)民對(duì)住房環(huán)境、條件等提出了更高要求，而舊的住宅往往布局無(wú)序，宅基地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，鄰里間隔小，房屋采光、通風(fēng)效果差，且每戶的住宅面積也很小，加上道路狹窄，排水排污能力差等多種因素互相交織，使廢棄舊宅基地建新居成為可能。加上農(nóng)民的土地憂患意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)戶違規(guī)用地越來(lái)越普遍，閑置舊房越來(lái)越多，甚至成了一種約定俗成的群體性現(xiàn)象。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移造成房屋閑置。一是恢復(fù)高考后一些通過(guò)上大學(xué)、當(dāng)兵等途徑“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人口，在農(nóng)村卻還為他們留有宅基地甚至耕地。二是隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，農(nóng)民已經(jīng)不再為土地所束縛，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員在城市購(gòu)買了商品房，一些人接子女進(jìn)城讀書接受教育，舉家遷入城市定居生活。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來(lái)看，從1990年開(kāi)始，我國(guó)每年大約有1%的人口轉(zhuǎn)化為城市人口。而中國(guó)人獨(dú)有的鄉(xiāng)土情結(jié)，落葉歸根，使得這些人口的住宅長(zhǎng)年處于空閑狀態(tài)。

生活方式的變化造成房屋閑置。受外來(lái)文化及城市居民生活方式的影響，目前，我國(guó)農(nóng)村的居住方式日益呈現(xiàn)出家庭核心化的發(fā)展趨勢(shì)，父母與已婚子女(主要是已婚兒子)一起居住的越來(lái)越少，分開(kāi)各自生活的情形越來(lái)越多。而且大多數(shù)情況是，與已婚孩子分家后老人大多仍居住在祖上傳下來(lái)的老莊戶，當(dāng)老人去世后，其原來(lái)居住的房屋便會(huì)閑置下來(lái)。

宅基地管理缺位造成房屋閑置。農(nóng)村宅基地基本上沿著一戶一宅平均分配的無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流轉(zhuǎn)的管理政策。這種制度雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在很大程度上助長(zhǎng)了農(nóng)村建房風(fēng)氣的高漲，增加了農(nóng)村宅基地的需求量。農(nóng)民為了保護(hù)自己土地權(quán)益，便是盡可能地在屬于自己的土地上蓋房并閑置。有些村民還采取一些欺騙的手段，如瞞報(bào)已有的房屋、虛報(bào)家庭人口數(shù)等騙取批準(zhǔn)宅基地，結(jié)果就導(dǎo)致一戶多宅、宅基地超標(biāo)現(xiàn)象普遍。于是便造成了農(nóng)村人口在不斷減少，而農(nóng)村住房占用土地卻在不斷增加的怪現(xiàn)象。②

房屋流轉(zhuǎn)不暢造成閑置。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民愿意將自己的閑置房以合適的價(jià)格出售給別人。但到目前為止，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)體制尚未建立，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅難以確權(quán)發(fā)證，宅基地和農(nóng)民住宅作為物權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)，制約了閑置房屋的市場(chǎng)化。③在房屋轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)中，對(duì)于房屋購(gòu)買者只能是本集體成員，村外人員及擁有城鎮(zhèn)戶口的居民都被排除在購(gòu)買人范圍之外。由于在農(nóng)民自己之間無(wú)法形成有效的買賣關(guān)系，加上農(nóng)村房屋價(jià)格相當(dāng)?shù)土瑢幵缸约毫糁瑥亩斐赊r(nóng)村房屋閑置、荒廢的不斷增加。

村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后導(dǎo)致房屋閑置。村莊建設(shè)規(guī)劃對(duì)農(nóng)民建房起著最直接的控制作用。一些地方長(zhǎng)期不搞村鎮(zhèn)規(guī)劃，或在規(guī)劃中不講科學(xué)，只注重新房要整齊劃一，而忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。加上建房時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，住宅設(shè)計(jì)不合理，給采光、通風(fēng)、排水等留下隱患，致使房屋更新?lián)Q代速度快。于是，新房越建越多，被閑置的舊房自然就不斷擴(kuò)大。加上規(guī)劃缺乏監(jiān)督，致使這方面問(wèn)題愈加嚴(yán)重。

