推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的有效路徑

新的歷史時期，城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域發(fā)展的有效途徑。而堅持以人為本，妥善解決城鎮(zhèn)化過程中被拆遷群眾的民生問題，讓發(fā)展的成果由廣大人民群眾共享，是實現(xiàn)和諧拆遷、推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的有效路徑。

當前，我國城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展階段。舊城改造和新城建設(shè)是當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩個重要內(nèi)容。但是，在這個過程中，如果沒有很好地解決拆遷居民的補償、住房、就業(yè)、子女上學(xué)和社會保障等民生問題，就會引起被拆遷群眾的不滿和新的社會矛盾。通過實地調(diào)研，本文認為，山東臨沂市在舊城改造和新城建設(shè)過程中，以人為本，很好地解決了被拆遷群眾的各種民生問題，做到和諧高效地拆遷，推進了當?shù)爻擎?zhèn)化快速健康地發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是一個國家和一個地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。十六大提出，“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”“十一五”規(guī)劃要求提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。臨沂市作為一個擁有上千萬人口的城市，形成了中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村四個層面的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，他們以中心城區(qū)建設(shè)為切入點，通過舊城改造和新城建設(shè)，完善城市建設(shè)，提升城市的內(nèi)涵和質(zhì)量，實現(xiàn)由中等城市向大城市的轉(zhuǎn)變，同時，增加對周邊農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的拉力和城市文明向農(nóng)村社區(qū)擴散的輻射力，推動臨沂城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

以人為本 解決好拆遷群眾的實際問題

臨沂市的中心城區(qū)建設(shè)分兩部分進行:舊城改造和新城建設(shè)。這兩方面都涉及人民群眾的拆遷問題，也是當前我國城鎮(zhèn)化進程中的難點和熱點。一旦解決不好，就會形成新的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

2005年以來，臨沂市國有和集體土地拆遷面積累計達2600萬平方米，每年拆遷面積在500萬平方米左右，拆遷規(guī)模在同級城市實屬罕見。但是，臨沂市在舊城改造和新城建設(shè)過程中，始終堅持民生為上、以人為本的原則，不管是在拆遷、補償，還是在工程建設(shè)中，都充分考慮人民群眾的利益。他們抓住機遇，將搬遷工程做成民心工程，通過搬遷，很好地解決了大規(guī)模拆遷群眾的民生問題。例如:蘭山區(qū)政府在法律和政策規(guī)定框架內(nèi)，想盡一切辦法解決被拆遷群眾的“五個憂慮”。一解被拆遷群眾的補償之憂。補償是被拆遷群眾最關(guān)心的問題，補償方式是否合理影響到搬遷工作是否能順利進行。對于舊城改造的居民和需要搬進新城的郊區(qū)農(nóng)民，區(qū)政府分別采用了產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補償或兩者結(jié)合的方式，經(jīng)中立機構(gòu)評估后，就高不就低進行補償。二解被拆遷群眾的眼前之憂。房子拆了，解決群眾的居住問題是當務(wù)之急，蘭山區(qū)高度重視拆遷群眾的臨時居住問題，他們按照高于當時住房的平均費用，發(fā)給搬遷群眾租房費。三解搬遷群眾的安置之憂。蘭山區(qū)按照合村并點、相對集中的原則，將一期治理改造范圍內(nèi)33個行政村規(guī)劃建設(shè)為八大還建社區(qū)，并按照“一戶一宅”和每人40平方米的標準進行還建安置，確保群眾住有所居，安居樂業(yè)。無論是產(chǎn)權(quán)置換，還是貨幣補償，都保證被拆遷群眾住得上新房、買得起新房。四解被拆遷群眾的生活工作之憂。被拆遷群眾為了城市建設(shè)需要搬遷，打亂了他們原有的生產(chǎn)生活方式。因此，一方面需要他們自主創(chuàng)新，尋找新的就業(yè)方式，解決收入問題，另一方面需要政府來幫助解決就業(yè)和收入問題。臨沂在北城新區(qū)建設(shè)中，按照城市總體規(guī)劃和項目要求，為被拆遷戶每人預(yù)留10平米的商業(yè)用房，由村集體統(tǒng)一運作，集中分配，保證村民有穩(wěn)定的收入來源。同時鼓勵群眾將安置用房、生產(chǎn)經(jīng)營地等資產(chǎn)量化作價入股，進行收入再分配。政府還加大力度扶持被拆遷群眾自主創(chuàng)業(yè)，對從事加工、商貿(mào)等行業(yè)的搬遷群眾實行稅費減免和貸款扶持。同時，對失去土地的農(nóng)民進行培訓(xùn)和推薦就業(yè)工作，讓他們盡快適應(yīng)城市經(jīng)濟社會的發(fā)展。五解被拆遷群眾的長遠之憂。北城新區(qū)給男滿60歲、女滿55歲的被拆遷群眾買了養(yǎng)老保險，保險費用政府出三分之一，其余三分之二由村集體從土地收益中出。符合參加城鎮(zhèn)職工社會保險條件的被拆遷戶，按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工社會保險，享受社會救助等政策。

