行政體制改革劍指城市公共服務

“十二五”期間，行政管理體制改革要以提高政府效能、增強政府公信力為出發點，以建設服務型政府為落腳點，加快推進管理體制創新、運行機制創新，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這樣的改革需要勇氣，也需要政治智慧。

現代城市的復雜性決定了城市管理工作的復雜性、綜合性和整體性。一個城市公共服務水平的高低和服務質量的好壞，很大程度上取決于這個城市政府的管理水平如何。“十二五”期間，要不斷強化、優化城市政府公共服務職能，從四個方面深化行政管理體制改革，這對于加快經濟轉型、維護社會穩定，全面推進服務型政府建設，具有重要的戰略意義。

提高政府社會管理和公共服務統籌能力

1982年以來，在持續推動的6次政府機構改革中，精簡機構和編制始終是基調之一。2008年開始的“大部門制”機構改革，堅持整體設計、分步實施、循序推進的原則和策略，對提高政府管理水平產生了很好的效果。但是，從政府對社會管理和公共服務的統籌能力來看，我們在職能轉變、機構設置、運行機制上仍不能完全適應服務型政府建設的要求，尤其體現在對城市政府管理體制和運作機制主要特點的把握上。

從社會活動的角度看，“復雜性”是城市的突出特點。這決定了城市社會生活中的各個要素，必定是以高度社會化的形式發生著相互聯系，也決定了城市管理要比農村復雜得多。對新聞事業的管理，水、電、煤氣供應，公共照明、排污、垃圾處理等社會管理和公共服務方面技術性的問題，如果設計欠妥或考慮不周，就有可能變為政治問題。因此，城市管理過程是復雜的，有著很強的專業性。

從經濟活動的角度看，“綜合性”是城市的主要功能。如果說縣政主要是“農政”的話，那么“市政”在經濟領域主要面對的是銜接制造業和服務業，即“接二連三”，而且擔負著“串聯”整個國民經濟的任務。即使城市政府今后不再直接管理企業，直轄市、副省級市和一部分較發達的地級市，也還負有繁重的工商行政管理責任和為工商業提供社會化服務的任務，有帶動周邊地區共同發展的義務。而且，隨著“單位”體制的改革，社保等民生事務將更多地轉由城市政府來負責。

從管理活動的角度看，“整體性”是城市政府運作的鮮明特征。由于在一個狹小的地域上居住著大量人口，使得城市的功能日趨復雜多樣，而且日益要求這些功能以整體性協作的方式來實現。即使較大的城市設置了若干行政轄區，但城市作為一個整體，其市政服務系統并不會因此分區而設，如供水、供電、燃氣、垃圾處理、環衛等公用事業，路網建設、公共和地鐵等市政建設，幾乎全部需要跨“市轄區”來統籌規劃，統一管理。

從政治活動的角度看，“自治性”是城市政府管理和行政運行的重要特點。雖然城市的管理具有鮮明的整體性，但一個城市對外往往又具有獨立性，并在文化、風俗、傳統等方面具有鮮明的歷史特性。即使是在單一制國家，中央政府也容忍，甚至是鼓勵各個城市擁有一定的自主性。因為在憲法和法律的框架下，不適當啟用地方立法權和政治、行政管理、公共服務方面設立規制的自主權限，在某種程度上，也是對政治資源和管理資源的浪費。

建設富有效能與結構合理的“有為政府”

“十二五”期間，推進公共服務體系建設、強化政府公共服務職能，必然要求建設一個富有效能、規模適度、結構合理的“有為政府”。行政管理體制改革要敢于突破原有體制的束縛，圍繞轉變政府職能這個關鍵，以政府流程再造為突破口，以規范權力運行為落腳點，打破縱向政府間管理體制的“職責同構”模式，歸并、整合現有職責和機構，構建集成化的服務體制、機制和流程。

強化政府公共服務職能，必須強調立法和規制建設。推進服務型政府建設，不可能也不應當游離于法律之外，必要時應當立法先行;政府強化管理和提升服務水平，政府主導的多元化公共服務提供主體，應依據相應的法律法規和規章，責權利界定明晰，該強化的強化，該放松的放松。

在強調政府職能轉變的同時，政府有必要保持對教育、醫療等資源的適當掌控，對重要的交通樞紐、物流站點和某些重要的商品市場保持控制權，以保證服務的“公共性”基礎。受政府財力的制約，為了加快發展，有些公共產品可交由企業生產、市場運作，但要加強監管和評估，某些公共產品要在將來有條件之時進行“回購”、實施“逆民營化”。

抓住推進公共服務體系建設的有利時機，深化機構改革。妥善處理好進一步推動政府機構改革條件的醞釀與以機構改革作為突破口推進政府發展的關系。同時，在公務員規模方面，面對“絕對數量不小，相對規模不大”，以及“必要的‘削減’正確，但‘缺口’普遍存在”這兩個矛盾，考慮在堅持機構編制管理“適度從緊”的情況下，爭取時間改善輿論環境，提高政府運行質量和公務員整體素質，為今后的“增量改革”預留空間。