農(nóng)村閑置房屋的主要危害

農(nóng)村閑置房屋不但侵占大量耕地，讓耕地遭到了破壞，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，而且使村容村貌十分凌亂，惡化了農(nóng)村生活環(huán)境，嚴(yán)重干擾了我國(guó)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，其危害不容忽視。

農(nóng)村閑置房屋導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。一方面，農(nóng)村閑置房屋使許多農(nóng)村土地?zé)o法耕種，造成土地資源利用率偏低，不能達(dá)到地盡其用，產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益;而另一方面，農(nóng)村居民中一部分人宅基地少的農(nóng)戶為了解決住房困難問(wèn)題，違法占用耕地建設(shè)住房，加劇了耕地短缺的矛盾。

農(nóng)村閑置房屋大多存在安全隱患。因長(zhǎng)期無(wú)人居住管理，農(nóng)村閑置房屋大多年久失修，荒草滿院，易倒塌，對(duì)人身安全構(gòu)成威脅，并成為村衛(wèi)生防疫的死角。同時(shí)，由于農(nóng)村閑置房屋大多遠(yuǎn)離村民視線，不但成為偷盜行為的頻頻發(fā)生地，而且即使不法分子藏匿其中也令人難以知曉。長(zhǎng)此以往，將會(huì)影響農(nóng)村的治安，增加農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。

農(nóng)村閑置房屋容易引發(fā)宅基糾紛。在大多數(shù)農(nóng)民心目中，宅基地屬于私有財(cái)產(chǎn)。如果宅基地占有不均，極易導(dǎo)致群眾為爭(zhēng)奪宅基地而發(fā)生矛盾糾紛，影響鄰里和諧和農(nóng)村穩(wěn)定。如一些農(nóng)戶建新房后不拆舊房、超占宅基，擾亂了農(nóng)村村莊的集體統(tǒng)一規(guī)劃;個(gè)別農(nóng)戶違規(guī)占有多處宅基，使一些確需宅基建新房的農(nóng)戶遲遲無(wú)法落實(shí);一些閑置的舊房屋大多數(shù)屬于多戶人家一起居住，產(chǎn)權(quán)交叉不清，各家貧富不均，大家意見(jiàn)不一致，拆掉處理難度相當(dāng)大，解決起來(lái)比較棘手，也使宅基糾紛增加，造成鄰里關(guān)系不和睦和干群關(guān)系緊張。④此外，有些地方新建農(nóng)宅時(shí)盲目提高地基，使部分老屋排水困難，民事糾紛也不斷上升。

農(nóng)村閑置房屋阻礙了村莊的治理與發(fā)展。目前很多農(nóng)村閑置房屋斷壁殘?jiān)⑵茢o(wú)序，加上通往閑置房屋的道路大多坎坷不平，致使農(nóng)民行車難、交通不便，增加了自來(lái)水供給、有線電視等現(xiàn)代化配套設(shè)施建設(shè)的難度。由于大多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較薄弱，對(duì)房屋的拆遷、土地歸整所需要的補(bǔ)償資金沒(méi)有能力支付，給村莊的統(tǒng)一規(guī)劃治理及新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了極大的困難，嚴(yán)重影響了村莊的有序建設(shè)和健康發(fā)展。

