論工傷認定程序存在的問題與對策

【摘要】現行工傷認定程序中存在工傷認定機構設置欠當、工傷認定申請期限規定不夠合理等問題，制約了工傷制度應有作用的發揮。應本著程序公正、程序效益的價值要求，對分配工傷認定權限、引入時效中止和延長制度、增設聽證程序等制度進行改革，以實現保障社會公平正義觀念和工傷制度設置目的。

【關鍵詞】工傷認定程序 制度 設計

我國工傷認定程序法律規定的特點

我國《工傷保險條例》(以下簡稱《條例》)和《工傷認定辦法》(以下簡稱《辦法》)對工傷認定程序做了比較詳盡的規定，明確工傷認定程序包括提出申請、審核受理、調查核實、作出工傷認定決定和按照《民事訴訟法》有關送達的規定送達工傷認定決定等五個階段。

我國的工傷認定機關是人力資源和社會保障行政部門。《條例》將主管本行政區域內工傷保險工作的職責賦予各級人力資源和社會保障行政部門，并在第十七條明確了用人單位所在地統籌地區人力資源和社會保障行政部門是工傷認定的機構，具體負責本行政區域內的工傷認定申請的審核受理、對工傷事故的調查核實以及作出工傷認定決定和送達工傷認定決定等工作。

實行以用人單位為先的申請制度。根據《條例》規定，用人單位、工傷職工本人或其直系親屬、工會組織都是工傷認定申請人，但強調職工發生工傷事故，應首先由所在單位向統籌地區人力資源和社會保障行政部門提出工傷認定申請。用人單位未按規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織才可以直接提出工傷認定申請。

實行嚴格的工傷認定申請期限。《條例》規定，職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區人力資源和社會保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報人力資源和社會保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。用人單位未按前款規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區人力資源和社會保障行政部門提出工傷認定申請。

實行行政復議和行政訴訟雙重救濟手段。《條例》第五十三條規定，申請工傷認定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的，有關單位和個人可以依法申請行政復議;對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。對工傷認定爭議實行行政復議和行政訴訟雙重救濟手段，但強調行政復議是行政訴訟的前置程序。

我國現行工傷認定程序存在的主要問題

工傷認定機構設置欠當。《條例》第十七條確定人力資源和社會保障行政部門為工傷認定機構，而依據《條例》第五條第二款規定，縣級以上地方各級人民政府人力資源和社會保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作，其主要職能之一就是制定工傷認定方面的政策措施。這樣的規定，實際上形成了規則的制定者與執行者的合并，明顯有悖法理。另外，從該條規定來看，法律只明確了參加工傷保險職工的工傷認定機構，現實中存在大量的未參加工傷保險職工的工傷認定申請處于無人受理的狀態，這部分人員的合法權益保障成了法律的空白點。

直系親屬、工會組織作為申請主體的身份界定不明確。申請工傷認定是職工的一項基本權利，同時我國的工傷事故實行雇主責任原則，因此，將提起工傷認定的申請權賦予用人單位或職工是符合法理要求的。《條例》同時將工傷職工直系親屬、工會組織列為工傷認定的申請主體，對于克服工傷職工因故未能行使申請權而可能出現的權益受損有一定意義，但《條例》未明確界定工傷職工直系親屬和工會組織提出工傷認定申請時的名義，這將直接影響到他們在工傷認定中地位的確定和權責的明確，進而可能會對工傷認定結果產生影響。

非用人單位的申請期限規定不合理。一、用人單位、職工或者其直系親屬以及工會組織申請工傷認定期限的起算期間都是自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起，且職工或者其直系親屬以及工會組織申請工傷認定要以單位未提出申請為前提。很顯然，依照該規定，職工或者其直系親屬以及工會組織提出申請的期限只有11個月，遠遠少于《民法通則》的時效規定，可謂是一種立法的倒退;二、由于工傷認定程序中未安排聽證階段，工傷職工無法正常了解工傷認定進程。假如用人單位在工傷職工不知情的情況下遲延申請，可能直接導致職工或者其直系親屬以及工會組織不能在法定期限內提出申請。另外，這一規定有明顯限制職工申請權的嫌疑;三、僅對用人單位的工傷認定申請期限作了可以申請延長的規定，未對職工在行使申請權時可能遇到的申請權行使障礙情形予以考慮。這樣的規定對于那些因特殊情況或者不可抗力而不能夠及時申請的受害者而言明顯不公平、不合理。

