高校去行政化問題研究

【摘要】中國高等教育長期以來所形成的行政化趨向，和我國的經(jīng)濟社會發(fā)展以及現(xiàn)行的干部管理制度是分不開的。高校行政化存在的弊端已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)，制約了我國高校的發(fā)展。中國高等教育要獲得長足發(fā)展，“去行政化”是必由之路。

【關(guān)鍵詞】高校 去行政化 研究 政策

溫家寶2010年1月26日在聽取來自科教文衛(wèi)體各界的10位代表對《政府工作報告(征求意見稿)》的意見和建議時，以及2月27日接受中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，在回答網(wǎng)友關(guān)于教育的提問時指出，“一些大學(xué)功利化，什么都和錢掛鉤。這是個要命的問題?！雹佟按髮W(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)?！雹凇敖逃姓膬A向需要改變，最好大學(xué)不要設(shè)立行政級別，要讓教育家辦學(xué)?！雹劭偫砗喍痰娜湓挿浅Ｃ鞔_地指出了我國目前高等教育所面臨的嚴(yán)峻的行政化問題，提出了大學(xué)要有自主權(quán)，不再設(shè)立行政級別，讓教育家辦學(xué)的目標(biāo)。

我國的高校行政化成因分析

高等教育的行政化是全社會官本位思想的產(chǎn)物。我國有幾千年的封建傳統(tǒng)，以官為本、以官為貴、以官為準(zhǔn)，一切為了做官的思想傾向仍長期存在。受這種思潮的引導(dǎo)，不少人都把做官、做高官作為人生信條和行為取向。在這種官本位意識彌漫的社會環(huán)境和氛圍中，行政權(quán)力已經(jīng)超出它本來應(yīng)該起作用的范圍了，高校也不可能“出淤泥而不染”。再者從建國初開始高校就設(shè)立了行政級別，列為政府機構(gòu)之一，高校的校長一般由教育部直接任命，所以高校行政化一部分也是“被行政化”。

高校行政化和我國幾十年來的公有制辦學(xué)體制有關(guān)。新中國的教育是在一個經(jīng)濟落后、文化教育很不發(fā)達的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。建國之初，新中國對舊有學(xué)校進行了接管和改造。1952年以后，根據(jù)國家建設(shè)的需要，進行了高等學(xué)校的院系調(diào)整，在各級學(xué)校中開展教學(xué)改革，創(chuàng)立了教育全部由國家來負(fù)責(zé)的辦學(xué)體制，人員安排上由政府負(fù)責(zé)，級別上參照政府官員，所有的資源和經(jīng)費都來自于國家和地方政府的投入，尤其是高等教育基本上都是依賴于國家財政。政府按照大學(xué)的行政級別對資源進行分配，級別越高得到的越多，關(guān)系好點就多給一點，這樣就形成了資源分配的不公，部分高校為爭取更多的資源而不得不“跑部錢進”，或者不斷地提升自己的行政級別。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到上世紀(jì)90年代后，民辦高校的興起和提高大學(xué)的收費標(biāo)準(zhǔn)后才有所轉(zhuǎn)變。所以大學(xué)的行政級別的存在和一直以來公有制的分配模式有著密切的關(guān)系，如果政府不改變按照級別對大學(xué)進行資源分配的方式，大學(xué)的行政級別就會一直存在。

高校行政化和我國一直以來的干部管理制度密不可分。全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇說，高校行政級別的存在與現(xiàn)有的干部管理體制有密切關(guān)系?！斑@個問題由來已久，很早以來，我國把四年制本科院校定為正廳級。在“985”工程中，“985”高校的黨委書記、校長為副部級，這個問題就突出了。在學(xué)校辦學(xué)過程中，不少教授又紛紛競爭副處、正處，這個問題就更突出了?！雹堋案咝５募墑e，和目前的干部管理體制相對接，沒到正處級就不可能升到副廳級，沒到副廳級就不能升正廳級。這和國外不一樣，基辛格就是一個教授，沒有行政級別，可以一下子做國務(wù)卿?！雹菸覈恼误w制中，干部一直存在著等級制度，每一級所得到的附加利益也不同。最近這些年對教育的投入越來越大，伴隨而來的，行政權(quán)力也變相擴大，人們對行政權(quán)力的渴望更強。由于行政官員掌握著大量資源，而在資源分配上，教授又缺乏渠道參與，導(dǎo)致部分人對此趨之若鶩，高校行政化日益嚴(yán)重。

高校行政化現(xiàn)狀及弊端分析

校園官場化，官僚作風(fēng)盛行。現(xiàn)在我們的大學(xué)校長套用我們國家的行政級別，副省部級、廳局級等。校長的任命基本上按照黨政干部的方式來處理，直接由上級任命，成為教育主管部門的壟斷資源，大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來源行政化，校長與教育部門官員“交換”頻頻。大學(xué)校長也成了行政調(diào)動升級的重要“官位”之一。隨之而來，不少官員對工作或明哲保身，或推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、專做表面文章;對教授和學(xué)生的疾苦則是漠不關(guān)心;為求個人升遷，熱衷于搞各種“達標(biāo)”項目、“政績”工程。