盤活利用農(nóng)村閑置房屋的思路和對(duì)策

農(nóng)村閑置房屋的危害顯而易見(jiàn)，尤其是在我國(guó)加快新農(nóng)村建設(shè)，節(jié)約集約利用土地，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的大形勢(shì)下，解決農(nóng)村閑置房屋問(wèn)題顯得尤為重要。一些專家研究顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地達(dá)153m2，如通過(guò)舊城改造、盤活存量土地、治理農(nóng)村閑置房屋等措施，將人均用地逐步降到100m2，就可以滿足一定時(shí)期內(nèi)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的建設(shè)用地需要。因此，在嚴(yán)格控制新增宅基地的同時(shí)，解決好農(nóng)村閑置房屋問(wèn)題，對(duì)緩解我國(guó)用地矛盾，保護(hù)耕地資源，保證糧食安全，將起到十分積極的作用。從目前各地盤活用活農(nóng)村閑置房屋的經(jīng)驗(yàn)做法來(lái)看，主要有以下兩種辦法:

對(duì)閑置房進(jìn)行土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)。在推進(jìn)閑置房屋土地整理復(fù)墾時(shí)，必須在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)規(guī)劃、積極引導(dǎo)，因地制宜、規(guī)范操作，量力而行、逐步推開(kāi)，確保取得良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但一定要講求工作方式方法，否則可能會(huì)觸犯政策乃至法律，產(chǎn)生事與愿違的不良后果。

一是明確農(nóng)村宅基地及其房屋的財(cái)產(chǎn)利益。在宅基地土地整理復(fù)墾過(guò)程中，要切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，特別是要在合法前提下確保其應(yīng)得的宅基地部分增值收益。⑤

二是統(tǒng)籌兼顧，適當(dāng)補(bǔ)償。考慮到農(nóng)村居民新修房屋后仍保留原舊房的情形普遍存在，為鼓勵(lì)農(nóng)戶新修房屋后拆除舊房，并從兼顧各方利益出發(fā)，建議對(duì)舊宅適當(dāng)補(bǔ)償。健全合理補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)農(nóng)村閑置房采取集體墊付適當(dāng)補(bǔ)償，受益建房戶再出資給集體，如重慶梁平縣龍門鎮(zhèn)采取按房屋結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶按60～100元/m2予以補(bǔ)償，得到群眾認(rèn)同。當(dāng)然，在拆遷、遷建之前要約定復(fù)墾后的田地歸所在村民小組集體所有，但原宅基地使用者有優(yōu)先承包權(quán)，也可由村民小組給予一定補(bǔ)償，再調(diào)配給其他承包大戶或無(wú)田土戶。⑥在補(bǔ)償資金來(lái)源上，既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大財(cái)政支持力度，也要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與宅基地復(fù)墾。

三是合理分配復(fù)墾的利益。利益是社會(huì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感，同時(shí)又是最易引起矛盾的問(wèn)題。為此，要探索建立公正的利益均衡機(jī)制。一方面，必須明確宅基地“公平置換”原則，嚴(yán)格按市場(chǎng)公平的準(zhǔn)則進(jìn)行。另一方面，必須賦予農(nóng)民平等的談判地位和權(quán)利。政府在推動(dòng)宅基地置換時(shí)，置換補(bǔ)償不應(yīng)該由政府單方面說(shuō)了算，而應(yīng)該由雙方協(xié)商確定，給農(nóng)民以本該具有的平等交易地位及討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。⑦在政策設(shè)計(jì)上，必須注重利益盡可能向村社特別是農(nóng)民傾斜，讓村集體和村民得到實(shí)惠。

四是加強(qiáng)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工程。按照新農(nóng)村的總體目標(biāo)要求，堅(jiān)持節(jié)約用地原則，逐步調(diào)整村莊布局，加快推進(jìn)舊村改造。如安徽省合肥市通過(guò)大力推進(jìn)“舊村改造”，將那些破舊不堪、雜亂無(wú)章的村莊通過(guò)科學(xué)規(guī)劃來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地資源的集約利用，大約可退出耕地20余萬(wàn)畝。⑧同時(shí)，要注意優(yōu)選復(fù)墾方案，應(yīng)最大可能選擇危舊房和房前屋后空閑地較多且較集中成片的地帶。這樣，不僅有利于項(xiàng)目的整體開(kāi)發(fā)，而且有利于降低復(fù)墾成本。