工傷認定程序設計欠科學。一、程序設計中沒有安排告知程序。告知程序對明確舉證責任以利于查清案情、保證當事人知情權以促使當事人及時主張權利等意義重大。因此，完整的行政認定程序一般將事先告知作為作出行政決定的前置程序。但我國《條例》和《辦法》將工傷認定程序安排為申請——受理——調查——決定——送達——權利救濟等，沒有安排告知程序，既無法使職工方及時了解工傷認定程序的進度以及時采取有效措施保護自己權利，也不利于其更為廣泛地獲取案件證據材料以確保事實認定準確。二、工傷賠償救濟周期冗長。一般情況下，工傷認定決定的作出可能經過三個階段:人力資源和社會保障行政部門進行調查并作出認定決定;用人單位或者工傷職工及其親屬對認定不服的，依法提起行政復議;對行政復議決定不服的，提起行政訴訟。假如人力資源和社會保障行政部門首先作出了不予受理的決定，則用人單位、工傷職工及其親屬可以選擇先復議后訴訟，或者直接訴訟的方式要求認定機關受理，然后再開始認定程序。這就是說，如果用人單位和工傷職工對行政部門的認定都滿意或達成一致，則有可能在提起認定申請后的60天內得到工傷認定結論;一旦有一方不服，工傷認定程序則會大大延長。冗長的認定時間，不但使得勞動者遲遲得不得保險的補償，還浪費了用人單位乃至社會的時間，揮霍了法律資源。

完善我國工傷認定程序制度的建議

以提高效率為宗旨重新分配工傷認定權。現階段，以提高效率為宗旨重新分配工傷認定權，實現行政權與司法權的有機協調是比較理性的選擇。具體而言，我國的工傷認定權應按照職工是否參加工傷保險為標準，在人力資源和社會保障行政部門、勞動爭議仲裁機構和人民法院之間進行重新分配，即:人力資源和社會保障行政部門負責已參加工傷保險職工的工傷認定;人民法院、勞動爭議仲裁機構負責未參加工傷保險的職工的工傷認定，并且這種工傷認定只在審理工傷待遇案件中附帶進行審理，不作為一個獨立的程序對待。

明確工傷認定中的代理制度。在申請工傷認定時，應增加“直系親屬、工會組織可以協助并接受職工委托提出工傷認定申請”條款，以此明確職工直系親屬和工會組織是以職工代理人身份申請工傷認定:當工傷職工本人因喪失申請工傷認定的民事行為能力或者死亡而不能提出申請時，其直系親屬可以法定代理人身份代為提出。沒有直系親屬的或直系親屬沒有提出申請的，工會組織可以法定代理人身份代為提出;當工傷職工本人具有民事行為能力時，可由職工本人自行提出工傷認定申請，也可委托其直系親屬或工會組織以委托代理人身份提出申請。

引入時效中止和延長制度。可考慮在《條例》第十七條第一款中增加“由于不可抗力或其他無法抗拒的原因無法提出申請的，可以在該原因消失后30日內提出工傷認定申請。”在第二款中增加“職工由于不可抗力或其他無法抗拒的原因未能在該期限內提出申請的，可以在原因消失后1年內提出工傷認定申請。”另外增加一款作為第三款:“職工因事故傷害或患職業病死亡的，其直系親屬可以在上述期限內直接提出工傷認定申請。”

增設行政聽證程序制度。行政聽證程序可以讓用人單位和勞動者雙方在工傷認定時通過辯論、申辯、陳訴等，充分表達自己的意見和需要，通過公平公開的法律程序讓雙方對結果心服口服，達到提高效率的目的。我國在《行政處罰法》和《行政許可法》里規定了行政聽證制度，勞動部也于1996年制定了《勞動行政處罰聽證程序》。因此，建議工傷認定增設行政聽證程序制度，有關聽證程序的發動、回避安排、聽證參加人的權利和義務以及期限等方面的規定，均可以參照《勞動行政處罰聽證程序規定》設定。

設置合理的監督程序制度。工傷職工醫療救濟等權利是最迫切需要保障的權益之一，與一般民事權利救濟相比，更應強調效率性。因此，程序設計在保障工傷認定決定基本公正的前提下，應盡量簡化監督程序。基于此種考慮，在工傷認定程序中取消行政復議前置程序，賦予用人單位和工傷職工對工傷認定異議可以直接向人民法院提起行政訴訟的權利，應是一個較為合理的選擇。另外，為最大限度使工傷職工得到及時醫療救助，可參照《民事訴訟法》第九十七條規定實行先行給付，即當作出工傷認定決定后，用人單位有異議的，在提起行政復議或行政訴訟之前，應當先給予工傷職工以工傷待遇，以解決工傷職工的醫療和生活需要。(作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授;本文系2009年度河南省政府決策研究招標課題《和諧勞資關系視角下的工傷認定問題研究》研究成果，編號:B442)