信息化助推人大監督工作的法律思考

【摘要】受體制和機制等不同因素的限制，人大監督在國家監督體制中的核心地位尚未真正確立起來。但另一方面，選舉法修改正在緊鑼密鼓地進行中，加之信息化建設對人大工作的有力推動，人大監督制度正在逐步完善。細化相關法律規定、保證《監督法》的有效實施是推動人大監督工作的重要途徑。

【關鍵詞】信息化 人民代表大會 監督權

2010年，全國人大召開了十一屆三次會議，在吳邦國委員長的報告中，有關“人大監督”的內容占據了較大的篇幅和分量，并特別強調“今后要依法開展質詢和詢問活動”。然而在實踐中，這一重要的監督權卻長期處于“閑置”狀態。與質詢權同樣具有“剛性”特點的另一種監督形式——“特定問題調查”制度(據憲法第71條規定)，常年來也一直處于“休眠”狀態。如果該項制度能夠重啟，這對于實現常態化的人大監督而言，可以說是“善莫大焉”。

人大監督權的法理基礎。首先，監督權與立法權同為憲法賦予人大的重要職權。依據憲法第104條的規定，縣級以上地方各級人大常委會的監督權由兩部分構成:一是為確保“一府兩院”正確行使職權所進行的工作監督，二是為維護國家法制統一所進行的法律監督，即有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令、撤銷下一級人民代表大會不適當的決議。其次，《監督法》為人大監督權的行使提供了法律保障。歷經20年終獲通過的《監督法》，為各級人大常委會行使監督權提供了法律上的保障。一是創設了審議權，使各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告有了明確的法律依據。二是賦予縣級以上人大常委會撤銷權，縣級以上人大常委會有權審查和撤銷下級人大常委會以及同級人民政府的決議、決定和命令。三是擴大監督權范圍，規定各級人大常委會有權對計劃、預算、決算執行情況進行監督。

那么，理論完善的人大監督制度在法治實踐中為何會乏善可陳呢?

從“橡皮圖章”到“法治鋼印”。近年來，人大在政治生活中的監督者角色逐漸得以彰顯，這不僅得益于制度層面上制定了一系列權力民主監督的法律、法規和制度，另外從實踐層面上看，人大監督已經深入到的經濟建設和社會發展現實中。如2009年，中央政府為應對金融危機，實施了一系列的經濟刺激方案，4萬億的專項資金被投放到各個領域的建設中去。而這筆巨額撥款的專項監督工作即由人大來具體操作。自此，人大監督已經不再局限于“廟堂之高”、“報告之言”，在其雄健的步伐，正邁進“江湖之遠”、“百姓之事”。①然而現實社會中，我國的人大監督還未走向常規化，還有許多地方需要不斷改進。

人大監督從“隱性休眠”到真正“行憲”尚有許多壁壘。其一，人大代表“無力”行使監督權的制度原因主要在于人大代表的“代表性”缺失。從我國現行選舉法可以看出，我國目前能夠實現直接選舉的層級只到縣鄉一級，更高層次的選舉還是間接選舉，因此人大代表的“異化”現象嚴重。人民代表的普遍性、代表性和人民性不能在實踐中真正體現。依照選舉法及人大代表的相關法律規定，人大常委會組成人員不得兼任其他職務，然而事實并非完全如此。除此以外，絕大多數人大代表都是由黨委政府、政協、法院和檢察院的主要負責人來兼任，他們既是監督者，又是被監督者，這種兼職的雙重身份有礙監督的真正實行。 其二，行政權力的中心化和司法權力的專業化。作為人大的監督對象，兩種權力的上述特點，決定了人大的監督權力難以輕易地落實。行政權力的中心化決定了人大除非獲得政府的合作，否則監督難以進行，而要獲得政府的合作，人大必須整合個體的力量為集體的力量，才有可能;司法權力的專業化特別是其中立性的特點，則從另一個角度否定了代表個人監督的可能，人大必須通過多數人的決定程序以證明監督行為的合理性。其三，監督權的內在構成與集體行使職權的先天矛盾。監督權是一個權力群，即監督權并不是一個單一的權力，而是一個權力的“集合體”。因此，“集體行使監督職權”是《監督法》貫徹的基本原則之一。我國憲法學對于“責任制”的研究至今尚未深入，只是簡單地將責任制的形式區分為“集體負責制”與“首長或個人負責制”。其中，實行集體負責制就是一切重大問題的決定必須舉行會議，由全體成員充分討論。在形成決議的過程中，一切成員的權利平等，每人只有一次投票的機會，并實行“少數服從多數”的原則。這一概念的前半部分將集體負責制等同于全體成員充分討論，后半部分又將集體負責制等同于少數服從多數，即使從政治責任的角度出發，我國人大也不是一個集體承擔責任的機關。根據我國《立法法》和《監督法》的規定，人大對其常委會或上級人大對下級人大及其常委會的立法和決定行為的監督結果，只有批準或不批準(指自治條例或單行條例)，發回(特別行政區立法)以及改變和撤銷。但上述的任何一種結果都不可能導致人大代表個人承擔責任，也不可能導致下級人大集體承擔責任。在我國《代表法》第五章“停止執行代表職務和代表資格終止”中，沒有任何一處提到代表資格的停止執行或終止是基于“集體責任”。因此，從嚴格的法律責任的視角來看，目前我國人大的運行體制很難概括為“集體負責制”。既然人大并非“集體負責制”的機關，那么由“集體負責”推導出來的“集體行使職權”也就難以成立。

