中國式公共財政制度構想

【摘要】在公共財政基本理念的指引下，一個合理、有效率的公共財政制度，應該能夠促進效率、公平和穩定問題的解決。中國式公共財政制度要構建規范化的政府預算制度，使政府預算的編制、執行和監督符合公共財政的要求;構建規范化的政府收入體系，建立適宜的稅制;構建規范化的政府間財政關系，使政府間財力、財權與事權相匹配;構建高效的財政政策調控體系，提高財政效率。

【關鍵詞】公共財政 理念 制度 構想

中國財政改革的公共化趨勢已非常明顯，但先易后難的改革策略，決定了當前財政改革的難度可謂前所未有。為此，需要在明確“公共財政”理念和制度的基礎之上，堅持改革方向，中國式公共財政制度才能真正建立起來。

公共財政理念

一方面，對“公共財政”的認識必須基于中國國情，中國和發達國家的公共財政制度不必完全相同;另一方面，公共財政改革又不能簡單地以中國特色為借口，置“公共財政”的共性于不顧，與公共財政改革目標背道而馳。為此，需要深入地理解公共財政，避免 “走回頭路”。改革往往是在困難甚至危機出現時比較容易進行。一旦危機或困難過去，改革的初衷就可能被忽略。只有深入認識“公共財政”的本義，“咬定青山不放松”，財政改革的公共化趨勢才能得以保持。

一個合理、有效率的公共財政制度應能在公平、效率與穩定上發揮積極作用。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮基礎性作用。政府經濟作用的發揮必須建立在尊重市場機制的前提之上。市場能做的，就應該讓市場去做?，F實中的市場失效之處，也并不意味著政府干預效率就會更高。因為市場的進一步完善有可能解決市場失效問題，況且，政府干預也可能有“政府失靈”現象的發生。這樣，公共財政最多只能在是市場失效的范圍內活動。這解決的是公共財政在效率上的第一層次問題，即資源在市場和政府之間如何進行合理配置的問題。公共財政在效率上的第二層次問題是政府內部資源的合理配置問題。公平問題處理不好，容易導致社會的不穩定。就是一個運作良好的市場，也不能解決公平問題。越是有效運行的市場，越是維持最初的公平狀況。公平問題只能依靠政府。財政收支的調整，可直接影響公平狀況。不同歷史時期，不同國家或地區，人們往往對公平有不同的認識。公共財政是在社會可接受的“公平觀”下進行活動的。經濟穩定問題同樣是市場自身所能解決的。充分就業、物價穩定、國際收支平衡、經濟增長不是市場的正常運行就可以解決的問題。勞動力市場的正常運行，一定的自然失業率是不可避免的。經濟周期會對充分就業帶來沖擊。經濟結構的調整也會影響就業。物價問題，無論是通貨膨脹，還是通貨緊縮，各種市場主體本能的反應，只會讓問題更加嚴重。市場的正常運行難免出現順差和逆差。政府收支調節，可以在一定程度上促進國際收支平衡。經濟周期決定了經濟增長過程中的高低起伏，甚至出現大起大落現象，而財政政策在一定程度上可以熨平經濟周期，促進經濟的穩定增長。

在公共財政基本理念的指引下，一個合理、有效率的公共財政制度應該能夠促進效率、公平和穩定問題的解決。下文探討中國式的公共財政制度。

構想之一:構建規范化的政府預算制度

財政改革是否按照公共財政的要求進行，判斷的主要依據就是政府預算。政府預算是政府的基本收支計劃，提供了政府活動的基本信息。規范化的政府預算制度應能最大限度地提高財政資金的使用效率，且政府預算資金的配置能為公眾所接受，最大限度地提高社會福利。政府預算制度包括編制、執行、監督三方面的內容。政府預算的編制、執行和監督都應符合公共財政的要求。

