城市化的腳步宜漸行漸快

全力推進城市化進程，不僅能夠從根本上縮小城鄉居民收入差距、從而提高農村居民的有效需求，而且隨著城市人口比例的增加，國內消費需求的水平會有更大幅度的提高

城鄉居民收入差距過大是國內消費需求不足的重要原因

近年來，我國的消費需求對GDP增長的貢獻份額逐年下降。2000年為46.44%，到2008年下降為35.32%，與美國70.1%相比，低35%，與印度54.7%相比，低19.4%。究其原因，主要在于居民收入差距過大。因為高收入階層邊際消費傾向低于低收入階層，高低收入階層收入差距過大，必然導致消費需求不足。據世行2008年公布的數據，中國居民收入的基尼系數已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47。財政部的最新調查結果顯示，我國的收入分配差距已經達到“高度不平等”狀態，10%的富裕家庭占有城市居民全部財產的45%，而10%的最低收入家庭，其財產總額占全部居民財產的1.4%。

從1978年到2008年，我國城鄉居民的收入差距已經由2.5倍擴大到3.31倍。如果考慮到城鎮居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農民尚需從純收入中扣除用于再生產的部分，我國的城鄉居民收入實際差距約為5～6倍。在2007年我國居民總收入差距中，64.45%是由城鄉間居民收入差距造成的。不僅如此，中國城鄉居民收入差距還存在著進一步擴大的趨勢。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(2008年)提出，到2020年，農民人均純收入要比2008年翻一番。其實，農民人均純收入只要每年保持6.9%的增長速度，上述目標就能實現。而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率(這些年的經驗數據就是如此)，未來10年中，城鄉居民的收入差距肯定會進一步擴大。

加快城市化進程是縮小城鄉居民收入差距的根本途徑

過去數年中，我國在縮小城鄉居民收入差距方面進行了一些嘗試。比如:

在農村為農民開辟非農產業就業途徑。例如在農村建立鄉鎮企業，讓農民“離土不離鄉”或“進廠不進城”，以實現農村剩余勞動力就地轉移。我國鄉鎮企業的發展對消化農業剩余勞動力發揮了重要作用，但也造成了一系列負面影響，比如浪費土地資源、污染農村環境等。

鼓勵農民進城務工對于提高農民收入發揮了重大作用。2008年全國農民工總量為2.2542億人，所得收入構成農民增收的主要成分。但是，這些農民工的絕大部分并沒有轉化為城市居民，他們與農村土地(包括宅基地)的聯系并沒有割斷，他們像候鳥一樣往返于城市與鄉村之間。這不僅延緩了城市化進程，還導致耕地占用總量的擴大。

減免農業稅和對農業實施財政補貼。2004年全部農業稅為1000億，即使全部減免，分攤到8億農民身上，人均收入不過增加3%;2009年中央安排的各類農業補貼資金達到1230億元。而2004年至2008年農業生產資料價格指數(相對于前一年)分別為110.6%、108.3%、101.5%、107.7%、120.3%;相比2005年，2006年～2008年農業總支出增長分別為502.3、1062.8、2174億元。這基本上抵消了農業稅減免和農業補貼給農民帶來的好處。

新農村建設。盡管從1982年到2005年，中共中央前后發布了有關三農問題的7個1號文件，但城鄉居民的收入差距不但沒有縮小，反而有不斷擴大的趨勢。有鑒于此，中共中央國務院分別于2006年和2007年連續發布2個1號文件，把推進社會主義新農村建設作為解決三農問題的新構想。但是，迄今為止，新農村建設的任何舉措都絲毫沒有改變占全國總人口高達55%、總數為7.2億的農民耕種18億畝土地的現實。按每個農戶3.65人口計算，近2億農戶戶均耕地面積只有9畝。這恐怕是世界上最小的土地經營規模。在這種情況下，任何使現有農民脫貧致富的企圖都是徒勞無益的。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提到的三個“最”，在一定程度上說明了這一點:“農業基礎仍然薄弱，最需要加強;農村發展仍然滯后，最需要扶持;農民增收仍然困難，最需要加快。”因此可見，推進新農村建設固然必要，但對于解決中國三農問題這一痼疾來說，畢竟只是治標而不治本的權宜之計。

只有加快農村居民向城市居民的轉化，提高城市化水平，才能一方面使轉化為城市居民的農民本身收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使留在農村務農的農民耕種較多的土地，實現土地的規模經濟，從而大幅度提高務農的收入。這是縮小城鄉居民收入差距的根本途徑。

