美國住房金融制度及對我國的啟示

美國次貸危機的爆發與美國住房金融體系設計密切相關。比如向收入水平低、信用等級差的借款人發放抵押貸款，對貸款審核不嚴，政府監管缺位，衍生品發行機構負債過度等。中國須吸取美國教訓，大力發展公共租賃住房，加快完善住房公積金制度，切實防范住房金融風險。

2007年2月，美國爆發次級抵押貸款危機(以下簡稱“次貸危機”)，很快波及金融市場和股票市場，并迅速從美國向全球擴散，從虛擬經濟向實體經濟蔓延，釀成嚴重金融危機和經濟危機。本文從美國抵押貸款一級市場和二級市場入手，介紹美國住房金融制度和次貸危機的成因與影響，總結美國發展住房金融的經驗教訓，并提出改進我國相關工作的對策建議。

抵押貸款一級市場

美國住房金融體系由抵押貸款一級市場和二級市場兩部分組成。一級市場是購房者與貸款機構簽訂合同、借入資金的各項活動總和。

一級市場發展過程。抵押貸款一級市場發展于上世紀三十年代。1929年大蕭條爆發，美國政府為應對經濟危機，解決居民住房問題，先后制定了《聯邦住房貸款銀行法》、《有房戶借貸法》、《聯邦住房法》等多項法案，建立了聯邦住房銀行系統，向儲蓄貸款機構提供低成本資金支持，并建立了聯邦存款保險制度和住房貸款擔保制度，有效解決了抵押貸款資金來源和風險管理問題，為一級市場發展創造了良好的制度環境。從上世紀五十年代開始，儲蓄貸款機構迅速擴張，市場份額超過一半。儲蓄貸款機構資金來源主要是1～2年的短期存款，資產主要是20～30年的固定利率貸款，存在借短貸長的期限錯配問題。七十年代，美國經濟陷入“滯脹”困境，1980年通貨膨脹率達到13.6%，市場利率急劇上漲，受“Q條例”限制，儲蓄貸款機構陷入“脫媒”困境，大量儲蓄貸款機構破產，逐步淡出一級市場。進入九十年代，通貨膨脹率下降，資金利率隨之下降，住房需求增加?；ヂ摼W技術迅猛發展，金融機構普遍采用了信息化貸款評分系統，實現了貸款審核的自動化，降低了地區之間的空間約束。抵押貸款工具的標準化，促使抵押貸款銀行迅速發展，目前已占一級市場的50%以上。截至2008年年底，美國一級市場抵押貸款余額14.7萬億美元，占美國國內生產總值的102%，占金融機構資產總額的10.3%。

抵押貸款審核。購房者選擇貸款發放機構后，貸款機構需對購房者資信狀況進行評估，評估主要考慮三個因素:一是貸款收入比率——每月償還本金額、支付利息、物業稅和住房保險之和，不能超過借款人稅前月收入的28%。二是負債收入比率——借款人負債總額不能超過稅前總收入的36%。三是貸款房價比率——貸款額不能高于所購住房價格的80%，否則購房者必須購買擔?；虮ｋU。明確界定產權的抵押物是控制貸款風險的主要措施。

抵押貸款產品。根據貸款利率是否固定，分為固定利率抵押貸款(FRM)與可變利率抵押貸款(ARM)。上世紀三十年代前，借款人按月償還利息，貸款到期時一次償還本金，還款額急劇增加，容易導致支付危機。FRM正是為解決這一問題而產生的貸款品種，以“固定利率、定額支付、全程攤還”為特點。二戰結束到1982年以前，FRM占主導，但FRM自身無法解決傾斜效應和存貸期限不匹配問題。前者因通貨膨脹加重借款人償還貸款初期的實際負擔、降低購房有效需求。后者在經濟運行不穩定時容易誘發利率風險。1982年推出的ARM，是貸款人在貸款期限內可根據市場利率的變動、周期性地調整合同利率的一種抵押貸款合約，將利率風險部分轉移給了借款人。此外，在FRM和ARM的基礎上，金融機構推出了一些貸款產品，例如還貸遞增抵押貸款(GPM)和反向抵押貸款(RM)。GPM于上世紀八十年代推出，根據預期通貨膨脹率和貸款利率，設計不同年限和遞增比率的還貸方式。貸款前期還貸額低于全程攤還的平均額，但逐年按規定比率遞增，直至償還全部貸款本息。因借款人前期還貸額較少，導致未償還的貸款額增加，可為貸款機構產生更多利息收入，因此，這種貸款產品除對借款人有利外，對貸款機構也有好處。RM與抵押貸款運作過程完全相反。住房產權所有者把住房抵押給金融機構，根據住房價格和抵押貸款利率水平，確定金融機構每月需支付住房所有者的資金數額，并按月支付給產權所有者，待產權所有者死亡時，金融機構收回所抵押的住房。這種貸款產品主要是為適應美國社會老齡化需要，使老年人通過住房獲取現金收入，實現以房養老。

