船舶致海污染的國際法律規制

【摘要】雖然有許多國際公約在防止船舶致海污染的發生，但因公約的廣泛性和約束力不夠，目前國際社會依然主要依靠涉海國家的國內立法與執法來管制船舶致海污染行為。我國應當在借鑒國際公約成熟做法的基礎上采取單邊的、區域的和多邊的合作行動，應對日益緊迫的船舶致海污染問題。

【關鍵詞】船舶 海洋環境 單邊措施 國際合作

船舶致海污染問題的提出

海洋是一個流動的水體。海洋環境遭到破壞必將引起污染物的迅速轉移和散播，由此造成海域污染面積的擴大。人類探索海洋的活動隨著海洋開發與勘探技術的進步而不斷深入。向海洋進軍的步伐越快，海洋環境被破壞的可能性就越大。可以肯定的是，遭受嚴重污染的海洋將難以維持其向人類提供食物、觀賞、資源的能力。因此，保護、恢復和養護海洋環境就是為人類自身及其后代留下食物之源、能源之源以及生命之源。如果對海洋環境不加治理，聽任其被破壞，可預見的后果是海洋將無法為人類所用。

對海洋環境造成破壞的污染物有三個來源:一是陸地來源的污染(以下簡稱陸源污染物)，比如，工業生產排污、生活污水排放、廢棄物傾倒等;二是來自空中的污染物，比如自航空器上向海拋棄的廢物、碎片等;三是來自海上的污染物，比如，涉海工程建設造成的垃圾、海上石油鉆探作業造成的伴生性廢棄物、海洋捕撈帶來的污染。最主要的也是最直接的污染源是航行于海上的船舶，包括商業船舶、政府船舶和軍用船舶。

船舶致海污染①的法律規制問題引起國際社會的關注，時間不長。上個世紀五十年代國際社會締結了《國際防止海上油污公約》(1954年)，后來又通過了一些防止船舶油污損害的公約，但是這些國際法律規范不夠成熟，可操作性不強，導致船舶油污損害事故問責機制不能夠對遏制海洋環境惡化發生應有的實效。

防止船舶致海污染的國際法律規范之現狀評述

迄今為止，國際社會制定的直接針對船舶致海污染的公約數量不多，基本上可以根據其出臺時間分為兩類:(1)關于防止油污類污染物致海污染的公約，比如1954年《國際防止海上油污公約》、1969年《國際油污損害民事責任公約》(修正本)、1971年《設置賠償油污損害國際基金的國際公約》(修正本)等;(2)防止關于油類以外物質致海污染的公約，數量較少，主要有:1972年《防止因傾棄廢物及其它物質而引起海洋污染的公約》、1972年《防止船舶和飛機傾棄廢物污染海洋公約》等。

概括起來，既有的防止船舶致海污染的國際法律規范包括了三個方面的內容:一是對船舶油污損害的法律性質及其管轄原則。現有的油污損害賠償責任公約將船舶油污損害定性為多重責任的復合樣態，包括民事賠償責任、行政處罰責任以及刑事責任。對于造成油污損害的船舶，各成員國可以根據保護性管轄原則和屬地管轄優先的原則行使管轄權;二是對油污損害的民事責任設置責任限制條款。這是考慮到船東利益與沿海國環境利益的平衡而設置的，具有一定的合理性;三是船舶航行的海域是一個流動的水體，往往涉及多個沿海國家的管轄海域。此時，僅憑一國的單邊措施難以有效管理船舶致海污染問題。因此，諸國際公約均倡導國際合作以共同應對船舶致海污染的緊迫形勢。

中國的實踐與對策

中國有關船舶致海污染的立法。目前我國進口原油90%以上通過海上運輸，運輸持久性油類物質貨物的船舶發生污染事故的風險較大，一旦發生船舶油污事故，會給海洋環境造成重大損害。因此，船舶致海污染立法是重大事項。我國在修訂后的1999年《海洋環境保護法》部分條文中提到要采取一切合理措施保護海洋環境。概括起來，我國現行有關防止船舶致海污染的法律制度有兩個特點:(1)擴張我國對海洋環境污染的管轄范圍，實行國際海洋保護公約所一貫主張的“保護性管轄原則”。為此，我國海洋環境保護法第2條第3款規定:“在中華人民共和國管轄海域以外，造成中華人民共和國管轄海域污染的，也適用本法”。這里當然包括外籍船舶和本國船舶在外國海域實施有污染的活動而損害結果發生在我國海域的行為;(2)設定保護海洋環境的普遍性義務。簡言之，“一切單位和個人”都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉。②