教育腐敗化，社會公信力下降。近幾年，高校這個本該屬于一方凈土的圣地，腐敗案例卻開始呈增長態(tài)勢。歸根到底就是近年來高校內(nèi)部的民主管理風(fēng)氣日趨淡漠，高校行政長官權(quán)力過于集中，“教師會”、“學(xué)術(shù)委員會”等學(xué)術(shù)機構(gòu)的人員構(gòu)成，往往由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，高校的行政權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)術(shù)權(quán)力成為高校中的“獨大”，致使教授與院長、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的沖突不斷加劇，招生腐敗、學(xué)術(shù)腐敗、財務(wù)腐敗等教育腐敗問題日益嚴(yán)重，高校在社會上的公信力持續(xù)下降。

教授矮人化，學(xué)術(shù)之風(fēng)稀薄。受管理行政化的影響，學(xué)校除了規(guī)定教師每年完成多少教學(xué)任務(wù)外，還要發(fā)表多少文章，文章要達到什么級別。如果完不成指標(biāo)，職稱、工資收入等一系列現(xiàn)實問題都會受到影響。很多老師如果只是安心教書，不去發(fā)表論文做科研，他的職稱可能成問題，而一些科研立項也過于行政化，把科研當(dāng)作產(chǎn)品一樣，過于功利。難以想象，一個終日忙于填表和完成工作任務(wù)乃至剽竊的教授，有朝一日竟能成為學(xué)術(shù)大師。而沒有學(xué)術(shù)大師，所謂世界一流大學(xué)又從何談起。

學(xué)生權(quán)力化，人才培養(yǎng)缺乏創(chuàng)新力。大學(xué)行政化，學(xué)生也開始行政化，不同的學(xué)位具有不同的行政價值，迫使學(xué)生都去讀博士后。不可想象一個官本位的、功利化的大學(xué)，能夠培養(yǎng)出溫總理所說的具有“獨立的思考、自由的表達”⑥的學(xué)生。

高校去行政化對策

高校“去行政化”是促進中國高等教育發(fā)展的必由之路，但需要一段很長的時間。另外，去行政化，不是說高校中就不要行政管理人員，而是要解決行政管理人員為誰服務(wù)的問題。很顯然，大學(xué)是為學(xué)生服務(wù)的。那么，從校長到各級領(lǐng)導(dǎo)、行政后勤人員統(tǒng)統(tǒng)都要為教師服務(wù)，教師不為雜事分心，心無旁騖，認(rèn)真?zhèn)湔n、授課，整個學(xué)校就是為學(xué)生服務(wù)了。大學(xué)的行政管理，要在行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)之間找到一個平衡點。一方面，沒有行政權(quán)不行，因為大學(xué)的根本宗旨是為國家的經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)人才，如果脫離了這個宗旨，大學(xué)的行政管理就有問題了，同時，大學(xué)中還有很多的日常行政事務(wù)要處理，也必須要有一批行政管理人員;另一方面，行政權(quán)過大也不行，學(xué)術(shù)與行政要分別管理，擁有行政權(quán)力的人不能插手學(xué)術(shù)。必須防止行政化傾向，應(yīng)該要讓教授和學(xué)生有更多的話語權(quán)，保障教育家辦學(xué)。

政府要轉(zhuǎn)變職能，以服務(wù)為主。

第一，解決行政化最關(guān)鍵的問題是實現(xiàn)“管評辦”相分離。教育行政部門應(yīng)該依法管理學(xué)校，不該伸手時不能伸手;而學(xué)校要有充分的自主權(quán)，內(nèi)部民主管理，校長通過民主程序而非行政任命產(chǎn)生;教育評價機構(gòu)獨立于政府部門，不應(yīng)該由政府對學(xué)校進行評價和排序。政府要改變過去命令式的管理方式，改變和學(xué)校之間控制與被控制的關(guān)系，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，主要應(yīng)該作好規(guī)劃和服務(wù)。以美國為例，在1980年5月4日之前，教育部是一個非內(nèi)閣成員的獨立政府機構(gòu)，其主要職責(zé)僅僅是在全國范圍內(nèi)收集和整理有關(guān)教育信息，并將這些信息提供給政府機構(gòu)和公眾。即使后來教育部成為了美國的一個政府部門，其主要職責(zé)也主要在于特殊教育領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

第二，放權(quán)于大學(xué)，恢復(fù)高校的自治性。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》征求意見稿旗幟鮮明地提出“推進中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)”。⑦大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是關(guān)鍵。過去的教育改革，一直沒有樹立學(xué)校的主體地位。比如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》出臺后進行了一系列教育改革，總結(jié)起來就是兩個詞，“給錢”和“放權(quán)”。中小學(xué)的管理權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)是放權(quán)，但是放錯了位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒法負(fù)擔(dān)，造成了大量的拖欠教師工資現(xiàn)象，又收歸縣市一級。其實，權(quán)力真正應(yīng)該下放給學(xué)校，而不是任何一級教育行政部門。政府辦大學(xué)，絕對辦不成一流大學(xué)，必須實現(xiàn)高校自治。