抵押貸款風險管理。金融機構主要采用三種措施，控制抵押貸款風險。一是借款人信用評分記錄。美國已建立全國統一的個人信用評分系統，全面記錄個人住房抵押貸款、汽車貸款、信用卡和其他消費貸款償還狀況，并按不同狀況進行信用等級評分，評分達不到規定要求，不予貸款。二是抵押住房產權。借款人必須將住房產權抵押給貸款機構，而且首付款比率不得低于20%，保證抵押住房價值始終高于未償還貸款額，一旦借款人不能按時償還貸款，貸款機構強制取消借款人贖回權，并對收回的住房依法拍賣，用拍賣收益抵補未清償貸款本息。三是貸款擔保和保險制度。如首付款低于20%，借款人可申請聯邦住房管理局(FHA)和退伍軍人管理局(VA)提供的保險與擔保，也可向保險公司購買貸款保險，當借款人違約時，由FHA、VA或保險公司負責賠付。與FHA全額賠付不同，VA和保險公司是差額賠付，通常不超過總貸款額的20%。

抵押貸款二級市場

金融機構放貸后，可以有兩種方式處理抵押貸款。一是將貸款保留在自己的資產負債表內，直至貸款被最終清償;二是將貸款轉出自己的資產負債表，出售給其他投資者。采取后一方式處理抵押貸款，便形成了抵押貸款二級市場。

二級市場產生原因。第一，資金流動性不足。1927年，美國頒布麥克發登法(Mc Fadden Act)，限制全國性銀行，銀行不能跨州經營，只能在本地開展業務。發放住房抵押貸款的機構都是地方性銀行，這些機構資金規模小，區域分割，無法在全國范圍內融通資金，迫切需要建立全國性流動機制，解決抵押貸款資金來源問題。第二，存貸款期限錯配。從上世紀三十年代始，美國延長了住房抵押貸款期限，一般為20年，甚至達到30年，但用于發放貸款的存款期限卻很短，大部分是短期儲蓄，導致抵押貸款存貸款期限極端不平衡，產生資產和負債期限錯配問題。第三，轉移和化解利率風險。1982年前，美國住房抵押貸款都是固定利率貸款，貸款期內利率固定不變，但存款利率則經常變動。固定的貸款利率和變動的存款利率，使貸款機構承擔很高的利率風險。特別是上世紀七十年代，美國通貨膨脹率很高，存貸款利率出現倒掛，大量儲蓄貸款機構倒閉破產，尋求通過二級市場轉移和化解利率風險。

二級市場參與機構。二級市場的參與機構主要是政府支持企業(GSE)和私營企業，前者主要是房利美、房地美和吉利美，后者主要是金融控股集團和投資銀行，如美國國際集團(AIG)、花旗銀行、高盛公司、美林公司等。因篇幅所限，本報告重點介紹二級市場中的政府支持企業。其一，房利美。1938年，根據《國家住房法》規定，美國設立了聯邦國民抵押貸款協會(FNMA，俗稱Fannie Mae，房利美)。主要業務是購買FHA和VA擔保的抵押貸款，增加面向中低收入家庭的貸款供應。1972年，開始購買非政府擔保的普通抵押貸款，向一級市場提供流動性支持。1981年，發行了第一只抵押貸款證券。其二，房地美。1970年，根據《緊急住房金融法》規定，設立聯邦住房抵押貸款公司(FHLMC，俗稱Freddie Mac，房地美)主要業務是購買普通抵押貸款，也購買FHA和VA擔保的抵押貸款。1971年發行以普通抵押貸款為基礎的抵押轉付證券，1983年發行第一只擔保抵押債權憑證(CMO)。房利美和房地美都是聯邦政府支持企業，并不隸屬于聯邦政府，但得到聯邦政府的隱性擔保，即聯邦政府承諾負責房利美和房地美債務。2008年，為拯救房利美和房地美，聯邦政府向兩房注資2000億美元，分別持有兩房79.9%的股份。其三，吉利美。1968年，根據《住房與城市發展法》規定，將房利美一分為二，單獨設立政府國民抵押貸款協會(GNMA，俗稱Ginnie Mae，吉利美)，作為聯邦住房與城市發展部的組成部分，吉利美既不從一級市場購買抵押貸款，也不在二級市場發行抵押證券，而是向以FHA和VA擔保的抵押貸款為基礎所發行的抵押證券持有者提供按時支付本金和利息的擔保。由吉利美擔保的證券通常稱為Ginnie Maes，因具有吉利美和FHA及VA的雙重擔保，與美國國債風險相當，信用風險很小。