中國的城市化嚴重滯后

韓國在1960年～1987年的經濟起飛時期，城市化水平從36%上升到了74.6%，年均提高1.43個百分點。戰后日本在創造舉世矚目的經濟高增長奇跡的同時，也創造了一個至今無人打破的城市化發展紀錄:1940年到1955年，僅僅15年的時間，日本城市化率由37.9%提高到56.1%，年均提高1.21個百分點。臺灣經濟起飛時間與日本和韓國相似，其城市化率從1943年的17.3%上升到1985年的78.3%，42年中提高了61個百分點，年均提高1.45個百分點。

而我國從1978年到2008年的30年中，國內生產總值年均增長9.8%，大大高于同期資本主義發達國家年均增長2.5%、世界年均增長3%和發展中國家年均增長5%的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92%提高到2008年的45.68%，30年中只提高了27.76個百分點，年均只有0.93個百分點，遠遠低于上述國家和地區的城市化速率。

從國際比較看，與人均收入水平、產值結構水平和工業化水平大體相同的國家相比，我國的城市化水平都嚴重滯后。考慮到目前我國城市化水平是以城市人口占總人口的比率測算的，而城市人口定義為“城鎮戶籍人口+暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮有固定工作、居住半年以上為標準的，那么，所謂的45.68%的城市人口中，至少有10%屬于進城的務工農民，因為2008年全國農民工總量為2.2542億人，占全國總人口的16.97%，而這些農民工并沒有真正變成城市居民。由此可見，我國實際的城市化水平遠比官方公布的低得多。

本世紀中期中國城市化率的目標可設定為75%

聯合國根據農村人口轉移的歷史數據估測，世界發達國家的城市化率在2050年將達到86%，我國的城市化率在2050年將達到72.9%。但據《2008年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，我國有7.2億農村人口，城市化率僅為45.7%，推進城市化進程的壓力很大。

根據我國全面建設小康社會的人口與計劃生育工作目標，到本世紀中葉，我國總人口將控制在16億左右。設定本世紀中葉的城市化率目標為75%，則我國農村人口數在2050年必須減少為4億。假定2008年～2050年間全國增加的2.8億人口在城鎮和農村之間的分配是按照2008年的城鎮/農村人口比例來進行的，則在2050年我國的農村人口數將增加至8.73億(7.2+2.8×7.2/13.28)。因而，2008年至2050年期間我國必須轉移出大概4.73億農村人口，平均每年轉移1126萬農村人口。

其實，75%的城市化率目標并不是很高。可以想象，即使到2050年我國的城市化水平達到75%，農村人口仍然高達4億，按照1:0.66的農村人口與勞動力的比率，屆時農村的勞動力仍然高達2.64億。而即使按照我國目前的生產力水平，最多只需1.7億農村勞動力耕種18億耕地(平均每戶30畝左右，大體可達到戶均適度規模經營的水平)，就可以基本滿足全社會對農副產品的需求了。考慮到未來40年2.8億新增人口對農產品的需求，主要通過農業投資和農業技術水平的提高來滿足，那么到了2050年，仍有9400萬農村剩余勞動力需要轉移。

加快城市化進程的若干政策建議

把加快城市化進程作為國家的主導戰略和基本國策。全力推進城市化進程，不僅能夠從根本上縮小城鄉居民收入差距，從而提高農村居民的有效需求，而且隨著城市人口比例的增加，國內消費需求的水平會有更大幅度的提高。據有關專家測算，如果城市人口增加4.5億，中國的消費品總額就可以增加87%，這是由于目前城鄉人口消費有著3.3倍的差距。另一方面，城市人口的增加還將大幅度拉動投資需求。按照2003年～2007年城市人口與城市投資的增長比例計算，如果增加4.5億城市人口，還必須增加200萬億元以上的投資。所以，筆者建議在“十二五”期間把加快城市化進程作為國家的主導戰略，并在未來40年中，將其作為一項基本國策，這將為中國經濟的長期穩定可持續增長提供保障。

推進土地制度改革，讓農民分享工業化城市化的成果。其一，推進征地制度改革。一種選擇是在保持國家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結構，允許城鄉土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決;另一種選擇是在保持現有土地所有制結構和國家征地范圍不變的條件下，對于新增加的非公益性用地，政府按照市場價格購買農村集體所有的土地。前者需要修改憲法的相關條款，可列入中長期立法目標;后者只需修改土地管理法，可作為近期目標。這兩項改革一方面可以在法律上保障農民更多地分享到由于工業化和城市化所帶來的農村土地的巨大增值，從而縮小城鄉居民的收入差距，另一方面可以使土地價格反映土地的真實價值和稀缺程度，從而促使城市化進程中節約和集約使用土地，有效保護耕地。

