旅游業(yè)公共政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力研究

【摘要】增加環(huán)保意識(shí)是旅游產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力，新的綠色產(chǎn)品和服務(wù)不斷涌現(xiàn)，通過政策創(chuàng)新行為為旅游業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。并非所有的政策工具都能夠?yàn)槁糜苇h(huán)境帶來積極的影響。政府要引導(dǎo)旅游投資與環(huán)境監(jiān)管運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)面向人民群眾開發(fā)旅游產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】旅游 環(huán)境 政策創(chuàng)新 驅(qū)動(dòng)力

隨著旅游業(yè)的興起所帶來的環(huán)境問題不斷引起人們關(guān)注，旅游的可持續(xù)發(fā)展成為現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展的基本導(dǎo)向與要求。旅游業(yè)具有雙重性，一方面旅游能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，另一方面旅游也加劇了環(huán)境的損耗和地方特色的消失。旅游業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展繁榮，就必須保持其資源的原始優(yōu)勢(shì)，保持和增進(jìn)它的誘人魅力，真正走可持續(xù)發(fā)展之路。當(dāng)前，旅游發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的影響使得旨在解決旅游發(fā)展中具體問題的各個(gè)領(lǐng)域都取得了比較多的研究成果，而旅游基礎(chǔ)理論方面的研究卻非常欠缺。因此，本文擬通過研究旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公共政策工具，分析政策創(chuàng)新效應(yīng)帶給旅游業(yè)的影響。

可持續(xù)發(fā)展旅游業(yè)的理論探討

旅游業(yè)越來越受到氣候變化和生物多樣性減少的損害，同時(shí)旅游業(yè)也是這種狀況的制造者之一。因此，要改變旅游業(yè)的增長(zhǎng)方式，發(fā)展要更適度、更穩(wěn)健和更負(fù)責(zé)任。有研究指出，在這一領(lǐng)域的早期研究主要是旅游產(chǎn)品銷售策略而忽視旅游業(yè)帶來的環(huán)境負(fù)面影響。世界各地眾多的實(shí)證調(diào)查提供了足夠的證據(jù)證明這一假說，許多研究還著重描述了如何處理潛在的和現(xiàn)有的旅游和環(huán)境的沖突。政策管理建議從最初的一般性建議發(fā)展到詳盡的行動(dòng)和措施。大多數(shù)時(shí)候，政府對(duì)公眾的需要進(jìn)行隱式或顯式的引導(dǎo)和控制。一些研究者從另外一個(gè)角度來觀察和研究旅游和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，他們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)三角形的共生旅游，即環(huán)境、旅游和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，研究強(qiáng)調(diào)了旅游業(yè)發(fā)展的必然性、必要性和綠色旅游經(jīng)驗(yàn)。但是，它強(qiáng)調(diào)如果不采取確實(shí)可行的保護(hù)行動(dòng)，旅游基礎(chǔ)業(yè)者能夠利用這些經(jīng)濟(jì)的潛力將消失。

因此，共生旅游的方式正確處理了旅游者、企業(yè)與政府的關(guān)系，即政府提供維護(hù)環(huán)境的公共設(shè)施，企業(yè)幫助旅客實(shí)現(xiàn)對(duì)新的旅游經(jīng)驗(yàn)和放松的愿望。研究者認(rèn)為共生的位置關(guān)系是處理旅游和環(huán)境所需考慮的關(guān)鍵因素。旅游業(yè)是動(dòng)態(tài)的，以不斷適應(yīng)新的條件。在環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，可持續(xù)旅游落實(shí)為為實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)收益而設(shè)計(jì)的系列管理模式或模型，具有其有用性和工具價(jià)值。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)資源與環(huán)境的稀缺性和不可再生性，主張用經(jīng)濟(jì)學(xué)工具進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)、自然資源管理、污染控制等工作。

公共政策創(chuàng)新是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，盡管大多數(shù)時(shí)候，在這個(gè)問題上行業(yè)的實(shí)際影響程度值得商榷。由于部分環(huán)境和工業(yè)政策，政府可能希望執(zhí)行高效高速的創(chuàng)新，但這個(gè)實(shí)現(xiàn)過程需要進(jìn)一步考慮到其他內(nèi)部或外部因素。政府強(qiáng)調(diào)的環(huán)境與旅游相結(jié)合與建立行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)被相當(dāng)一部分研究者認(rèn)為是創(chuàng)新之舉。

環(huán)境政策驅(qū)動(dòng)力:調(diào)解和控制機(jī)制

由于環(huán)境不能進(jìn)行自我管制，旅游與環(huán)境的政策創(chuàng)新性的調(diào)解和控制機(jī)制就顯得尤為重要。Pigram提到，值得擁護(hù)的政策應(yīng)該是當(dāng)遇到企圖使它們轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的巨大障礙時(shí)，在執(zhí)行問題的過程中不是決定應(yīng)該怎樣做，而是在努力促成這件事情。①

