公安執(zhí)法失范分析及規(guī)制

【摘要】公安執(zhí)法失范現(xiàn)象的存在，侵犯了公民合法權(quán)益，影響了法治社會的發(fā)展進(jìn)程。究其原因，有執(zhí)法主體方面的，也有其他多方面綜合作用導(dǎo)致的。應(yīng)從體制、機(jī)制、制度上進(jìn)行理論研究，從而在實(shí)踐上規(guī)制公安執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)公安工作的法治化。

【關(guān)鍵詞】公安執(zhí)法權(quán) 失范 原因 規(guī)制

公安執(zhí)法失范的原因探析

公安執(zhí)法權(quán)是國家公權(quán)力的重要組成部分，對于維護(hù)社會管理秩序，保護(hù)國家、社會及公民的合法權(quán)益具有重要作用。公安執(zhí)法失范指公安執(zhí)法權(quán)在監(jiān)督乏力的情況下，在權(quán)力行使過程中出現(xiàn)的種種超越制約規(guī)范的現(xiàn)象的總稱，如權(quán)力尋租、濫用、買官賣官、權(quán)色交易等。具體到執(zhí)法個體，筆者認(rèn)為，濫用職權(quán)，出于非法目的行使職權(quán)，沒有合理合法依據(jù)擅用職權(quán)都屬于失范的范疇。其原因主要有以下幾個方面:

管理模式可能造成公安執(zhí)法權(quán)的地方化。目前，我國采取的是“以塊為主”的警察管理模式，上級公安系統(tǒng)只起業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，這有可能使公安執(zhí)法權(quán)在具體行使過程中被用來從事大量非警務(wù)行政管理工作，比如催糧催款、計(jì)劃生育、城市管理、拆遷改建等。公安執(zhí)法權(quán)的泛行政化，成了催生權(quán)力失范的土壤。

制度設(shè)計(jì)可能造成公安執(zhí)法權(quán)的司法化。公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，可以自主決定是否采取強(qiáng)制措施。強(qiáng)制措施作為偵查機(jī)關(guān)追訴犯罪的有力而必要的手段，如果使用不當(dāng)，就會威脅和侵害公民的人身自由和其他權(quán)利。如超期拘留、超期羈押，變相拘禁、變相羈押，執(zhí)行取保候?qū)彶灰?guī)范，以行政強(qiáng)制措施代替刑事強(qiáng)制措施等。公安、法院、檢察院三個部門采用的是“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的制度設(shè)計(jì)，在這樣的關(guān)系下，公安機(jī)關(guān)一決定立案偵查，事實(shí)上就啟動了刑事司法程序，之后的整個偵查活動都游離于法院和檢察院的制約之外。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)可能會把通過強(qiáng)制措施、偵查手段來緩解社會治安的壓力當(dāng)作完成職責(zé)的捷徑。

財(cái)政制度可能導(dǎo)致公安執(zhí)法權(quán)的交易化。由于同級地方財(cái)政對公安機(jī)關(guān)的各種費(fèi)用采取“包干”的方式，因此經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足已成為制約公安工作開展的普遍性問題。在執(zhí)行公務(wù)中的某些徇私枉法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私和瀆職違法等行為與經(jīng)費(fèi)不足也有密切關(guān)系。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的公安經(jīng)費(fèi)無法得到保障，使得公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中夾雜了大量的經(jīng)濟(jì)因素，客觀上也容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛，越權(quán)辦案，有的在查處治安案件中重罰輕教，甚至對一些刑事案件也作降格處理，由此產(chǎn)生出不少腐敗和濫用職權(quán)的行為。

規(guī)制公安執(zhí)法權(quán)的原則

公共目的原則。這是對公安執(zhí)法權(quán)內(nèi)容提出的要求，要求公安執(zhí)法以維持公共秩序?yàn)楸匾?，除此之外的領(lǐng)域公安執(zhí)法權(quán)不得干涉。公安執(zhí)法權(quán)是通過預(yù)防、制止、打擊犯罪而維護(hù)社會公共秩序和安全的，只有出于公共需要，在公共秩序和安全遭到破壞的情況下，才能行使公安執(zhí)法權(quán)。對于私人領(lǐng)域，公安執(zhí)法權(quán)是不能介入的。該原則包含三重含義，分別是不可侵犯私人生活、不可侵犯私人住所和不干涉民事。