其二，增減掛鉤要確保農民的土地權益。我國農村建設用地存量是城市建設用地存量的5倍。實行城市建設用地和農村建設用地增減掛鉤，可以在耕地存量基本保持不變甚至增加的情況下滿足城市化對建設用地的需要。但是，地租是土地所有權在經濟上的實現，無論是級差地租還是絕對地租，都應該歸土地所有者所有，國家要獲得地租，首先應該通過前述合法合理的程序將土地收歸國有。目前一些地方試行的城鄉建設用地增減掛鉤，實質上是將城市周邊較優等的土地級差收益的大部分，一部分轉入政府，一部分轉移給了偏遠地區較劣等土地所有者，而真正的土地所有者只得到了其中的一小部分。建議增減掛鉤不必通過國家征地方式實現，城市周邊優等地所有者與偏遠的劣等地所有者之間可以通過市場交換建設用地指標，從而使土地級差收益在他們之間公平分配，政府只需通過統籌城鄉發展的規劃加以協調，并提供農村建設用地市場交易的平臺和法律保護。

其三，建立農民進城與農地退出機制。隨著城市化進程的推進，大量進城農民(甚至包括黨政干部和大學畢業生)仍持有農村承包地和宅基地，以至于造成城市空間不斷擴大，而農村建設用地并沒有相應減少，甚至出現大量承包地撂荒的現象。為加快城市化進程，亟須建立農民進城與農地退出機制。一種選擇是將承包地和宅基地歸農戶所有，從而使已進城落戶的農民能夠通過市場轉讓其承包地和宅基地所有權，這需要修改憲法和相關的法律;另一種是強化承包地和宅基地物權屬性，允許其轉讓、繼承和抵押，從而使進城落戶農民在有償轉讓其承包地和宅基地使用權的同時，放棄其集體土地成員的身份。以上機制的建立，一方面有助于促進農村人口向城市的轉移和農地的集中，從而逐步實現農地的適度規模經營，另一方面也有助于擴大農民融資渠道，使農民的土地資本化，從而增加農民的財產性收入。

建立城鄉統籌的就業制度。目前國家公布的失業率，只是城鎮登記失業率，而沒有一個反映包括7.2億農民在內的全社會就業情況的指標。而沒有一個反映中國總體失業水平的指標，會使各級政府感覺不到百姓失業生活的壓力，從而對經濟運行質量的優劣失去客觀的判斷，有關促進就業的政策就不會及時出臺，即使出臺也會缺乏力度。因此，筆者建議國務院責成國家統計局及人力資源和社會保障部，對覆蓋全社會的就業或失業情況進行全面統計，特別是要把農民的失業率(包括進城農民工的失業率和滯留在農村的剩余勞動力)納入到失業的統計范圍。要研究統計指標和辦法，由垂直統計部門或者中立的社會調查統計機構，對涵蓋城鄉的全社會失業率進行全面調查或抽樣調查，形成較為客觀的宏觀經濟失業率指標，并按月向全社會發布。由此才能為中央和有關部門宏觀調控決策提供可靠的依據。

完善統籌城鄉的社會保障制度，對農民工子女有教無類。要消除進城務工農民失業和醫療的后顧之憂，必須建立和完善城鄉統籌的社會保障制度。除了進一步提高農村居民最低社會保障標準外，對于尚未建立前述農地退出機制的進城務工多年的農民，可以用其農村的宅基地換取城市的住房，用農村的承包地換取城市的社保。對于跨省、市流動進城務工的農民，應由中央政府統籌協調。對于在城市務工滿半年的農民工子女，應與當地城市居民子女享有同等的受教育權利，禁止學校向他們收取入學贊助費。

加快廉租房和低檔商品房建設。修改《民用住宅設計規范》和《城市居住區規劃設計規范》，對不涉及安全性的指標適當放松限制。例如:將不設電梯的多層住宅的最高層數由6層修改為8層;將防止視覺干擾而設定的樓間距修改為滿足消防通道要求即可;將各類房間的采光面積降低要求;將綠地面積、道路面積、日照系數、車庫數量都做出放松性的調整，從而提高容積率，攤薄土地成本，降低房價，為低收入者提供適合他們購買的房源，為我國城市化開辟可持續發展的通道。

建立有助于加快城市化進程的政績考核制度。要把一個城市的城市化水平、農村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農民參加社會保險的比例、農民工進城落戶的比重、農民工居者有其所的比重、農民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農民工與本市居民享受同等社會保障與醫療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。

建立國家城市發展委員會。推進城市化進程涉及政府各個部門，因此可以考慮成立國家城市發展委員會，與國家發改委平級，協調各部委有關推進城市化進程的各項政策。各省市自治區、各地級市和縣級市，都要成立相應的機構，協調地方政府各部門有關推進城市化進程的政策。(作者為全國政協委員、民進中央常委，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授)