發達國家中央與地方關系撮要

【摘要】近幾十年來，發達國家在地方政府結構調整、合理分配中央與地方的事權和財權、減少行政干預以及增強各方協調性方面積累了不少經驗。借鑒其他國家的經驗教訓，科學合理地劃分中央與地方的職責權限，將有助于更好地構建和完善我國中央與地方的關系。

【關鍵詞】央地關系 發達國家 經驗借鑒

層級關系的特點

發達國家中央與地方政府關系有幾個特點:其一，這些國家中央與地方的關系并不完全是等級節制性的，盡管中央的作用是決定性的，但是也有平衡機制在起作用;其二，與我國各級政府之間是上下級隸屬關系不同，許多經合組織成員國的地方政府之間并不存在上下級隸屬關系，如市鎮與省或縣之間并不存在隸屬關系，而是各自直接面對中央;其三，許多成員國在中央以下各層級存在兩大行政系統:一套是中央政府派駐行政大區和地區的機關和機構，如在法國這類機構由省長領導和協調;另一套是地區和地方自治機關，在法國是省議會議長領導的執行局及各行政部門;其四，有些成員國設有不是以地域為基礎、而是按功能為依據的專門目的機構，在各級政府都可設立。這類機構享有不同程度的自由度，但一般而言其職能只限于某個具體的領域，如學區。這類專門職能機構在美國和加拿大比較普遍。

近四十年來，大多數經合組織成員國即發達國家都進行了地方政府結構調整，主要體現在區劃調整和機關合理化兩個方面。區劃重組的形式多種多樣，以中央集權程度高的單一制國家調整的幅度為大。新層級的設立使得國家的結構發生了變化，除了比利時從單一制國家變為聯邦制國家之外，西班牙和意大利成為大區化國家，并由此設立了新型機關。這些機關通常被賦予了立法權，其設立的依據是反映文化、語言或歷史特點的行政區劃。其他一些國家則設立了具有政治重要性的大區或中間層級，如法國在分權改革過程中設立了大區;希臘也設立了由經選舉產生的區長領導的大區;芬蘭則設立了由市鎮自愿結合組成的大區，其后果是使得省政府的作用成了問題。

相對而言，絕大多數經合組織成員國都實施了地方層級合理化，其主要形式是市鎮合并。中央政府將其作為建立經濟上更具有活力、能夠提供地方服務的行政單位的一個途徑。除了簡單的合并之外，增強地方政府能力的另一個辦法是建立鄰近的地方政府聯合體來提供某些服務，以提高效率。在法國，克服小鄉鎮數量眾多帶來的缺陷的辦法就是市鎮間合作。據2005年統計，共有20，500個市鎮聯合體，其中2，525個具有自己的征稅權。這是因為1999年的一項有關加強和簡化市鎮間合作的立法促進了市鎮向具有征稅權的聯合體轉交權力和職員，增加了聯合體提供服務的數量，提高了擔任管理職位人員的數量。

市鎮間的這類合作大多是自愿性的，合作的基礎是共同的利益，是在法律框架內建立的，并且允許各市鎮保持自己的身份。無論是合并還是聯合，市鎮或市鎮聯合體的政治和行政機關都由經直接或間接選舉產生的議會領導。各國在市鎮合作的形式和程度上都有所不同，在有的國家，市鎮聯合體甚至成為了一個行政層級。在大多數經合組織成員國都出現了都市圈，客觀上要求圈內的各個地方政府進行廣泛的合作。

