“非市場經濟地位”對反補貼的影響

【摘要】多年來，被視作“非市場經濟國家”的中國一直游離于國際反補貼調查之外。然而，這種狀況到2004年發生了徹底的改變。自此，中國的出口企業時刻面臨著被提起反補貼調查的風險。中國政府應堅持不懈地與美歐等進行戰略談判，使其承認中國的市場經濟地位，維護正當的國家權益。

【關鍵詞】非市場經濟地位 反補貼 影響

由于西方國家大多都有不對“非市場經濟國家”進行反補貼調查的傳統，多年來，中國也一直游離于反補貼調查之外，以至于許多人都錯誤地認為“非市場經濟地位”雖然使中國陷入了反傾銷調查的深淵，卻也使中國免受反補貼調查之害。然而，這個“美夢”已經被打得支離破碎。

國外對華反補貼的國際法依據

根據1994《關稅與貿易總協定》(下文簡稱GATT)第6條、第16條、第23條以及東京回合《補貼與反補貼守則》、WTO《補貼與反補貼措施協定》(下文簡稱SCM)的相關規定，反補貼法并沒有對“非市場經濟國家”的適用做出排除，這也成為近年來加拿大、美國、澳大利亞、歐盟等紛紛改變其以往不對“非市場經濟國家”運用反補貼措施這一行政慣例的法律基礎。對“非市場經濟國家”運用反補貼措施并不違反GATT/WTO的反補貼法。

中國與WTO簽署的《加入世界貿易組織議定書》第15條對補貼問題進行了規定，其中(a)款的標題為“確定補貼和傾銷時的價格可比性”，可以推知反補貼對我國適用的可能性。另外，從15條(a)款的具體內容來看，中國承認了“非市場經濟國家”地位，明確了對華反傾銷可以采用替代國價格。第15條(b)款并未涉及“非市場經濟地位”問題，僅僅規定其他WTO成員在對中國進行反補貼調查，在遇到特殊困難時“可以使用不依據中國企業國內價格嚴格比較的方法”來計算補貼數額，但并不排除SCM協定的適用。

據此，提出反補貼調查的國家可以采用其他替代的方法來計算補貼數額。然而，他們法律規定的用以替代的方法往往沒有量化的標準，具有極大的隨意性、不確定性和不可預知性，在具體實踐中，反補貼行政當局有著極大的自由裁量權。這使中國企業在被提起反補貼調查時可能遭受與反傾銷調查時同樣的歧視性待遇，從而使其更容易被裁定存在補貼或征收更高的反補貼稅，無疑大大增加了中國企業遭受反補貼調查的概率，使中國成為世界反補貼調查的“靶心”。

國外對華反補貼的實踐

2004年6月，加拿大邊境服務署修改了《特別進口措施法》中的第20節，改變了其以往對華市場經濟地位問題上的態度，規定在對中國產品發起的反傾銷調查及其復審中，將首先推定被調查的中國行業為市場導向行業。但與此同時，為了彌補因替代國方法不能在反傾銷案中適用可能帶來的“損失”，加拿大創造性地、接連4次對中國發起了反傾銷與反補貼合并調查，這使得中國長久以來一直擔心面臨的反補貼調查從風險轉變為現實的威脅。從此，“非市場經濟地位”不再是中國免受反補貼調查的“保護傘”，相反，它使中國企業在應對反補貼調查中更為被動。

加拿大法律的改變及其在反補貼領域的對華“創新”很快為其他國家或地區所效仿，其潛在的示范效應到今天仍在釋放。各國紛紛借鑒加拿大合并進行“雙反”調查的成功經驗，首先修訂法律、去除對“非市場經濟國家”發起反補貼調查的制度障礙，然后就大張旗鼓地對來自中國的產品不斷運用“雙反”措施進行打擊。就連一直未對中國采用反補貼措施的歐盟今年4月也緊隨美國之后，對華銅板紙啟動了“雙反”調查，自此。對“非市場經濟國家”的產品進行“雙反”調查的“星星之火”引發了“燎原之勢”。

“非市場經濟地位”對企業應訴反補貼的影響

反補貼調查極具歧視性，企業敗訴率更高。近年來，西方國家頻頻對華同時提起“雙反”調查，對其進行雙重歧視，這成為企業連連敗訴的一個重要原因。“雙反”調查要求應訴企業在有限的時間內同時提供兩份資料，應對兩種程序，而且所用的相關信息、資料、證據等還需互相印證，這基本上“保證”了應訴企業的敗訴結局。由此又導致同時對其征收反傾銷、反補貼兩種高額稅率，應訴企業在雙重懲罰面前，為了避免更大的損失，除了退出已經開辟的市場別無選擇。涉案企業的屢屢敗訴也在客觀上鼓勵了外國企業繼續向中國競爭對手不斷發起反補貼調查申請，進一步使反補貼日益成為中國對外貿易摩擦中的焦點和難點問題，中國的出口企業因此深受反傾銷、反補貼雙重貿易保護威脅。