廣為市場經濟國家接受的現代政府預算編制五原則分別是公開性、完整性、可靠性、年度性和統一性。年度性與統一性比較容易達到。公開性、完整性、可靠性是預算編制中需要著重加以注意的。可靠性與完整性密切相關。不夠完整的收支數字即使是準確的，也不足以全面反映政府經濟活動。當前中國應特別強調預算的公開性與完整性。政府預算的內容除了極少數涉及國家機密的內容外，應及時向社會公布，使之處于公眾的監督之下。政府的所有收支經濟活動，都應該在政府預算中得到反映。符合上述五原則的政府預算，須經立法機構審批，才有法律效力。各級政府部門必須貫徹執行，非經法定程序不得改變預算收支數額與使用方向。預算監督應從合規性入手，逐步向績效預算靠攏?；谥袊F實，應結合國家的法治化與民主化進程，逐步推進人大的預算監督工作。關于中國政府預算，應注意到中國的國情。大量盈利性國有經濟的現實，決定了中國必須有國有資本經營預算，這是發達國家所沒有的，也是中國政府預算編制的特殊性問題。國有資本經營預算在編制中會遇到眾多技術難題。統一的國有資本經營預算如何綜合反映分散的國有經濟財務信息，國有資本經營預算中分利的分配如何進行，企業分紅比例的確定依據是什么(是企業發展戰略，還是國家對國有經濟的定位)等等，都是難題，還需要在實踐中不斷探索。編制良好的預算，還必須得到嚴格的執行。預算編制和執行的順利和高效，在很大程度上需要加強政府預算監督。

提高政府預算透明度，是一項至關重要的基礎工作。提高預算透明度，還存在技術障礙和體制障礙。在全面提高財政透明度難度很大的情況下，可以通過實行全口徑預算(綜合預算)，建立最低標準信息披露制度，為更大范圍的預算改革做好準備工作。同時，還應探索具有中國特色的政府財務報告體系(資產負債表、現金流量表等)的編制工作。

構想之二:構建規范化的政府收入體系

規范化的政府收入體系中，各種收入的取得都應該是以法律為依據的，且立法符合法治精神。從形式上看，規范化的政府收入體系中，稅收應占主導地位。這個目標中國已經達到，但稅制尚需進一步改善。

在商品稅體系中，增值稅避免了重復征稅，是最為中性的一個稅種。2009年中國已基本實現了增值稅從生產型向消費型的轉型。增值稅還需要擴大征收范圍，以從根本上解決營業稅在現實中的重復征稅問題。在多數發達國家，個人所得稅屬于主體稅種，且在調節收入分配，促進社會公平上發揮了重要作用。當前中國的個人所得稅收入占稅收總收入不足7%，調節收入分配的作用非常有限。而且由于現金交易的普遍性、稅收征管基礎條件的局限性，使得個人所得稅制的選擇必須立足現實環境，尋找適宜的稅制，并努力創造條件，向更加公平的綜合所得稅制過渡。為保證經濟的可持續發展，中國還應對資源稅制作進一步改革，并建立環境保護稅制，推動綠色稅制的形成。資源稅制改革，還需要和國有資源開發的補償體系結合在一起進行，形成相應的公共產權收入。另外，中國大量非稅收入還需要分類簡并，特別是一些與稅收形式相似的收費或附加費，應改為稅或者取消。

在政府收入體系的完善上，需要高度重視公共產權收入。公共產權收入是一個具有中國特色的公共財政問題。中國不僅有大量盈利性國有經濟，還有國有資源、國有土地，所形成的收入屬于公共產權收入，應該在政府收入體系中占有重要的一席之地。

構想之三:構建規范化的政府間財政關系

規范化的政府間財政關系應能激勵各級政府，并在各級政府間形成財力、財權與事權相匹配的格局。

事權和支出責任的劃分應從養人養機構轉向以公共服務為中心。各國事權和支出責任的劃分都不盡相同，且在不同級別政府之間有模糊地帶，因此事權和支出的確定性比如何具體劃分更為重要。收入的劃分也是如此。雖然對于地方來說，財力才是最重要的問題，但是地方較多地依靠自身收入會增強地方政府的責任感，這是收入劃分中應特別注意的。

“對口支援”促進了地區間公共服務的均等化，但這種制度缺乏規范性，不利于相關財政資金效率的提高。為此，中國應將“對口支援”轉變為橫向轉移支付，建立起縱向轉移支付與橫向轉移支付相結合的財政轉移支付模式。

稅收返還是尊重既得利益的產物，過去發揮了重要作用，是到取消的時候了。取消稅收返還之后，地方因此減少的財力通過重構一般性轉移支付和專項轉移支付而加以統籌解決。一般性轉移支付與專項轉移支付的決策應更加公開透明。一般性轉移支付中的各類轉移支付應通過統一的公式進行科學的測算。轉移支付制度的規范化需要建立中央財政撥款專家委員會和政府間財政轉移支付理事會，為科學決策和民主決策提供支持。

分級的財政體制需要有正式的地方債，否則就會出現形式多樣的不規范的地方債，反而提高了地方債務風險。沒有正式的地方債，更容易出現地方財政的軟預算約束，最終這些責任都可能轉嫁給中央政府，加劇財政風險。