五是有效發(fā)揮宏觀調(diào)控機(jī)制的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，市場(chǎng)和政府在資源保護(hù)和利用中各自發(fā)揮著重要的、不可替代的作用。政府調(diào)控主要是依靠提供有效的制度安排，建立起合理的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。政府應(yīng)該從滿足農(nóng)民生活生產(chǎn)需要出發(fā)，編制村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、規(guī)范的農(nóng)村房屋交易市場(chǎng)、建立宅基地儲(chǔ)備制度、加強(qiáng)農(nóng)宅結(jié)構(gòu)指導(dǎo)等方面進(jìn)行有效調(diào)控。⑨

六是加強(qiáng)鄉(xiāng)土建筑文化保護(hù)。在舊村改造之前，要堅(jiān)持規(guī)劃先行，搞好調(diào)查研究，做好舊村改造規(guī)劃，切實(shí)把本村本鎮(zhèn)獨(dú)有的諸如古宅、古樓、古廟、古碑、古窯等古建筑列為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，做到以不動(dòng)為主，以不拆為先，能保留的就保留，能不拆的就不拆，防止因盲目拆建造成永久性的遺憾，確保具有本地特色的古建筑保留下來(lái)，成為當(dāng)?shù)匾坏拦艠愣聋惖娘L(fēng)景線。⑩

盤活利用有使用價(jià)值的閑置房。土地整理復(fù)墾并不是破解閑置房屋的唯一良策。相當(dāng)一部分閑置房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)較好，有些甚至是新房，位置也較好。在盤活利用農(nóng)村閑置房屋時(shí)應(yīng)結(jié)合各地閑房屋的實(shí)際情況，做到物盡其用。

一是改造農(nóng)村閑置房，開(kāi)辟公共文化服務(wù)場(chǎng)所。建議加大對(duì)閑置房改造的資金投入，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)閑置房進(jìn)行重新規(guī)劃，重新改造，合理利用。充分利用閑置房，通過(guò)維修或改、擴(kuò)建倉(cāng)庫(kù)、大會(huì)堂、舊校舍、已撤并搬遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公房等，大力興辦農(nóng)村公共文化事業(yè)，建立老年活動(dòng)中心、養(yǎng)老中心、村圖書室等，為農(nóng)民提升農(nóng)村精神文化水平提供配套設(shè)施，從而活躍農(nóng)村群眾文化生活。

二是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)制度，解決貧困戶住房問(wèn)題。宅基地上的房屋是宅基地使用權(quán)人投資建造，是宅基地使用權(quán)人的私有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)房如果長(zhǎng)期閑置無(wú)人維護(hù)，會(huì)逐漸破爛，但要賣掉并不容易。與此同時(shí)，部分貧困農(nóng)民又無(wú)力建新房，存在住房不安全問(wèn)題。因此，各地政府不妨花較少投資幫助貧困戶解決燃眉之急，也可通過(guò)補(bǔ)助少量資金鼓勵(lì)危房改造對(duì)象購(gòu)買安全流轉(zhuǎn)房，這既解決了貧困戶的住房問(wèn)題，改善生活生產(chǎn)條件，又盤活了農(nóng)村閑置房，更節(jié)約了農(nóng)村新建房占用耕地，使農(nóng)村富裕戶的閑置資產(chǎn)得到充分利用，充分發(fā)揮效益。這種資源流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)立推進(jìn)，利民利國(guó)，具有較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