二級市場主要產品。美國抵押貸款二級市場產品豐富，設計復雜，多數是根據歷史經驗數據，通過數學模型計算形成的，主要有以下三類產品:第一，抵押貸款支持證券(MBS)。貸款機構發放抵押貸款后，不把貸款作為資產保留在資產負債表內，而是出售給二級市場參與機構房利美等，這些二級市場參與機構對收購的抵押貸款進行組合，將貸款期限和利率相同或相近的貸款捆綁打包，形成一個抵押貸款資產池，并以這個資產池作為抵押，在資本市場上發行抵押貸款支持證券。貸款機構出售抵押貸款后，不再承擔貸款風險，但需承擔貸款回收等服務業務，收取貸款服務費。第二，擔保債務憑證(CDO)。二級市場參與機構從一級市場收購貸款資產，組成貸款資產池后，按風險大小對貸款資產池進行切割分檔，以該資產池產生的現金流為基礎，向資本市場發行不同風險和收益等級的權益憑證，憑證等級一般包括優先級、中間級和股權級。資產池產生的現金流，先支付優先級憑證投資者，再支付中間級投資者，最后支付股權級投資者。穩健投資者，如保險公司、養老基金、政府退休基金、共同基金，購買優先級和中間級CDO產品，對沖基金和其他一些追求高收益的投資者購買風險程度高但收益率也高的股權級CDO產品。CDO的貸款資產池既包括住房抵押貸款，也包括所有可能產生現金流的貸款，如汽車貸款、信用卡、商業房地產貸款等。第三，信用違約互換(CDS)。又稱信用違約掉期或貸款違約保險，是貸款信用風險的對沖工具，對沖標的是抵押債權能否按時償還的概率。如按時還貸，沒有發生違約，CDS購買者需向CDS發行者支付費用，若發生違約，CDS發行者需向CDS購買者賠付。CDS具有很高的杠桿率，擔保資產和初始抵押物已經離得很遠，甚至脫離了原來的抵押物，而且在場外進行交易，成為投機性極強的金融工具。由于CDS具有很高的杠桿率，數倍放大了次貸違約風險，是次貸危機轉化為金融危機的重要推手。

聯邦住房貸款銀行系統。除抵押貸款證券化外，聯邦住房貸款銀行系統(FHLBS)也在二級市場發揮重要作用。1932年，根據《聯邦住房貸款銀行法》規定，美國建立聯邦住房貸款銀行系統，由12家地區性聯邦住房貸款銀行入股組成，所有發放抵押貸款的商業銀行、儲蓄貸款機構、抵押銀行和保險公司只要交納會費，均可成為系統會員，現約有會員8200家，占發放抵押貸款機構總數的90%。各家聯邦住房貸款銀行通過資本市場發行債券融資，購買會員機構發放的抵押貸款，為一級市場提供流動性支持。美國80%的抵押貸款機構依靠FHLBS融資。2007年到2009年，FHLBS年度平均債券持有量分別為10116億美元、12444億美元和10723億美元。

住房金融監管體制

美國住房金融監管體制十分復雜，機構眾多，職能交叉，變化頻繁，多次進行合并重組，目前基本形成聯邦儲備系統、儲貸機構監管辦公室、住房和城市發展部、住房金融管理局四大監管系統，分別獨立行使住房金融監管職責。