通過分析中國海洋環境保護法的立法文本不難發現，現行立法有明顯的缺漏:一是對船舶致海污染的執法部門有多個，按照船舶身份歸口管理，容易造成部門之間相互推諉，形成監管真空地帶。按照我國海洋環境保護法第5條的規定，國務院環境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門均有管理和監督船舶污染活動權力和職責。“多頭監管”便利了權力配置但消弭了執法效力;二是重事后懲處輕事前預防。在“法律責任”一章，幾乎全部是對已經造成了海洋環境污染事實的當事人的懲罰，根本沒有對預防不力的單位或個人施加法律責任;三是對國際合作管理和控制船舶致海污染活動的法律措施，語焉不詳。整個單行法僅有一條規定“國際條約優先適用”。嚴格意義上講，這只是對條約與國內法沖突的協調，不是對國際合作義務的設定與實施。而在我國東海、南海海域急需與周邊國家甚至其它無地緣關系的航運大國開展合作，以應對日益嚴重的國際船舶致海污染問題。

國際合作預防船舶致海污染的對策。國際社會控制船舶致海污染的法律規范呈現三個明顯的發展趨勢:(1)削弱單邊措施的效力，呼吁海岸相對和海岸毗鄰國家締結雙邊協定，構建雙邊的國際油污防控組織。因為這是最可行的船舶油污管理組織模式。在不涉及第三國權利義務的情況下，最容易實現對船舶跨界油污損害的合作管理;(2)在涉及兩個以上國家管轄海域的時候，鼓勵采取區域性油污防控管理組織模式。也即在多個對海上船舶油污防止有利害關系的國家間締結油污管理協定，建立固定的國際油污管理組織，共同實施相互約定采取的防控措施;(3)國際油污管理組織的職能將重點轉移到海洋環境治理上。這是由于海洋生物賴以生存的條件主要受到兩個方面的威脅:一是人類的貪婪導致的濫捕、偷獵;二是來自陸地活動和海上船舶的污染。對于第一類威脅，國際社會已經作出許多努力，取得了較大的成功。至于海洋環境治理，只是最近十幾年才開始引起關注。因此，國際油污管理組織將進一步擴大職能范圍，將主要考慮如何加強國際海洋環境治理合作。

我國與周邊國家在東海、南海等海域防止與管理跨界油污損害，不是我國只要采取單邊措施就可以實現這一目標。因為單邊措施是最自主的行為，也是最體現我國主權力量的行動。問題是，它容易引發國際油污管理權爭端。我們從國際油污管理組織模式的發展趨勢中可借鑒一些經驗。

本文認為，我國與其它國家建立的漁業管理組織應當分為三種類型:(1)雙邊的油污管理組織，比如，中國與越南可以建立雙邊油污管理組織，覆蓋的海域可以包括北部灣灣內已經劃定了分界線的海域以及共同漁區，還要延伸到灣外海域。雙邊油污管理組織模式較為容易實施，問題是，由于跨界油污因其特殊性，很可能要波及第三國海域，因此，往往涉及第三國的利益，最后可能會引發三邊糾紛甚至多邊糾紛。(2)次區域性油污管理組織，比如中國與朝鮮、韓國以及日本在東海海域，可以考慮建立“四邊油污管理組織”。(3)區域性油污管理組織模式。也就是說，要以中國為中心，凡是與中國有海域連接關系的周邊國家均可納入協定對象的一種合作方式。這主要是考慮到跨界油污的特殊性。次區域漁業管理組織模式或區域模式最理想，可以一攬子解決跨界油污清除與管理的合作困局，問題是，利益沖突太大，難以在短期內尋找到恰當的平衡機制并以油污防止條約的形式確定下來。所以，我國決策部門應當根據實際情況分別采取適當的模式。

我國與周邊國家建立的國際油污管理組織的職能應包括但不限于:跨界油污損害聯合調查和數據庫信息共享;制定船舶港口作業、夜間航行過程中的排污監督機制，維護油污管理制度的最大效能;實施國際決策權的分配方案，界定對跨界油污擁有實際利益的成員國的概念，使之獲得優先權利;敦促油污管理組織成員國完善相關的國內立法，使之有效地實施油污管理組織的決定;制定控制船舶污染海洋環境的治理政策和行動指南。要在短期內簽署具有法律效力的區域性海洋環境保護條約是不切實際的，但是，完全可以考慮借助油污管理組織的結構性便利，制定并分布一些有助于改善海洋環境狀況的政策和行動指南，建議各成員國政府、漁民及遠洋船舶公司以“環境友好”的方式從事船舶運輸、捕撈生產作業以及以符合國際公約的方式實施海上軍事演習等活動(作者單位:廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心;本文系教育部人文社會科學研究項目基金資助“海洋漁業資源養護與管理的法律問題研究”的階段性成果，批準號:09YJC820018)

注釋

①“船舶致海污染”在本文中特指船舶造成的海洋環境污染損害，也即船舶直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。

②參見《中華人民共和國海洋環境保護法》第3條。