第三，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的資源配置模式。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》征求意見稿中指出，“探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！雹鄰纳厦娴谋硎鰜砜矗叭バ姓钡膶嵸|(zhì)應(yīng)該是“改變目前政府與學(xué)校之間以及學(xué)校內(nèi)部的教育資源配置方式，實現(xiàn)教育資源從‘行政權(quán)力主導(dǎo)型’配置模式向‘教育規(guī)律主導(dǎo)型’配置模式的轉(zhuǎn)變?！雹釋嵤└咝Ｈバ姓母镆粋€重要前提，就是要改變目前教育財政對公共教育經(jīng)費的分配方式，全面推進“教育憑證制度”。只有當(dāng)學(xué)校的經(jīng)費獲取主要取決于社會認(rèn)可(表現(xiàn)為學(xué)生選擇或在校學(xué)生人數(shù))時，高校對政府的財政依附必將自然消解，高校去行政化的制度基礎(chǔ)才算真正建立起來。

高校要民主管理，崇尚學(xué)術(shù)。

第一，實行大學(xué)校長的遴選制度和校長職業(yè)化。大學(xué)校長的選用，不能再實行任命制，必須進行制度創(chuàng)新，建立由人大代表、政府部門、社會賢達、知名校友、學(xué)校教授等共同組成的遴選委員會，制定校長標(biāo)準(zhǔn)，面向社會公開征選。經(jīng)過遴選出來的校長一旦被任命，就應(yīng)是一個全職校長，退出教學(xué)和學(xué)術(shù)研究工作，這不僅是為了保證高等學(xué)校的正常運行，也是為了避免行政權(quán)力對學(xué)術(shù)的干擾和影響。第二，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，推行民主管理模式。改革進程中，高等學(xué)?？蓞⒄帐〖夘I(lǐng)導(dǎo)干部配置“一正二副”的經(jīng)驗，將領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)控制在5～6人的規(guī)模。由教育部及省市政府成員、社會賢達和師生代表等組成理事會，由理事會直接管理學(xué)校。這樣既提高了工作效率，又降低了費用的支出。第三，教授治校，以學(xué)術(shù)為主。高等學(xué)校作為教學(xué)和學(xué)術(shù)研究機構(gòu)，是典型的“第三部門”，應(yīng)當(dāng)實行不同于政府和企業(yè)、符合自身屬性的特定的，以學(xué)者的自我管理、民主管理為特征的學(xué)術(shù)本位的管理。教授治校、學(xué)術(shù)至上，作為教學(xué)、科研第一線的老師教授代表著學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展方向，校園內(nèi)應(yīng)該形成崇尚知識和作為的大學(xué)文化，而不是崇尚權(quán)力和地位。在高校的日常管理中，要發(fā)揮學(xué)術(shù)機構(gòu)的管理與決策作用。學(xué)科設(shè)置、研究方向等應(yīng)該由學(xué)術(shù)委員會來決定，不能以行政權(quán)去限制學(xué)術(shù)權(quán)。

強化社會監(jiān)督，以法律作為保障。大學(xué)去行政化不單單是政府對大學(xué)“放權(quán)”的問題，學(xué)校內(nèi)部還應(yīng)該確立起一套明確、清晰、合理、公開的規(guī)范。行政化的高校權(quán)力的運作往往由個人或少數(shù)人決定，并缺乏強有力的監(jiān)督和控制，由此導(dǎo)致各種越軌、失范事件的發(fā)生。我們在現(xiàn)有的條件下，可以探索建立一套良好的監(jiān)督機制，如通過黨政聯(lián)席會議的方式，對校長的權(quán)力進行監(jiān)督，既保證校長執(zhí)行黨的教育方針，也可以督促校長只做好本職工作，不干預(yù)學(xué)術(shù)研究。

同時加強立法建設(shè)，用法律明確政府和學(xué)校，校長和教授之間的權(quán)責(zé)。在美國，大學(xué)自治的保障是契約，但其具體的形成則是通過一系列的司法判決來確立的，因此，美國的大學(xué)自治在某種程度上就是依法自治。由于歷史、文化等多方面的傳統(tǒng)不同，今天中國的高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)的取得無論是從理論上，還是實踐中都不大可能來源于契約，但高等教育法制化的趨勢卻是不可阻擋的，通過法律來調(diào)整高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系是必然的選擇。當(dāng)前我們最迫切的工作還是要通過立法來明確政府管理高等學(xué)校的權(quán)力邊界，這同時也是高等學(xué)校“去行政化”的最合理選擇。(作者為懷化醫(yī)專副教授)

注釋

①② http://learning.sohu.com/20100202/n269988371.shtml。

③http://www.cnr.cn/allnews/201002/t20100227

_506072184.html。

④⑤ http://news.sohu.com/20100313/n270800055.shtml。

⑥http://news.ifeng.com/mainland/201002/0201_17

_1533144.shtml。

⑦⑧⑨規(guī)劃綱要工作小組辦公室:《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年(征求意見稿)》，2010年2月23日。