聯邦儲備系統(FED)。1913年，根據《聯邦儲備法》規定，美國設立聯邦儲備系統，行使中央銀行職能。除設在華盛頓的美聯儲總部外，還設有12個區域性聯邦儲備銀行，下設25個分行。最高權力機構是理事會，由7名成員組成，均由總統提名，參議院任命。主要職責是制定聯邦貨幣政策、監督會員銀行和支付清算服務。FED確定的貨幣供應量和聯邦基準利率，對抵押貸款一級和二級市場均有重大影響。美聯儲下屬的聯邦存款保險公司(FDIC)于1933年根據《格拉斯—斯蒂格爾法》設立，向商業銀行、儲蓄銀行、儲蓄貸款機構和其他經營存款業務的金融機構提供儲蓄保險，目前每個賬戶最高保險額為25萬美元。1999年前按固定比例收取保費，現改為按差別比例收取。FDIC可在緊急情況下向財政部借款300億美元，用于處置資不抵債的銀行。目前，美國98%的商業銀行和各種開展存款業務的金融機構參加儲蓄保險。FDIC對發放抵押貸款的金融機構負有監管責任。

儲貸機構監管辦公室(OTS)。上世紀八十年代，大量儲貸機構破產，為其提供保險的聯邦儲蓄貸款保險公司無法維持。為穩定住房金融市場，1989年，美國國會出臺《金融機構改革、振興和實施法》，關閉聯邦儲蓄貸款保險公司，將其業務并入聯邦儲蓄保險公司，撤銷聯邦住房貸款銀行委員會，成立聯邦儲貸機構監管辦公室，隸屬財政部。

住房和城市發展部(HUD)。1965年，美國國會出臺《住房和城市發展法》，將原住房金融局、公共住房管理局和聯邦住房管理局等三個機構合并，設立住房和城市發展部，負責解決低收入家庭住房問題和推動城市社區發展。1993年，HUD設立聯邦住房企業監督辦公室(OFHEO)，負責監管房利美和房地美。聯邦住房管理局(FHA)于1934年成立，1965年并入住房和城市發展部，已為2400萬戶家庭提供抵押貸款保險，對促進抵押貸款市場發展、解決中低收入家庭住房問題發揮了重要作用。FHA保險的抵押貸款有嚴格的額度限制，只限于中低檔住房，具體額度根據各地收入水平和住房價格確定。凡抵押貸款首付款比例低于20%(高于20%的抵押貸款無需提供保險)，且貸款額度符合規定標準的購房者，均可向FHA申請貸款保險，保險費率按首付款比例和貸款期限確定，比例越高，期限越短，費率越低;首期保費可計入貸款本金，由借款人繳納。當貸款余額達到抵押住房價格的78%后，借款人停止繳納保費，但擔保合同仍然有效，如果借款人不能按期償還貸款，FHA全額賠付貸款機構。

聯邦住房金融管理局(FHFA)。2008年，根據《住房和經濟復蘇法》，撤銷聯邦住房企業監督辦公室(OFHEO)和聯邦住房金融委員會(FHFB)，將這兩個機構的職能并入聯邦住房貸款銀行系統，設立聯邦住房金融管理局，負責監管12家聯邦住房貸款銀行和兩房，向抵押貸款一級市場提供流動性支持。FHFA可發行不超過1萬億美元的具有聯邦政府信用的債券，以會員機構發放的住房貸款為抵押，向FHLBS的8200家會員機構提供再貸款支持。

次貸危機的形成和處置

次級貸款的主要特征。次級住房抵押貸款是指金融機構向收入水平低、信用等級差的借款人發放的抵押貸款。這類抵押貸款具有三個顯著特征:一是首付款比率低，一般在20%以下。據美國FHFA專家介紹，2008年前，美國約有40%的次級貸款是零首付貸款，抵押住房對貸款資產保護嚴重不足。二是貸款利率實行固定利率和可變利率相結合方式。貸款期前4至6年，按固定優惠利率償還貸款，優惠利率水平非常低，美國專家稱之為誘惑利率。4至6年后，按市場利率水平調整貸款利率，并隨市場利率變動而變動。三是貸款審核標準寬松。金融機構為獲取貸款服務收入，隨意放寬貸款審核標準，甚至不查借款人收入、不查工作、不查資產，產生巨大風險隱患。