中國還應進一步完善省以下財政體制，省直管縣財政體制改革應因地制宜。財政體制只要有利于促進縣域經濟的發展，增強基層政府公共服務能力，就應該得到實施。不能期望財政的省直管縣改革就能從根本上改變公共服務的基本狀況。財政的省直管縣改革還需要相應的行政管理體制改革與行政區劃的調整。

構想之四:構建高效的財政政策調控體系

兩次積極財政政策的順利實施，說明中國已經建立起財政宏觀調控體系，并發揮了積極作用。當下仍需進一步完善財政宏觀調控體系，以提高財政政策的效率。這主要表現在增強自動穩定器作用、加快財政政策決策機制轉變、確立財政規則和健全財政制度上。

增強自動穩定器作用。積極財政政策主要是相機抉擇的財政政策。相機抉擇難免會有認識時滯和決策時滯，而自動穩定器作用的發揮不會有此類時滯，可更直接地對不同的宏觀經濟形勢作出反應。自動穩定器作用的發揮需要覆蓋面廣的社會保障制度，需要累進稅制在稅制結構中占據重要地位。為此，中國應加快社會保障制度改革和稅制結構調整，增強自動穩定器作用的發揮。

加快財政政策決策機制轉變。與西方許多國家不同，中國特色的公共決策體制意味著，一旦形成共識，啟動政治程序所耗費的時間較短，這是一種獨特的優勢。但與任何國家一樣，公共決策都需要充分的信息，都有一個認識的過程。相機抉擇財政政策在決策過程中，同樣存在認識時滯?？s短認識時滯，需要盡可能提高對事物的認識水平。相機抉擇財政政策的決策，涉及宏觀經濟形勢判斷。在宏觀經濟預測水平還處于較低水平和宏觀經濟學尚待進一步發展的背景下，相機抉擇財政政策更多的是因時而變的政策。中國政府部門集中了大量宏觀經濟數據。受制于繁文縟節，政府部門往往很難有充分的時間和精力對這些數據信息進行有效的處理。與此同時，社會上有大量的科研機構和高等學校卻面臨研究基礎數據缺乏的問題。這是資源極大的浪費，而且無益于公共決策水平的提高。為此，應結合《政府信息公開條例》的實施，盡可能公布各種政府信息，讓社會各界充分參與各種問題的研究，為政府決策提供更多的選擇項，從而提高宏觀經濟預測水平，降低財政政策的決策成本，為財政政策選擇提供基礎，更好地讓相機抉擇財政政策發揮積極作用。

確立財政規則和健全財政制度。確立財政規則，保證財政收支平衡仍然至關重要。凱恩斯革命之后，世界上許多國家擺脫了年度財政收支平衡的約束，但是保證周期性財政收支平衡仍應是一國財政政策選擇時所應注意的。赤字規模的控制仍然是一個重要的問題。雖然歐盟的赤字率不超過3%和公債占GDP之比不超過60%的財政規則是政治妥協的產物，但是該規則對赤字和公債規模的限制做法是有意義的。中國完全可以根據自己的國情，確定不同的赤字和公債規模控制目標。重要的是，當確立規則之后，需要著重防范規則流于形式。這也是中國確立財政規則時應特別注意的問題。相機抉擇財政政策的實施，特別是在經濟和金融危機時所需要的擴張性財政政策(積極財政政策)，往往意味著政府支出規模的擴大。健全的政府財政，有利于財政政策靈活性的提高。評價中國政府財政的健全性，一方面需要注意中國政府存在大量隱性負債和或有負債的現實，這是最大的財政風險;另一方面也要注意到中國在公共產權上的特殊性，否則難以準確評估中國應對財政風險的能力。

中國國有經濟規模較大，國有經濟部門占據了社會中最重要的資源。中國土地是國有的，礦產等資源是國有的，這意味著中國應對財政風險時所能動用的資源是西方國家所難以比擬的。簡單地用西方的財政健全指標，難以準確反映中國的財政風險。當務之急是啟動中國政府總財富項目研究，以較為科學的方法，測算中國政府的可支配財力，為具有特色中國的財政政策實施提供有力的支撐。另外，中國的主權財富基金也應與財政政策配合，在宏觀經濟穩定中發揮其應有的作用。特別是，主權財富基金有助于財政穩定，為長期支出需求儲備財政盈余，當然，主權財富基金要發揮作用，需要有良好的管理體制和完善的財政框架。(作者為中國社會科學院財貿所研究員、博士生導師)