旅游業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位，其影響力已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)文化的方方面面，成為全球化進(jìn)程的組成部分之一。在對(duì)本國(guó)旅游業(yè)的創(chuàng)建和管理中，政府作用可以是主動(dòng)的、被動(dòng)的或中立的。對(duì)環(huán)境政策的調(diào)解和控制機(jī)制需要建立一個(gè)衡量的標(biāo)準(zhǔn)，以便能夠充分理解當(dāng)前的環(huán)境與旅游政策。這一重要的標(biāo)準(zhǔn)即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是所涉及到的環(huán)境干預(yù)措施的成本。除此之外，還有政策創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)。政策創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力可以說是環(huán)境政策在產(chǎn)品、工藝、交易、信息處理方面以及管理創(chuàng)新方面最直接的體現(xiàn)。因此，它通常作為一種政策工具的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

Ouchi確定了三個(gè)調(diào)解和控制機(jī)制策略:市場(chǎng)力量，政府機(jī)構(gòu)(政府規(guī)定和命令)，行業(yè)集團(tuán)(按行業(yè)和其他代理人自律)。旅游、經(jīng)濟(jì)、政策之間可以合作行動(dòng)，包括尋求解決環(huán)境問題。合作行動(dòng)必然涉及到旅游、經(jīng)濟(jì)、政策之間的相互依存關(guān)系，這需要一個(gè)相互依存的交易或交換從而使得每個(gè)部門都能得到一些有價(jià)值的東西(例如金錢)的回報(bào)。在市場(chǎng)關(guān)系中，交易雙方需要一個(gè)價(jià)格機(jī)制讓彼此達(dá)成平衡，由政府提供這一平衡的調(diào)解。②該控制機(jī)制策略還顯示了行業(yè)自律的第三方機(jī)制:在某些情況下，產(chǎn)業(yè)組織在很大程度上依賴于社會(huì)化的調(diào)解或控制的主要機(jī)制，而這種行業(yè)自律的形式可以非常有效的調(diào)解相互依存的交易個(gè)人。為進(jìn)一步研究可持續(xù)旅游的政策驅(qū)動(dòng)力，下文將對(duì)可持續(xù)旅游的政策驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行分解。

環(huán)境政策驅(qū)動(dòng)力因子分解

政策工具。政策重點(diǎn)將在公共部門及行政系統(tǒng)開展，這并不意味著企業(yè)集團(tuán)和其他組織沒有獨(dú)立的行動(dòng)自由。如果我們轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的政策和旅游業(yè)，環(huán)境和旅游的政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力就變得更加明顯。例如，通過引入稅收工具，并承諾對(duì)稀缺資源或有害氣體排放收費(fèi)，從而利用市場(chǎng)的力量來經(jīng)營(yíng)環(huán)境。政府既可以強(qiáng)有力地介入旅游開發(fā)中，在土地利用方面制定特殊的寬松政策，以較低的價(jià)格甚至免費(fèi)提供土地用于飯店、度假區(qū)或其他旅游設(shè)施建設(shè)，也可以對(duì)旅游業(yè)既不鼓勵(lì)也不限制，甚至可能要求開發(fā)商承擔(dān)部分因開發(fā)造成的社會(huì)和環(huán)境成本，如土地收購(gòu)和補(bǔ)充造林以及移民拆遷費(fèi)用等。積極的政策可加快旅游開發(fā)進(jìn)程，減少投資商對(duì)其他替代項(xiàng)目所產(chǎn)生的投資興趣，引導(dǎo)土地利用變化的方向。因此，政府對(duì)旅游業(yè)的調(diào)控和干預(yù)政策直接影響旅游業(yè)土地資源的可得性和利用模式。政策的監(jiān)管機(jī)制要求對(duì)這些主要群體的建議進(jìn)行審查，其目的是保持旅游業(yè)的動(dòng)態(tài)平衡。

旅游市場(chǎng)。對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)通常選擇打破原來的價(jià)格機(jī)制，企業(yè)或消費(fèi)者都會(huì)按照新的價(jià)格做出反應(yīng)。按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的邏輯政策工具可以列出以下類別:稀缺資源的征稅和定價(jià);激勵(lì)措施，鼓勵(lì)環(huán)保的行為或阻止有害行為;污染者付費(fèi)使用原則;面議許可證(設(shè)置排放限制等)。