次貸危機的形成過程。2001年，美國互聯網泡沫破滅，又遭遇恐怖襲擊，美聯儲擔心經濟下滑，采取極為寬松的貨幣政策，利率水平不斷降低，導致房地產市場持續繁榮，次級抵押貸款迅速發展。從2001年至2006年，次級抵押貸款年均增速高達38%。由于住房價格持續上漲，次級抵押貸款違約率很低，以次級貸款為基礎發行的MBS、CDO、CDS等金融衍生產品利潤豐厚，且信用評級都在AA以上，投資銀行、保險公司和基金大量購買。但從2006年下半年開始，美國房地產市場降溫，住房交易量萎縮。美聯儲從2004年6月開始連續加息，將聯邦基金利率從1%提高到2006年8月的5.25%，次級抵押貸款利率也隨之上升，導致借款人還款負擔加重，出現大量違約，引發了基于次級貸款的MBS以及衍生產品的信用風險，貸款機構和投資機構嚴重虧損甚至破產，引發次級貸款危機。2007年4月，美國第二大次級抵押貸款公司——新世紀金融公司申請破產保護。8月，美國第十大抵押貸款機構——美國住房抵押貸款投資公司申請破產保護。隨著住房價格的不斷降低，一些正常的抵押貸款也出現違約，并迅速向二級市場擴散，促使抵押貸款危機轉化為金融危機。這些重大事件，嚴重打擊了人們的信心，并迅速向全球蔓延，最終釀成全球金融危機。

次貸危機的放大效應。次貸危機爆發前，美國次級抵押貸款余額為1.3萬億美元。通過抵押貸款一級市場和二級市場，形成了抵押貸款—MBS—CDO—CDS的產品鏈條，資金沿著這個鏈條不斷擴張，風險也在不斷放大，從一級市場的債務危機擴散到二級市場的信用危機，進而引發全球金融危機。美聯儲提高聯邦基金利率，導致借款人還貸成本上升，次貸借款人無法按期支付，出現違約風險。次級抵押貸款出現風險，直接動搖了以次級抵押貸款為基礎發行的CDO信用等級，使發行和持有CDO的房利美、房地美、投資銀行和投資基金產生虧損，甚至資不抵債而破產，或由聯邦政府注資援助。由于CDO價格下跌，為其提供保險的CDS大量違約，發行CDS的金融機構需支付巨額賠付，而收回的抵押物又難以變現，產生流動性危機。因CDS具有很高的杠桿率，風險呈幾何級數無限放大，由最初的利率風險與信用風險最終形成系統性風險。

次貸危機的產生原因。一是貸款審核不嚴。貸款機構將抵押貸款出售給二級市場投資者后，貸款風險也一并轉給投資者，不再承擔抵押貸款違約風險，只獲取貸款服務費收入。發放貸款越多，服務費收入就越多，又不承擔貸款風險，導致貸款機構放松貸款審核，不符合貸款條件的家庭輕易獲得貸款，產生風險隱患。二是衍生品發行機構負債過度。據FHFA專家介紹，美國商業銀行杠桿率(負債與資本金比率)為8至12，投資銀行為25至40，房利美和房地美杠桿率最高時達到62。三是產品設計過于復雜。特別是二級市場CDO、CDS及其變種，主要通過數學模型設計產品，十分復雜，不僅普通投資者不清楚，甚至專門機構投資者也難以明白，不得不依靠評級機構的信用評級，而評級機構又與產品發行機構存在千絲萬縷的聯系，甚至搞利益輸送，刻意提高產品信用等級，誤導投資者投資行為。四是政府監管缺位。美國住房金融監管體制十分復雜，監管機構眾多，既有職責交叉，又有監管空白，沒有形成有效監管機制。投資銀行和對沖基金始終游離于監管之外，CDO和CDS都屬場外交易，以匿名方式進行交易，而且交易價格和交易記錄都不公開，監管機構難以進行有效監管。