反補貼調查極具傳染性，影響的是整個行業。反補貼調查的一項重要內容就是政府的補貼行為，涉及到政府的宏觀決策，因而，其影響不僅僅限于某個涉案的特定產品，其危害將會很快漫延到整個行業。比如，某項針對基礎生產資料的特定補貼可能會涉及到一家或數家企業及其下游廠家，假如其中一個企業的某種產品被裁定存在補貼、征收反補貼稅，則其證據就會被用到其它相關產品上，其下游產業的出口也不可避免地受到影響，很快整個行業都可能受到反補貼調查，進而使出口全部受阻。因而，反補貼調查打擊的目標更廣，它不僅波及到政府補貼對象的下游企業，甚至會傳染到整個產業鏈條。

更為嚴重的是，單個反補貼調查案件的影響又往往超過其本身，具有極強的傳染性和蝴蝶效應。在信息高速傳播的今天，世界大多數國家普遍都建立了貿易救濟預警系統，一種產品被一個國家提起了反補貼調查之后，其他國家的貿易救濟部門很快就會得到這個信息，并針對其國內相關產業采取保護措施。誠然，其中一個有效防止隨之而來的貿易轉移對其不利影響的可能選擇就是也對該產品運用貿易保護手段。這樣，被課以高額反補貼稅率的企業不但可能被迫退出調查國市場，其他國家也可能競相效仿，緊跟其后連鎖進行反補貼調查，從而形成“多米諾骨牌效應”，被調查的企業在各國反補貼大棒的圍追堵截之下，很快就被從國際市場趕回其本國市場，這必然又使其本國市場相關產業的競爭更加激烈，引起國內產能過剩、企業開工率下滑、行業整體利潤被攤薄等一系列深層次問題。

反補貼調查涉及到宏觀經濟決策，影響著整個國家。由于事先假定“非市場經濟國家”補貼無處不在，西方國家在對其出口企業進行反補貼調查時，被調查企業所在國政府的宏觀經濟政策也是反補貼調查當局調查評估的重點目標，由于“有罪假定”在先，他們很容易得出補貼成立的結論。

近年來，美國政府在金融危機的重重影響和財政赤字等國內局勢的諸多壓力之下，還不斷向中國政府施壓，宣稱即將對人民幣征收反補貼稅。2005年，“舒默法案”的發起人就曾威脅，如果人民幣不升值，將對所有進入美國的中國商品加征27.5%的匯率稅。2010年3月2日，美國商務部初步裁定，對中國輸美銅版紙“雙反”案的涉訴企業征收4%～17%不等的反補貼關稅。之后，其新聞發言人還宣稱，“正在考慮將‘人民幣匯率被低估的部分’視為補貼”，“正在考慮將人民幣匯率操縱列入反補貼調查”。如果真對匯率偏差征收反補貼稅，將人民幣匯率視作補貼，其后果將不堪設想，這將適用于未來所有反補貼案件，中國的出口企業將無一逃脫被征收反補貼稅的厄運。

反補貼措施的不斷濫用，必將導致被調查國的宏觀經濟調控受到他國干涉，國家行使調控的手段將會受到限制，這涉及到被調查國的經濟主權問題。涉案國家的產業安全及國家整體利益必被提到一個政治高度，國際貿易磨擦可能隨之升級。

數量迅速膨脹，中國已成為全球反補貼調查的“靶心”。自從2004年加拿大首次對中國企業提起反補貼調查以來，截至2008年，中國先后被啟動24起反補貼調查，占同期全球反補貼調查總數(47起)的51.1%，居WTO各成員之首。2009年，中國又遭受13起反補貼調查，創歷史之最，涉及的行業主要集中在冶金、化工、紡織、建材、造紙和有色金屬等領域。其中，美國啟動10起，高居榜首，占比高達 76.9%;澳大利亞、加拿大、印度各啟動1起。進入2010年以來，歐盟又一改不對中國進行反補貼調查的政策，已對來自中國的銅板紙提起了“雙反”調查，其影響不可預見。中國已連續4年成為全球遭受反補貼調查最多的國家，其中美國已成為對華反補貼最主要的發起者，自其2006年對中國銅板紙發起第一起“雙反”調查以來，已先后對華發起23起“雙反”調查，占中國企業遭受全部“雙反”調查的六成之多。中國已成為遭遇“雙反”調查最多的WTO成員，是全球貿易保護措施的第一目標國和最大受害國。

總之，國外對華反補貼的熱潮才剛剛開始，新近又有歐盟的加入，中國將面臨更為嚴峻的反補貼形勢。

結 論

至今美國、歐盟、印度、日本等許多國家仍視中國為“非市場經濟國家”，在意識形態里，他們首先假定中國是“補貼無處不在”、市場調節不起基礎作用的國家。近年來，他們不但在對華反傾銷中利用替代國制度進行肆意歧視，而且已經突破其貿易救濟傳統，在不承認中國市場經濟地位的情形下，同時對中國企業展開了數起瘋狂的反補貼調查，進行雙重歧視，使中國成為世界反傾銷與反補貼調查的靶心。中國政府應堅持不懈，通過與美歐等進行戰略談判，達成戰略妥協，從而使其承認中國的市場經濟地位。這不僅關系到中國企業在反傾銷案中的利益，而且關系到他們在反補貼案中的利益，甚至關系到中國企業國際化戰略的實施，關系到中國國家利益的維護。(作者單位:廣州大學法學院)