事權配置

就中央與地方的事權配置而言，盡管經合組織各成員國在憲法保證和職能分配方面差別很大，但仍然具有一些共同點，即中央以下各層級政府所承擔的職責往往極為相似，尤其是在市鎮一級。要列出各國政府所履行的所有職責當然是幾乎不可能的，但仍然可以將職責大致歸為三類:第一類是由于其性質只能屬于中央政府的職責，如外交、國防和貨幣政策等，這無論是對聯邦制國家、大區化單一制國家、分權單一制國家、還是傳統單一制國家都是如此。中央政府也通過設定目標保留調控作用。第二類是幾乎在每一個國家都屬于地方專有領域的任務，通常稱為“傳統地方公共服務”，包括市鎮規劃、地方交通、供水、排水系統、垃圾收集等。大多數相關改革的目的在于讓地方充分地在這類事務上行使其權力。第三類是共享的任務和職責，有兩種:一種是由中央的不同層級或部門共同承擔的;一種是由中央政府與各級地方政府共同承擔的。在大多數經合組織成員國，這類職責與社會政策(如保健、教育和社會救助)或環境政策的執行相關。共享既可能是各方所希望的，又可能是由經濟環境變化而造成的。在各方希望的情況下，每一級都被賦予了在某個領域的部分職責。如在法國，教育的職責是由三級政府共同承擔的:高等教育歸中央政府負責;中等教育由中間層級承擔;初等教育屬于基層。教師和教育政策是中央的職責，而中央政府分散的行政機構負責相應各級教育的校舍。由于經濟環境變化造成的共享一般涉及原來正式交給某一級的職責，因為補貼或其他因素而使職責分配變得模糊起來。

職能分配涉及兩個方面:一是分配的原則和機制;二是貫徹的方式。這兩方面，又各自包括兩個側面:正式的特征和運作的現實。這兩種之間的差距產生于不再適合實際狀況的正式結構，如環境保護在三四十年前還不具有當今的重要性;或由于經濟的發展，尤其是因為社會保障政策的發展;或是由于承擔職責的地方各級政府不再具有為履行職責而提供財力的能力。

職能分配涉及憲法安排，如中央以下各層級政府的地位及賦予它們的自治權、職責分配的方式及實踐與現實的狀況。這個問題日益變得更為復雜，部分地是因為涉及大量的制度和傳統問題，部分地是因為共享職能的增加。傳統的用于衡量自治度的分析標準，如中央以下各級政府的固有權限領域和授予的權限領域之間的區別已經不完全適用。有些國家的中央政府越來越多地干預各級地方政府的“固有”權限領域，如在荷蘭，這類干預通過共同行政的方式進行。而在另外一些國家，各級地方政府在處理被授予的權限領域的事務上享有越來越大的獨立性。

日耳曼聯邦制國家的憲法保證州和市鎮的存在，它們在實踐中確實強有力，尤其是市鎮被認為是獨立的和自治的;憲法還規定了職責的分配，德國是采用列舉的方式;奧地利則以“不履行”的方式表述;各州和市鎮承擔固有的和賦予的任務。在德國，雖然“合作聯邦制”有利于規定任務、尤其是資源在三級的分享，但是在明確規定優先性方面遇到了困難;同時也導致下面層級感到有必要防范來自上級的過多干預，從而造成分配任務的困難。在奧地利，各州的獨立性從一開始便受到憲法的限制。各級之間關系復雜性的增加，尤其是在稅收共享和有關出資的共同決策方面復雜性的加深成為它們之間摩擦的根源。市鎮的自由隨著聯邦向各州放權而受到限制。

財力配置

概括而言，中央與地方的財政關系須考慮如下四個因素:(1)確定各級政府的支出(即不同層級負責哪類公共物品和服務);(2)確保這些支出的來源(即由誰買單);(3)維持宏觀經濟穩定;(4)探尋提高效率。經合組織成員國各級政府職能配置的理論建立在穆斯格雷夫提出的政府職能分類的基礎之上:即政府承擔再分配、配置資源和穩定宏觀經濟職能。再分配和穩定宏觀經濟應當是中央政府的職能，而地方政府可以在對某些公共物品配置資源方面起一定的作用。