次貸危機的處置措施。次貸危機爆發后，聯邦政府采取了多種措施，有的已初見成效，有的尚需進一步觀察。一是向金融系統注入流動性，穩定金融市場。2007年和2008年，美聯儲先后向金融系統注資2620億美元，并在2007年8月到2008年6月連續11次降息，將聯邦基金利率從5.26%降到2%，2009年10月降至0.12%。二是重組金融機構，除雷曼兄弟控股公司破產外，其余四大投資銀行已納入商業銀行監管范疇，接受美聯儲監管。2008年9月，聯邦政府接管兩房，以購買股票方式分別注資1000億美元，旨在恢復市場對兩房的信心。三是援助購房家庭。2007年4月，聯邦眾議院通過立法，撥款3000億美元，為可能失去住房的家庭提供再融資補貼，凡2008年前首次購買住房的家庭，可以享受8000美元的退稅優惠。2009年2月，聯邦政府宣布730億美元援助計劃，幫助900萬家庭與貸款機構重新簽訂貸款合同，避免住房被強制拍賣。四是調整聯邦政府監管機構。2008年，組建FHFA，統一監管原由FHFB監管的抵押貸款一級市場和原由OFHEO監管的抵押貸款二級市場。此外，美國聯邦存款保險公司將對薪酬結構風險水平較高的銀行提高保費。

美國的經驗和教訓

高度重視住房問題。擁有住房是美國夢的重要組成部分。從上世紀三十年代開始，聯邦政府就高度重視住房問題。共和黨和民主黨都把解決住房問題，特別是解決中低收入家庭的住房問題，作為增加選票獲得執政地位的重要措施。一是立法，據初步統計，1932年到2008年間，國會共頒布住房方面的法案及修正案70多部，涵蓋住房開發、租賃、融資、補貼、稅收優惠、貸款擔保、社區發展和監管等各個方面，通過法律保證民眾住房權利。二是設立機構，聯邦政府設立住房和城市發展部，專門負責住房問題。同時還設立大量公共機構，如FHA、VA、吉利美等，提供相應的公共服務。另外，設立政府支持的私營企業，承擔部分公共服務職能，如房利美、房地美等。三是提供補助。據HUD專家介紹，目前聯邦政府每年用于租金補貼和社區發展補貼約360億美元。另據FHFA專家介紹，聯邦政府僅貸款利息減免所得稅一項，每年超過1000億美元。

注重發揮市場作用。美國是市場經濟高度發達的國家，政府很少對經濟活動進行直接干預，而是充分發揮市場的資源配置作用，在住房領域亦是如此，通過價格機制和競爭機制引導住房市場發展。注重發揮市場作用的同時，聯邦政府通過間接投入干預住房市場。政府對低收入家庭提供救助，保證其基本住房需求。1937年，聯邦政府實施公共住房項目，直接建造公共住房提供給低收入家庭，但低收入家庭的集中居住帶來了高犯罪率、設施維護不足等問題，促使聯邦政府調整公共住房政策，改變政府補貼方式，轉為向低收入家庭發放住房券，直接在租賃市場租房，依靠租賃市場解決住房問題。在主要由市場發揮作用的住房金融領域，發放貸款的機構都是私營公司，貸款利率也由市場決定，但聯邦政府通過提供保險與擔保和組建政府支持企業等方式，促進住房金融市場發展，保證絕大部分家庭都能獲得抵押貸款，提高購房能力。

著力發展住房金融。在市場經濟體制下，住房是價格昂貴的基本消費品，建設和消費都需要巨額資金，如何籌集住房資金，是各國面臨的普遍性難題。美國主要通過住房金融市場，解決資金來源問題。2008年，聯邦政府住房支出為360億美元，當年發放的住房抵押貸款1.48萬億美元，是聯邦政府財政投入的41倍。一是稅收優惠，家庭用于抵押貸款的利息支出，不納入個人所得稅稅基，鼓勵家庭使用抵押貸款購房，增加抵押貸款市場需求。二是政府擔保，FHA和VA向一級市場抵押貸款提供擔保，吉利美向二級市場以FHA和VA擔保抵押貸款為基礎發行的MBS和CDO提供擔保，化解金融機構風險，增加抵押貸款市場供應。三是組建房利美和房地美，連接抵押貸款市場和資本市場，提供融資來源和流動性支持，滿足抵押貸款一級市場資金需求。