程序原則。程序正當(dāng)是法治社會的要求，實(shí)體和程序并重也是我們在建設(shè)法治國家進(jìn)程中亟待解決的難題。要通過程序的公平正義最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。公安執(zhí)法權(quán)也如此。公安執(zhí)法權(quán)具有主動性和強(qiáng)制性，如果缺乏制約，很容易侵犯公民的合法權(quán)益和自由。有了制約，既能保障公民的合法權(quán)益，又能使公安執(zhí)法納入正當(dāng)性的軌道，有效防止權(quán)力的濫用和擴(kuò)張。

比例原則。比例原則要求公安執(zhí)法的功能僅僅止于維持公共秩序所必需的最低限度，這是針對公安執(zhí)法的自由裁量權(quán)提出的。它的基本精神主要從三個方面體現(xiàn):第一是適當(dāng)性。法律授予公安的執(zhí)法權(quán)應(yīng)該與立法要保護(hù)的公共利益相適應(yīng)。要保護(hù)的利益越重大，授予的權(quán)力就越大，權(quán)限就越寬，這樣才能保證公安執(zhí)法能實(shí)現(xiàn)法律預(yù)設(shè)的目的。第二是必要性。公安執(zhí)法權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對人的損害保持在最小的限度，亦即西方所稱的“最小動用武力原則”。第三是法益相稱性。公安執(zhí)法所采取的措施和造成的損害，必須與其要達(dá)到的目的之間保持相稱。

責(zé)任原則。公安機(jī)關(guān)及其人民警察在執(zhí)法過程中，必須有法律意識，必須明白自己的行為是代表國家執(zhí)行法律，必須對自己的執(zhí)法行為承擔(dān)法律后果。落實(shí)責(zé)任原則，必須從三個方面進(jìn)行規(guī)范:一是法律明確設(shè)置好相應(yīng)的責(zé)任。二是對公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督，完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任追究制度，即在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部建立完善的相對獨(dú)立的督察機(jī)構(gòu)和信訪制度。三是責(zé)任的追究必須有落實(shí)機(jī)制，不能只是承擔(dān)但沒有具體落實(shí)。

法律原則。公安執(zhí)法權(quán)作為國家公權(quán)力，權(quán)力來源首先是人民的賦予，這種賦予是通過立法的形式來完成的。沒有法律授權(quán)，執(zhí)法就沒有依據(jù)，也就失去了公益性和正當(dāng)性。這包含以下幾項(xiàng)要求:一是對象的要求。即公安執(zhí)法權(quán)的行使只能針對法律上的負(fù)有責(zé)任者，亦即只有對那些破壞社會公共秩序、損害公共安全的責(zé)任者才能行使公安執(zhí)法權(quán)，對非責(zé)任者不能行使公安執(zhí)法權(quán)。二是權(quán)限的要求。任何權(quán)力都是有限的，公安執(zhí)法權(quán)也不例外，警察不能自設(shè)權(quán)限，只能依法在規(guī)定的范圍和限度內(nèi)行使。三是主體要求。公安執(zhí)法權(quán)的行使主體只能是法定的公安機(jī)關(guān)及其人民警察，別的機(jī)關(guān)及其人員非經(jīng)法定授權(quán)與委托，無權(quán)行使公安執(zhí)法權(quán)。

規(guī)制公安執(zhí)法權(quán)的框架構(gòu)建

完善內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制。第一，公安執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)受到來自外部的有力制約，尤其是立法權(quán)和司法權(quán)的制約以及新聞媒體和普通民眾的輿論監(jiān)督。比如，當(dāng)出現(xiàn)了警察濫用權(quán)力的事件時，各級人民代表大會及其常委會應(yīng)當(dāng)及時對事件的當(dāng)事人及其負(fù)責(zé)人提出質(zhì)詢，成立專門調(diào)查小組，調(diào)查事件的經(jīng)過，公布各種證據(jù)，提出處理方案等。第二，在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制方面，首先要改革考核機(jī)制，完善考核指標(biāo)，避免以考核為目的的執(zhí)法行為異化。其次要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時監(jiān)控監(jiān)督部門，實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督，良性循環(huán)。監(jiān)督考核的結(jié)果要與警察本人的升降職(級)、福利待遇等結(jié)合起來，鼓勵先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，達(dá)到宣傳和警示教育作用。