有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口 實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的和諧搬遷

臨沂市在城鎮(zhèn)化過程中，通過中心城區(qū)的舊城改造和新區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，通過經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納農(nóng)村人口，通過小城鎮(zhèn)、中心村的建設(shè)集聚農(nóng)村人口，穩(wěn)步有序地轉(zhuǎn)移農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。

在臨沂經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)過程中，他們按照“合村并點、相對集中”的原則，將轄區(qū)內(nèi)68個村統(tǒng)一規(guī)劃合并成8大社區(qū)。例如:月亮灣社區(qū)規(guī)劃面積為150萬平方米，可容納16個村3萬名群眾居住。臨沂北城新區(qū)下轄55個行政村(社區(qū))，其中33個行政村已經(jīng)納入社區(qū)改造范圍。如大觀園社區(qū)由原來大官莊等5個行政村合并而成。臨沂市的費縣探沂鎮(zhèn)許由城村共有1890人，住宅地430畝。全村整體集中搬遷后，新社區(qū)占地120畝，全部建成后實現(xiàn)村民集體入住，大量節(jié)約了土地。臨沂市在大規(guī)模農(nóng)村人口進入城市的大轉(zhuǎn)移過程中，始終堅持以人為本的理念，并把以人為本的理念具體化，體現(xiàn)在為拆遷群眾排憂解難的細微之處，從細節(jié)著眼、從小事入手，努力改善拆遷群眾的生活條件，提高被拆遷群眾的幸福指數(shù)。據(jù)對涑河片區(qū)、月亮灣社區(qū)和北城新區(qū)大觀園社區(qū)206戶被拆遷群眾的問卷調(diào)查和部分家庭訪談情況，絕大部分被拆遷群眾的收入、就業(yè)、住房和社會保障都得到了極大改善。以北城新區(qū)大觀園社區(qū)為例，被拆遷群眾的拆遷補貼大多在5萬到15萬元，購置新房的費用大約為10萬元，拆遷補貼和新房價格相差不大，使得農(nóng)民購置新房負擔(dān)較小。拆遷前的職業(yè)和現(xiàn)在職業(yè)變化較大，現(xiàn)在的職業(yè)結(jié)構(gòu)要明顯好于拆遷前，務(wù)農(nóng)比例減少了13.3%，打工比例大大增加，無業(yè)人員比例明顯減少。家庭收入明顯提高，一萬元以下的收入人群減少了10%，該社區(qū)收入處于1萬到3萬的居民占了大多數(shù)。新房面積100平米以上占78%，53.3%的被拆遷群眾住房面積在120平米以上，比較寬敞。