三是以經(jīng)營(yíng)理念盤活閑置房。一是租給企業(yè)。企業(yè)用地難是目前招商引資工作中的瓶頸之一，將農(nóng)村閑置房屋改造成生產(chǎn)加工車間，引導(dǎo)企業(yè)將生產(chǎn)車間搬到農(nóng)村。這樣既可緩解用地難題，又盤活了農(nóng)村閑置資源、增加集體和村民收入，還解決了企業(yè)用工難和農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。但由于目前租用場(chǎng)地的產(chǎn)權(quán)不屬于租用企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)在貸款、擴(kuò)大再生產(chǎn)等方面遇到一些困難和問(wèn)題，企業(yè)主對(duì)此反映較為強(qiáng)烈。二是租給民工。農(nóng)村閑置房可以較低價(jià)錢出租給附近的打工者，讓打工者有個(gè)舒適、寬敞的生活環(huán)境。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工者要么擁擠在企業(yè)的集體宿舍，要么自己找宿舍。如果把適量的農(nóng)村閑置房屋面向民工招租，可謂一舉多得。三是租給特定群體，形成規(guī)模效應(yīng)。自1994年以來(lái)，全國(guó)各地的1300多個(gè)藝術(shù)家聚集宋莊，其中包括近百名海外和港臺(tái)藝術(shù)家，宋莊為此成為中國(guó)最大的藝術(shù)家集聚地。村民幾乎家家都改建了供藝術(shù)家租用的工作室。四是租給城市老人居住。目前城市養(yǎng)老壓力越來(lái)越大，不少專家學(xué)者便提出了讓城里人到郊區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的建議。農(nóng)村空氣好，吃得新鮮，住得安靜，且生活成本低，或成為不少市區(qū)老年人向往的養(yǎng)老去處。

四是發(fā)展特色旅游經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)旅游蓬勃興起，農(nóng)村的各種要素被盤活，其中包括農(nóng)民的閑置房屋。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，生活在鋼筋水泥叢中的都市人更加向往田園牧歌式的生活。一些有識(shí)之士抓住都市人的這一心理需求，積極開(kāi)發(fā)農(nóng)村豐富的資源，利用農(nóng)村閑置房屋租金成本較低、人力成本相對(duì)便宜等優(yōu)勢(shì)，把農(nóng)民的閑置房租賃下來(lái)后改造成為鄉(xiāng)村酒店，并發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，做鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更要轉(zhuǎn)變思想觀念，成為會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，充分依靠自有閑置房資源來(lái)發(fā)展創(chuàng)辦“開(kāi)軒面場(chǎng)圃，把酒話桑麻”的農(nóng)家樂(lè)，讓都市人找到返樸歸真、回歸自然的感受，在寧?kù)o、純樸中舒緩壓力、放松享受，從而實(shí)現(xiàn)增收致富。(作者單位:廣東省肇慶市委黨校)

注釋

①④周愛(ài)純:“加強(qiáng)空心村治理，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)——赴霞口鎮(zhèn)王海村調(diào)研報(bào)告”，http://www.fuchengdangjian.cn/News_View.asp?NewsID=240。

②③樊雅麗:“促進(jìn)農(nóng)村閑置房屋的流轉(zhuǎn)”，《經(jīng)濟(jì)工作》，2008年第15期。

⑤中共重慶市委研究室財(cái)貿(mào)處:“重慶農(nóng)村宅基地閑置情況及復(fù)墾對(duì)策建議”，《新重慶》，2009年第11期。

⑥“對(duì)推進(jìn)我縣農(nóng)村宅基地復(fù)墾工作的思考”，http://lpgtfw.cqgtfw.gov.cn/html/1/zwgk/xwdt/hyxw/news_

912_4352.html。

⑦⑨劉旦，陳贏:“農(nóng)村宅基地置換模式及其效益評(píng)估——基于江西的調(diào)查和農(nóng)戶視角”，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第6期。

⑧陳彪:“‘舊村改造’與農(nóng)村土地集約化利用芻議”，http://www.lrn.cn/zjtg/societyDiscussion/200901/t2009012

4_322347.htm。

⑩羅林濤:“關(guān)于舊村廢棄宅基地復(fù)墾整理的思考”，《陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2009年第1期。