實(shí)現(xiàn)對警察刑事職權(quán)的司法控制。應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟立法中確立非法證據(jù)的排除規(guī)則，以使司法權(quán)能夠在法庭審判階段繼續(xù)對偵查權(quán)的合法性進(jìn)行事后控制。盡管我國最高院的司法解釋也確立了類似的規(guī)則，但范圍仍嫌狹窄，而且權(quán)威性也不夠。加上公安部在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中只規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法取證，沒有涉及非法證據(jù)的效力。立法上的不足以及司法解釋的不統(tǒng)一，可能導(dǎo)致司法實(shí)踐的混亂。因此，建議在刑訴法修改或制定證據(jù)法時，對非法證據(jù)的排除規(guī)則予以確立，即對于偵查機(jī)關(guān)采用非法手段獲得的證據(jù)，無論是通過刑迅逼供行為所獲取的犯罪嫌疑人口供、證人證言、被害人陳述等言詞證據(jù)，還是通過非法搜查、扣押查詢、凍結(jié)、竊聽等手段所獲得的實(shí)物證據(jù)，都應(yīng)當(dāng)全部排除。

規(guī)范公安抽象行政行為。首先，加強(qiáng)對公安法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的清理工作。對那些已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公安行政管理發(fā)展的規(guī)定予以廢除和修改，對那些相互不能銜接、不統(tǒng)一甚至相互矛盾、抵觸的規(guī)定進(jìn)一步修改和完善，特別要對由多個部門行使同一種管理、審核、發(fā)證、收費(fèi)、處罰權(quán)的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行清理，進(jìn)一步明晰職責(zé)權(quán)限。其次，整頓公安行政立法秩序，改進(jìn)公安行政立法體制。盡快規(guī)范和統(tǒng)一公安行政立法權(quán)限和各種法律形式及名稱，為公安執(zhí)法做到正確、合法、及時提供便利條件。再次，完善公安法律、法規(guī)體系。在保障立法質(zhì)量的前提下，加快立法進(jìn)程，建成以人民警察法為主體，以公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)等為主要門類，由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的比較完善的公安法規(guī)體系，使公安工作和隊(duì)伍建設(shè)有法可依、有章可循。

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，為了達(dá)到法律目的，必須遵循法律程序。該程序必須是法律預(yù)先設(shè)定好的，對每一步的方式方法甚至后果都有預(yù)設(shè)。這樣能最大限度地實(shí)現(xiàn)正義，避免執(zhí)法任意性。相對人也能更好地理解和配合執(zhí)法行為，并認(rèn)可執(zhí)法的正當(dāng)性。當(dāng)然，由于法律總是滯后于社會生活，所以在嚴(yán)格程序的同時，法律也賦予公安機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，加上執(zhí)法主體的法律素質(zhì)不同，對法律的理解也有偏差，故而難免出現(xiàn)相對人對執(zhí)法行為不滿、不服的情況。因此，我們寄希望于更多更全更詳盡的法律規(guī)范的出臺，這樣能最大限度控制執(zhí)法隨意性，保證公正性。

建立合理合法的公安經(jīng)費(fèi)保障制度。公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)是公安執(zhí)法權(quán)力有效運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)充分認(rèn)識到公安工作的特殊性與公安經(jīng)費(fèi)保障的重要性，將公安經(jīng)費(fèi)保障納入法治軌道?？梢钥紤]建立“分級管理，分級、分項(xiàng)負(fù)擔(dān)”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，由中央、省、市、縣四級財(cái)政分項(xiàng)落實(shí)保障。具體方案是:中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)全國公安機(jī)關(guān)裝備費(fèi)和服裝費(fèi)，財(cái)政部、公安部制定全國公安機(jī)關(guān)裝備標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥;省級財(cái)政主要負(fù)責(zé)全省公安機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)，包括民警工資醫(yī)療保障、特別業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等，保證省內(nèi)民警的物質(zhì)待遇基本一致;市級財(cái)政負(fù)責(zé)全市公安機(jī)關(guān)辦公辦案經(jīng)費(fèi)等;縣級財(cái)政負(fù)責(zé)縣級公安機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(作者單位:廣西警官高等?？茖W(xué)校)