一、征稅和定價(jià):不同形式的費(fèi)用稅金將提高旅游環(huán)境的使用價(jià)格，可以糾正市場(chǎng)失靈行為。因?yàn)槁糜萎a(chǎn)品的環(huán)境構(gòu)成部分，是一種公益行為而不是純粹的價(jià)格行為，應(yīng)該通過減少需求來減輕對(duì)環(huán)境的壓力。二、激勵(lì)措施:獎(jiǎng)勵(lì)的目的是實(shí)現(xiàn)比正常預(yù)期更高的價(jià)格來提升對(duì)環(huán)境友好的行為。這些類型的獎(jiǎng)勵(lì)原則上應(yīng)對(duì)所有企業(yè)開放，但是，對(duì)環(huán)境的影響以及創(chuàng)新是否得當(dāng)取決于當(dāng)局存在的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的共同努力是至關(guān)重要的。三、污染者付費(fèi)使用原則:盡管以許多不同的懲罰方式來實(shí)現(xiàn)，大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境政策工具都強(qiáng)調(diào)懲罰造成污染的企業(yè)。研究者集中認(rèn)為是否有足夠高的罰款是政策工具能否奏效的關(guān)鍵。如果罰款超過了企業(yè)的盈利水平，處罰很可能促使企業(yè)積極創(chuàng)新;如果定得太低，效果可能不會(huì)發(fā)生。四、面議許可證:美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家開發(fā)的可轉(zhuǎn)讓牌照，是針對(duì)旅游環(huán)境造成的損害來收取環(huán)保稅或環(huán)境補(bǔ)貼。根據(jù)這些計(jì)劃，政府制定的標(biāo)準(zhǔn)(配額)，可以在公司之間進(jìn)行共享。如果排放量減少，公司可以出售給其他配額污染者。但對(duì)于旅游業(yè)的大部分領(lǐng)域，這一原則很難實(shí)現(xiàn)。

行業(yè)集團(tuán)。旅游行業(yè)集團(tuán)經(jīng)常討論可持續(xù)旅游的實(shí)現(xiàn)，這往往比任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)的討論更有影響。社會(huì)化自主轉(zhuǎn)變或?qū)⒊蔀檎{(diào)解或控制的主要機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)似乎不妥。

相關(guān)討論

最徹底的解決環(huán)境問題的辦法是減少未來旅行的增長(zhǎng)，例如，通過替換的旅游體驗(yàn)、高科技的經(jīng)驗(yàn)來替代旅行。但是，工業(yè)和生態(tài)基層組織似乎不同意這個(gè)解決辦法，旅行不可能減少，這種方法也不可取，旅游和旅行將很可能繼續(xù)增長(zhǎng)。因此，我們只能選擇如何規(guī)劃和管理旅游業(yè)，以限制環(huán)境破壞和收獲可持續(xù)旅游業(yè)的好處。但是，由于可持續(xù)旅游業(yè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管的連貫性受到影響。同時(shí)，環(huán)境規(guī)制本身針對(duì)的目標(biāo)不是普遍的，其隨著環(huán)境的改善會(huì)不斷變換。因此，筆者認(rèn)為，鼓勵(lì)創(chuàng)新的平衡原則至少應(yīng)該包括三個(gè)組成部分:一、目標(biāo)之間的平衡;二、平衡三者之間的主要調(diào)解和控制機(jī)制，即市場(chǎng)、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)集團(tuán);三、平衡中的統(tǒng)計(jì)應(yīng)用工具。

由此出發(fā)，政府引導(dǎo)旅游投資與環(huán)境監(jiān)管運(yùn)行的基本面必須與旅游需求的基本面相適應(yīng)，要強(qiáng)調(diào)面向人民群眾開發(fā)旅游產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為此，必須堅(jiān)定不移地培育旅游市場(chǎng)主體，著力解決傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和商業(yè)模式落后的問題，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以持續(xù)提升旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行績(jī)效。目前的主要任務(wù)是調(diào)整存量，即通過對(duì)現(xiàn)有的旅游企業(yè)進(jìn)行重組、提升、增效，實(shí)現(xiàn)“大集團(tuán)主導(dǎo)、中小企業(yè)分散布局、新型業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)育”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化格局。同時(shí)，還必須堅(jiān)定不移地創(chuàng)新旅游產(chǎn)品。要更為關(guān)注城市居民本地休閑與鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的發(fā)展，千方百計(jì)推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的升級(jí)換代，要面向新需求，依托科技、教育與人才資源，著力解決旅游產(chǎn)品開發(fā)和組織創(chuàng)新。(作者為北京城市學(xué)院旅游教研室主任)

注釋

①[英]史蒂芬·佩吉等:《現(xiàn)代旅游管理導(dǎo)論》，北京:電子工業(yè)出版社，2008年，第235、273、304頁(yè)。

②[塞爾維亞和黑山]斯洛博丹·翁科維奇:《旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京:商務(wù)印書館，2003年，第55頁(yè)。