不斷創新貸款產品。上世紀三十年代前，美國抵押貸款期限很短，到期一次償還本金，借款人負擔很重。為減輕借款人負擔，聯邦政府設立FHA，促使金融機構發放FRM，使抵押貸款市場產生革命性變化，適應了絕大部分家庭貸款需求。上世紀八十年代，美國通貨膨脹率上升，為控制抵押貸款利率風險，金融機構又推出可變利率抵押貸款。特別是上世紀后期，計算機技術和通訊技術迅猛發展，金融機構廣泛采用信息技術，不斷創新貸款產品，使美國成為抵押貸款產品最為豐富的國家。房地產業和金融業是高風險行業，住房金融與這兩個行業密切相關，風險更高。而且一旦出現風險，會迅速蔓延到經濟社會各個方面，釀成金融危機和經濟危機。上世紀八十年代，美國曾爆發儲蓄貸款機構危機，近2000家儲蓄貸款機構破產，耗費財政資金1800億美元。為處理目前這場金融危機，聯邦政府已投入近萬億美元，損失慘重，教訓慘痛。主要是政府監管缺位，金融機構放松風險管理，各種風險不斷積累，并相互影響轉化，使風險逐步放大，最終無法控制，形成危機。

帶給我們的若干政策啟示

從戰略高度重視住房問題。經過二十多年的住房改革，我國已經確立了市場化住房體制，住房問題已從單位內部問題，逐步轉化為社會問題和政治問題，成為影響社會和諧和政治安定的重要因素，應從戰略高度重視住房問題。首先，建立有效的宏觀決策機制，建議在現有房地產市場調控部際聯席會議基礎上，組建國務院住房委員會，作為國務院研究制定住房政策的決策機構。委員會主任由國務院領導擔任，組成人員為部際聯席會議成員單位和有關專家學者，負責分析房地產市場形勢，研究制定住房政策，監督地方和有關部門的執行情況。其次，建立全國統一的住房信息系統，準確、及時、全面發布市場信息，增強公信力和透明度，定期向社會公布數據。這既是科學決策的需要，也有利于穩定市場預期，防止房地產市場出現大的起伏。第三，建立有效的考核和監督機制，將房價調控、土地供應、資金投入、管理工作等情況，納入國務院對地方政府和有關部門的考核內容，督促地方政府和有關部門嚴格執行中央政策，進一步增強政策執行力。

必須抑制房地產泡沫。美國這場金融危機的根源是2002年以來形成的房地產泡沫。住房是一種特殊商品，既有消費屬性，又有投資屬性。抵押貸款制度的出現，使金融深度介入房地產市場，通過乘數效應，不斷放大住房需求，特別是在流動性過剩條件下，住房需求急劇擴大，價格持續上漲，產生通貨膨脹壓力。為控制通貨膨脹，不得不收緊流動性，而一旦收緊流動性，必然導致利率水平上升，住房需求萎縮，價格下跌。住房金融風險主要發生在房價下跌期，如房價低于未償還貸款余額，借款人可以放棄住房，風險完全由貸款機構承擔。因此，防范住房金融風險，必須及早抑制房地產泡沫。等泡沫形成后再進行處置，為時已晚，代價慘重。美國金融危機和八十年代日本金融危機，都充分證明了這點。

2002年以來，我國房價持續上漲，根本原因是住房供需結構失衡。最近幾年出臺的調控措施，偏重于抑制投資過熱、調控供給，忽視了需求管理?？刂撇蛔⌒枨螅貏e是投資性和投機性需求，即使供應規模很大，供給和需求仍不平衡，房價必然上漲。因此，應把控制需求作為宏觀調控的重點，保護消費性需求，控制投資性需求，抑制投機性需求，防止投資性資金大量進入房地產市場，抑制房地產泡沫，避免市場出現大的起伏。建議采取兩項措施:一是信貸政策差別化，除繼續控制二套住房貸款外，抵押貸款按購房面積實行差別利率，面積越大，利率越高。二是擇機出臺物業稅，擁有二套以上住房的家庭，按住房價值征收物業稅。這樣既能調節財富分配差距，促進社會公平，也能增加住房持有成本，抑制投資性需求和投機性需求，還能拓寬地方財政收入來源，緩解土地財政壓力。