“取之于民，用之于民” 真正讓拆遷群眾得實惠

推進城鎮(zhèn)化要解決兩個重大問題:一是錢從哪里來，二是人往哪里去。城市建設(shè)需要大量資金投入。七年前，臨沂市是一個經(jīng)濟發(fā)展相對落后的革命老區(qū)，財政收入僅僅能解決公務(wù)員的工資問題，建設(shè)資金緊張一直是制約城市發(fā)展的瓶頸。臨沂市的城市建設(shè)資金主要是通過以城建城、以城養(yǎng)城、以城興城的市場化運作獲得的。例如自2004年開始，北城新區(qū)政府將所有經(jīng)營性用地全部實行招拍掛，到2009年全市土地交易累計實現(xiàn)政府收益100多億元。通過市場化運作，極大緩解了政府城市建設(shè)資金緊缺的問題，加快了中心城區(qū)的建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程。對于這些收益，他們堅持“取之于民，用之于民”的原則:一部分用于拆遷安置，改善群眾的居住生活環(huán)境，保障群眾的生活需求;另一部分用于城市道路、橋梁、公園、綠地、文化等基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)，使廣大群眾充分享受到拆遷改造和城市建設(shè)帶來的成果。例如，在北城新區(qū)舊村改造過程中，為解決村民拆遷后的就業(yè)和生活問題，政府在確保現(xiàn)有村民全部安置的基礎(chǔ)上，按安置用地面積的10%～20%預(yù)留了部分安置住房備用地和人均10平方米的商業(yè)用地，由政府統(tǒng)一辦理用地手續(xù)后交付集體使用和管理，村民可以從中獲得相應(yīng)的收入;出讓部分土地的收益全部用于村民購買養(yǎng)老保險、村民安置小區(qū)的配套設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè);將村民的安置小區(qū)納入統(tǒng)一的物業(yè)管理，村民們過上了城里人的生活，村集體承擔(dān)50%的住宅專項維修資金;對物業(yè)管理費進行了大幅度優(yōu)惠，并由村集體為居民一次性支付了5年的物業(yè)管理費和高層建筑電梯費，確保居民安置房住得上、住得起。在北城新區(qū)開發(fā)建設(shè)中，政府為男滿60周歲、女滿55周歲的群眾一次性購買養(yǎng)老保險，每月每人可以拿到215元養(yǎng)老金。

此外，依法拆遷、規(guī)范拆遷行為，這是實現(xiàn)和諧拆遷的前提和基礎(chǔ)。在整個拆遷過程中，他們建立健全拆遷補償、裁決、聽證制度。嚴格按照法律規(guī)定的程序、權(quán)限和時限，辦理房屋拆遷許可證以及相關(guān)事項的審批手續(xù);嚴格規(guī)范拆遷工作的各個環(huán)節(jié)和流程，做到流程清楚、要求具體、期限明確，政策面前人人平等。建立健全了有效的拆遷補償資金監(jiān)督管理制度，確保各項監(jiān)管措施執(zhí)行到位，做到公開、透明、民主、監(jiān)督。這就從源頭上規(guī)范了拆遷行為，保障了被拆遷群眾的利益，減少了拆遷糾紛的發(fā)生。

臨沂市委市政府以推進城鎮(zhèn)化和舊城改造為契機，一方面加快城鎮(zhèn)化進程，促使城市舊貌換新顏，另一方面積極有效地改善老百姓的住房條件。在政府主導(dǎo)下，把保障性住房與舊城改造和政府土地收儲相結(jié)合，優(yōu)先保證保障性住房建設(shè)用地，有力地推進了保障性住房建設(shè)。2009年，全市累計開工建設(shè)經(jīng)濟適用房410萬平方米、61000套，廉住房24.3萬平方米、5000套，解決了近7萬戶低收入家庭的住房問題。同時，政府在實施中心城市帶動戰(zhàn)略的過程中，堅持舊城改造和新區(qū)建設(shè)同步進行，利用市場機制，加大對城市中棚戶區(qū)和城中村的改造，滿足群眾要求改善住房條件的要求，推動房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展。(作者為中央黨校科社部社會學(xué)教授、博導(dǎo))