這樣分配職能的理由有三個:其一，宏觀經濟穩定所依賴的貨幣和財政政策通常由中央政府負責。普遍的觀點是由中央政府實施財政政策更為有效，全國性的支出和稅收政策實際上提供了一個自動的穩定器，由地方政府實施就起不到同樣的效果。其二，在資源是變動不居的狀態下，地方政府很難履行再分配職能。而由于資源與在一國范圍內相比，在國際范圍內并不那么具有流動性，因此由中央政府實施便更能實現再分配的目標。其三，就職能配置而言，具有規模經濟的純全國性公共物品采用成本分擔的方式效果最好，因而由中央政府承擔為佳，如國防、外交、跨州或跨省交通和通訊設施等。

為公共服務提供財政資金的責任也是由各級政府分擔的。地方政府有兩個主要的資金來源:自己的稅收和轉移支付。這兩種財政收入對公共服務提供效率產生的影響并不相同。具體而言，一是指對公平的影響;二是指對穩定的影響。地方政府財政收入的總體構成會影響公共服務提供的結果。

普遍的觀點認為，地方政府支出應當基本上來自地方稅收，因為自有稅收能夠提高資源配置和管理的效率。其理由在于在地方居民為地方公共物品和服務提供繳稅的情況下，他們便會對地方政府施加壓力，督促地方政府更講求效率，更注意滿足他們的偏好。從效率的角度而言，支出的最后一塊錢應當來自稅收，這樣居民就只會在收益大于成本的情況下才要求提供額外的服務。自有稅收也有利于提高地方政府的民主負責性，因為是由從公共服務中獲益的人決定稅收水平并實際繳稅。對自有稅收的高度依賴也給地方政府提供了實行增長導向的經濟和財政政策的動力，因為它們能夠從中獲得財政利益。

這是從理論上進行的探討。但實際狀況是經合組織成員國地方政府的財政收入只有大約一半來自自有稅收，另一半由政府間撥款提供。當然，這個平均值掩蓋了這些國家之間的巨大差別。冰島地方政府自有稅收占其所有財政收入的90%，而荷蘭地方政府自有稅收只占其所有財政收入的13%。總體而言，聯邦制國家比單一制國家地方政府自有稅收的比例稍高。

經合組織成員國的共識是，地方政府應當依靠從不動產(如房產)征得的稅收，以避免因稅收而引起的生產要素的流動;應當依靠從相對而言穩定的資產征得的稅收，以避免地方政府預算的大幅波動。因此，中央政府一般對最具流動性的要素征稅(即收入柔性更高的稅收)、對稅基在全國分布不均的稅種征收。根據這一標準，企業所得稅應當歸中央政府征收，而與之相比流動性為小的個人所得稅和家庭財產稅更適宜由地方政府征收。自然資源稅和外貿稅一般歸中央政府。由于涉及不同地區的協調問題，地方政府難以勝任，所以多環節銷售稅(如增值稅)也由中央政府征收。

在一些經合組織成員國中，稅收并不是明確地劃歸某一級政府，而是由中央政府與各級地方政府共享。因而某一級政府并不能完全控制稅基和稅率，只有各級地方政府作為一個集體才能與中央政府進行談判，商定分享稅收的公式。經合組織制定了衡量地方政府征稅權程度的指標體系，主要衡量地方政府能夠決定自己稅基和稅率的程度。該體系包含五個主要的自主權類別，其自高往低排列的順序是:對稅基和稅率具有完全的自主權;對稅率具有自主權;對稅基具有自主權;參與稅收共享協議;對稅基和稅率毫無自主權。