以信息化建設為杠桿推動人大監督工作常態化。人類已經進入信息社會。在信息時代，網絡媒體對于推動人大監督工作與時俱進、開拓創新，乃至于促進社會主義民主法治建設都有著深刻而廣泛的影響和作用。借助信息手段，人大監督就能更加迅速、充分、有效地發揮作用。

首先，彌補問責信息的缺失，確立代表與選民溝通制度。斯蒂格里茨認為，政府信息是一種公共產品，納稅人為政府信息的搜集支付了費用，他們就應享有公開查閱和獲取的權利，任何想把公共信息據為己有的行為都無異于一種盜竊。② 雖然在2008年5月1日，我國正式實行《中華人民共和國政府信息公開條例》，對信息公開的內容做了較為詳細的規定，但對政府在行使公共權力過程中，哪些信息必須公開，以何種方式公開，哪些信息可以不必公開，或者在多長期限內不予以公開，這些都沒有詳細羅列，使政府部門有著高度的“自由裁量權”。因此就要構建選民與代表的日常信息溝通制度，真正實現人民群眾對政府的有效監督。

其次，建立和健全人大監督的評估機制。眾所周知，各級人大之間不是領導關系，而是法律上的指導關系，因此保證了上下級人大之間可以相互監督與被監督。目前我國人大監督評估機制存在并發揮著一定的作用。根據組織法和監督法的規定，上一級人大常委會對下一級人大及其常委會制定的規范性文件進行備案審查。下一級人大常委會負責人列席上一級人大常委會會議。上一級人大有權撤銷下級人大不適當的決議和命令，這也就意味著，人大監督職能的行使要依法接受上級人大的評估。此外，我國人大監督評估機制局限性日益凸現。對人大履行監督職責來說，長期以來，法律賦予人大的監督權過于籠統、教條，比如在監督對象的確定上，監督法確定了三大原則、六項途徑，然而在現實中如何把握，沒有實質性的規定。還有就是監督程序的規定也存在如上的問題。上文提到的質詢權和特定問題調查在實際生活中鮮有應用，因為涉及到的啟動程序不夠靈活。目前，由于我國人大評估工作主要依靠人大內部議事程序的某些制度，沒有形成專門的工作機制，因此評估方式也沒有實現專門化和制度化。

再次，全面推行代表直接選舉制度，為人民監督權力提供根本制度保障。值得欣慰的是，2010年，十一屆人大三次會議已通過了《選舉法》的修正草案，擬實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，以確保基層代表占有一定比例，使鄉鎮代表總名額上限增加。如此，從制度上保證了監督者中立和平等的地位。在代表組成上，各級政府、法院和檢察院的任何工作人員均不得再兼任人大代表職務。中國共產黨和各民主黨派黨員兼任人大代表必須經由選民選舉產生。普通選民代表應當成為我國人大代表專職化隊伍的主體，以保證人民代表的真正人民性。在人大代表的工作方式上，代表應實行無限時全日工作制，以便隨時隨地走訪人民群眾進行調查研究，了解權力行使的內容和方式，更好地監督權力。

最后，細化相關法律規定，保證《監督法》的有效實施。《監督法》在我國頒布已有三年，但是據此進行的人大監督工作在實踐中還是表現出權威性不足的特點。上下級人大常委會之間的指導、聯系與監督，除監督關系有明確具體的法律規定外，其他方面則主要依據慣例、實踐經驗和上級人大的示范遵照執行。而法律明確規定的“監督”卻囿于程序和機制方面的原因，也難以在實踐中真正有所 “作為”。此外，各級人大的立法質量有待改進、提高。例如，有些公布不久，即發現問題，需要修改;有些內容自相矛盾，在實踐中難以操作;有些內容粗糙，容易造成理解分歧與誤判;有些法律早已過時，卻遲遲不做修改。更為嚴重的是憲法規定的公民權利遠遠沒有落實，民權法體系很不完整、很不配套。一些法律解釋不及時，甚至由司法部門來解釋，不符合憲法規定。(作者單位:上海靜安區業余大學)

注釋

①②孫廣夏:“憲政視野下中國行政權力的制約與監督”，《甘肅行政學院學報》，2007年第2期，第11～15頁。