大力發展公共租賃住房。購買和租賃是住房消費的兩種基本方式。由于買房具有程度不同的投資因素，支付成本一般大于租房，因此，租房是中低收入家庭解決住房問題的主要方式。目前，美國住房自有率約為68%，約三分之一家庭通過租房解決居住問題，而且城市越大，租房比例越高。最近幾年，我國住房價格持續上漲，已遠遠超出中低收入家庭支付能力，北京、上海等大城市的房價，已經接近美國的價格水平，家庭住房支付能力與住房市場價格矛盾十分突出。除繼續控制住房價格外，必須采取有效措施，大力發展公共租賃住房，滿足中低收入家庭居住需求，建議采取兩項措施:一是優先保障土地供應。土地是制約公共租賃住房發展的基本因素，不解決土地問題，就無法建立公共租賃住房制度。因此，必須保障公共租賃住房土地供應，把稀缺的土地資源向公共租賃住房傾斜，明確規定公共租賃住房土地供應量占土地總供應量的比例，而且優先供應主要集中在地鐵等公共交通沿線的土地，方便住戶出行，降低生活成本。二是加大資金投入。公共租賃住房資金需求量大，占用周期長，必須有長期穩定的低成本資金投入?？梢岳米》抗e金來源穩定、期限較長、利率較低的優勢，允許用住房公積金及增值收益建造公共租賃住房，定向供應繳存職工。這樣做，不僅有利于提高住房公積金使用效率，而且有利于促進住房公積金制度公平性，使住房公積金取之于民，用之于民，消除增值收益使用異化問題。目前，住房公積金增值收益在扣除風險準備金和管理費用后，全部用于廉租住房補充資金，而廉租住房供應對象基本不繳存住房公積金，導致權利和義務不一致，繳存職工意見很大，社會反響強烈。

加快完善住房公積金制度。美國次貸危機表明，借助商業金融體系的住房金融創新來傳遞公共住房金融服務，難以解決中低收入家庭住房問題，解決中低收入家庭住房問題的關鍵，是提高家庭住房支付能力。住房公積金制度實行強制繳存，長期積累，定向使用，低存低貸，是提高住房支付能力的有效措施。目前，巴西、墨西哥、菲律賓、尼日利亞等國家都推行住房公積金制度，證明在經濟發展水平較低、收入差距較大的人口大國，住房公積金制度具有較強的生命力。

截至2009年年底，全國住房公積金繳存總額2.61萬億元，繳存余額1.46萬億元，個人住房貸款總額1.48萬億元，個人住房貸款余額8805億元。如能在保證安全前提下，不斷提高這筆巨額資金使用效率，將對建立住房保障體系、實現住有所居目標發揮重要作用。建議采取三項措施，加快完善住房公積金制度:一是明確制度定位，將住房公積金確定為解決職工基本住房問題專項資金，長期儲蓄積累，定向用于基本住房消費和建設，滿足職工基本住房需求，實現住有所居。二是完善管理體制。明確賦予公積金管理機構歸集、提取、貸款和核算等職能，全面履行管理義務，獨立承擔管理風險。待條件成熟后，建立類似美國FHA、VA、吉利美的抵押貸款二級市場，化解流動性風險。三是健全監管機制。住房公積金為解決職工住房問題服務，其風險主要來自房地產市場，控制風險主要依靠住房抵押物，相對于金融部門，住房部門具有一定優勢。建議由住房和城鄉建設部牽頭，組建專門機構，完善監管制度，強化監管措施，形成統一高效監管機制。

切實防范住房金融風險。美國金融危機對經濟社會造成嚴重沖擊，經濟下滑，失業率上升，財政赤字增加，已處于全面衰退狀態。目前，我國住房抵押貸款規模相當大，一旦發生風險，后果不堪設想。需要指出，抵押貸款是長期貸款，僅根據當前的貸款不良率，不能客觀評估貸款風險。我國房價處于上漲狀態，未經歷過明顯的價格上漲下跌完整周期，風險尚未充分暴露。應當未雨綢繆，抓緊建立和完善風險防范機制，防止和化解住房金融風險，建議采取兩項措施:一是落實抵押，強化抵押物對貸款資產的保護，明確首付款比率下限規定，任何抵押貸款首付款比率都不得低于20%。進一步加強期房預售管理，防止虛假抵押和重復抵押。二是建立個人信用評分系統。由于我國抵押權人行使抵押權是有條件的，僅靠抵押住房，難以保護貸款資產，需要加強對借款人的還貸約束。建議借鑒美國個人信用評分做法，以人民銀行征信系統為基礎，建立個人信用評分系統。(作者為住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長)