建立精干、高效的公共服務組織管理體系

按照確保政府全面履行職能的要求和“大部門體制”的思路，行政管理體制改革的方向是公共服務組織管理體系的集成化，以有效解決城市政府橫向部門間、縱向層級間的協同服務問題。同時，推行公共服務決策與執行相對分離，適度壓縮經濟管理部門，整合城市建設和城市管理部門，設置社會綜合事務管理和服務部門，建立社會化的輔助決策系統和智囊系統，組建相對獨立的服務監督和績效評價機構。具體包括:

制定“十二五”公共服務行動綱要。借鑒英國和美國的政府改革實踐，從政府發展的高度，對城市公共服務體系建設的目標流程、組織流程、工作流程、資源保障流程等進行設計優化，研究制定“城市基本公共服務標準”，制定城市公共服務建設的總體方案及各分項發展規劃。公共服務組織管理體系建構以“合法，創新，績效，便民”為宗旨，以用戶滿意為導向，以組織扁平化為特征，以信息技術為手段，業務流程再造以“部門協同化、服務規范化、過程人性化、品質標準化”為目標，對現有政府管理體制、機制和制度進行梳理、診斷，進而優化或再造服務管理流程，并在實踐中持續改進。

探索強委(市一級公共服務委員會)、弱塊、做實社區的模式，合理界定市、區(縣)、街(鎮)權責劃分，深化社區建設。根據不同公共服務領域的實際情況，實行“授權制”與“委托制”相結合，也即由市與區(縣)或街(社區)之間建立委托授權、責任契約等關系模式，公共服務委員會統籌全市相關的綜合事務;同時，加強決策層對執行層的監督考核，擇機推進行政區劃調整和政策功能區管理體制改革，創新運行機制，實現公共服務組織體系的扁平化管理。此外，考慮利用規模效應，設立某些跨區域聯動的公共服務領域“專區”，超越行政區劃的地理邊界共同提供某些公共服務，推動政府間合作和協作。

基層事務層面實行社區自治。深化社區建設以貫徹落實基層自治為方向，積極培育社會組織，發展社會力量，提倡居民自治，把政府為居民提供更多的服務與居民在適當的領域自我服務有機結合起來，構筑新型城市基層公共服務和社區治理架構。

在加快改革中充分發揮事業單位公共服務職能

公共事務是政府作為管理當局對社會必須履行的基本義務，包括教育、衛生、文化、體育、科學技術、公用事業等社會服務。公共事務具有很強的專業性和技術性，不可能全由政府部門具體操辦，政府通常設立專門機構或委托社會組織來辦理。在中國，這些專門機構或公共組織屬于“事業單位”。鑒于事業單位改革的復雜性、漸進性和長期性等特點，“十二五”期間，事業單位改革的目標既不是簡單的“非營利性”定位，也不是簡單的“市場化”定位，而可以從三個方面入手，重構公共服務制度:

剝離行政機關性質的事業單位，保留行政執行類的事業單位。對少部分具有行政職能的事業單位，可以劃分為行政監督類和行政執行類，同時，將某些行政執行職能從政府機構剝離出來，交由或委托“非權力機關”事業單位承辦，這類機構的最終走向是“非營利組織(NPO)”、考試院(中心)、人事考評中心和干部培訓中心。對這些機構，一方面要通過財政制度改革增加公共事業投入，另一方面，要完善責任控制機制，確保政府職能有效履行。

對開發經營類的事業單位實行轉制，逐步過渡為營利性企業。西方國家公共服務制度改革的經驗表明，政府在承擔公共服務“提供者”和“付費者”職責前提下，在公共服務“生產”環節引入競爭——激勵機制，發揮市場的作用，調動社會力量參與公共物品和服務供給的積極性，建立政府與社會的互動與合作機制，可以有效提高公共物品和公共服務供給的質量和效率。

將不具有行政職能、政府未委托承辦具體事務的事業單位劃轉為“非營利組織”。同時，鼓勵發展公共服務組織意義上的事業單位，為公共服務制度的重建奠定組織基礎。從長遠來看，非營利組織將是承接政府職能向社會剝離、參與公共服務提供的有效組織形式。目前，很多非營利組織在中國被稱為“民辦非企業單位”，建議今后統一稱之為“民辦事業單位”，以與“公立”事業單位相區別。

在這種治理模式下，由于公共服務的供給過程分為“提供”和“生產”兩個環節，通過構建公共服務體系多元化的結構，公共機構、私人企業和非營利組織都可以成為公共服務供給的有效組織形式，提高公共服務效率。(作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導)