共享稅對地方政府而言是處于分權式和集權式的財政來源之間的一種收入，實際上很難與撥款相區別。政府間撥款要達到的目標有三個:第一，為地方政府的服務和投資融資。大多數成員國地方政府的支出大于收入，因此撥款便用來彌補差額。第二，平衡財力。雖然從效率和負責性這一點來看，地方政府自有稅收比撥款更可取，但是如果地方政府對自有稅收的依賴程度過高則可能帶來公平的問題。因為地方政府之間征稅能力一般是有差別的，這會造成在一個地區或全國公共服務提供的不同水平，或造成各地居民不同的納稅負擔。為了防止不公平現象的出現，中央政府通常希望各個地方政府在大致相近的征稅水平下提供相同的基本公共服務。為此便采用政府間撥款的形式在富裕和貧困地區重新分配資源。第三，糾正外部性。當某個地方政府的財政政策影響到其他地方政府時，便產生了外部性。撥款就是用來改變提供公共服務的價格，使外部性內部化。

撥款按不同的標準可以做不同的劃分，如專項與非專項撥款、法定撥款與非法定撥款;匹配與非匹配撥款、一般用途撥款與一攬子撥款等。在經合組織成員國中，專項撥款平均占州(省)級和地方政府得到的所有撥款的大約一半。各成員國在撥款用于的職能或事項方面也差別很大。平均而言，最重要的職能是教育(占12%)、一般公共服務(占17.4%)和社會保障(占16.7%)。

行政干預

要建立有效的中央與地方之間的關系，各方首先必須要有意愿。最理想的當然是各方自愿合作，但這是不現實的，甚至是天真的。因此，設計促進合作與協調達致公共政策目標的激勵機制便很重要。其關鍵在于促進各方采用有效的行為方式，保證互相的責任和義務得到充分的理解。這便要求目標與責任都要明確，把職能交叉重疊降到最低。經合組織成員國采用了一整套機制來增強各國決策的整體性。這些機制的共同特點是:具有促進縱向和橫向協調的靈活性，有助于增強能力，無論國家的憲法結構如何都具有廣泛的可行性。這些機制包括的手段十分廣泛，從具有約束力的法律和合并措施到柔性的通過專門會議和協調機構的溝通。

法律機制是促進中央與地方關系的最有力手段，因為具有法律約束力。它的建立有時需要修改憲法，尤其是對聯邦制國家而言。如智利規定無論在哪一級政府設立或撤銷公共職位都要有國家立法。在大多數成員國，法律機制適用于開設財政資源和在各級政府之間分配職能。

比法律機制約束力稍低但仍然十分有效的手段是規定全國標準，如公共服務標準。丹麥保健和疾病預防部下設的全國保健委員會規定醫務人員的能力水平，如外科醫生的水平，從而保證了全國一致的醫療水準。英國中央政府設立了地方更佳調控辦公室，以提高地方政府與環境相關的保健、貿易和許可標準的執法能力。設定標準在公共人力資源管理和電子政府等公共管理領域是非常有效的工具。

在處理中央與地方關系中采用合同的形式有助于管理互相依靠的問題，克服制度性弱點。在合同安排下，各方承諾采取行動或遵守共同作出的決定。合同的優點是簡便，可以用于不同的場合和事務，各級政府不需要經過修改憲法或法律便能調整權利和義務關系。合同安排多種多樣，經合組織為了評價合同的有效性，把它們分為“交易型”和“關系型”的。交易型合同指各方的義務可以事先確定，以執行激勵機制并核實如何制約各方的行為。關系型合同指各方互相承諾事后合作，并為此制定治理措施，其實質是執行雙方談判機制并保證合作長期持續。涉及幾個問題和有多方參與的合同屬于關系型的，如可在公開招標前訂立關系型合同以降低不確定性、獲得各種可能性的信息、幫助制定選標標準。關系型合同還可以規定交易型合同的具體任務。這兩種類型合同的混合使用被看作是分權成型的一個標志。

對話協商和正式與非正式協議是中央政府采用的另外兩種手段。西班牙在這方面建立了正式的機制。如“公共雇員基本法”規定了全國三級政府的合作義務。其組織機構是部門會議，由中央、大區和市鎮與省聯合會的最高代表參加。在部門會議之下設有處理技術問題的委員會。(作者為中國社科院研究生院教授、博導)