提高財政透明度應(yīng)循序漸進

【摘要】財政透明度近年來已成為全社會關(guān)注的熱點問題之一，但目前我國全面公開財政收支信息存在著相關(guān)法規(guī)不配套、行政管理基本制度與財政信息全盤公開存在較大矛盾、公眾對財政公開思想認(rèn)識過于混亂以及財政信息質(zhì)量欠佳等方面的困難。因此，我國應(yīng)在逐步創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上循序漸進提高財政透明度。

【關(guān)鍵詞】財政信息 公開 循序漸進

財政透明度近年來已成為全社會關(guān)注的熱點問題之一，提高財政透明度的呼聲是深化行政管理體制改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。財政透明度事實上已經(jīng)有所提高，現(xiàn)在要解決的問題是如何加快提高步伐。財政透明涉及三個方面，即財政制度、財政決策過程、財政數(shù)據(jù)的公開。從現(xiàn)實情況看，提高財政透明度迫切需要討論研究的問題有五方面:一是財政信息公開化的范圍。是向全社會每個成員公開，還是在國家機構(gòu)內(nèi)部公開，抑或是向一部分社會群體公開?二是公開到什么程度。是把各級財政的所有信息無一遺漏地公開，還是有保留的公開?如果有保留，保留什么類別的信息?三是如何掌握公開的時間。是實時公開，還是滯后公開?如果滯后公開，時滯多少?四是選擇何種公開方式。是會議解說，還是通過媒體公布，或是印發(fā)成冊發(fā)放給納稅人?五是由誰負(fù)責(zé)組織公開信息。是預(yù)算管理部門還是監(jiān)督部門?

當(dāng)前不少人強烈要求公開財政收支，要讓所有公民知道每一筆財政資金的去向、所有財政政策的制定過程。應(yīng)該肯定，這種愿望是可以理解的，也有理論依據(jù)。但是必須冷靜地看到，提高財政透明度絕不僅是一個資金管理問題，而且是一個觸及行政管理模式變革和國家權(quán)力實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的大問題。因此，研究如何提高財政透明度必須考慮到兩方面問題:一是提高財政透明度的外部條件狀況;二是提高財政透明度可能引發(fā)什么后果。坦率地說，近年來在討論財政問題時有一個現(xiàn)象令人費解，即:論點驚人、論據(jù)薄弱。比如在財政支出方面，人們紛紛給出了教育應(yīng)占GDP4%、醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)占5%等支出標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，卻沒有提交出帶有詳盡證明過程的報告。這實際上表明在這個體制轉(zhuǎn)變觸及公共管理深層次內(nèi)容的時代里，民主化的思潮還沒有達到論證科學(xué)的程度。

全面公開財政制度面臨的困境

拙見以為，從條件狀況和可能發(fā)生的后果兩個視角出發(fā)分析，目前我國還不宜全面公開財政收支信息，提高財政透明度應(yīng)循序漸進。具體依據(jù)有如下四點:

第一，相關(guān)法規(guī)不配套。財政信息本質(zhì)上是國家各項活動的資金表現(xiàn)。換言之，財政收支信息全部細(xì)化公示，等于是把國家的所有行為公示社會。如果這樣做，首先就要修改《保密法》。因為:《保密法》在明確規(guī)定國家各項活動都有保密事項的同時，卻沒有具體說明究竟那一類活動屬保密事項。國務(wù)院頒布的保密法實施辦法也沒有界定清楚什么是保密事項。就廣義而言，沒有任何一項國家活動不關(guān)乎國家利益。這樣，所有國家行為的相關(guān)信息都存在被惡勢力非法使用的可能。由此推論，政府信息都有保密的必要。財政收支，特別是支出，如果全部細(xì)化公示，那么從數(shù)字上人們就可以推斷出所有政府活動的細(xì)節(jié)。倘如此，《保密法》的權(quán)威等于被具體否定了。比如《保密法》明確規(guī)定部分科學(xué)技術(shù)活動要保密，但一般預(yù)算科目內(nèi)科學(xué)技術(shù)類中的項級科目有“專項科研試制”、“重大科學(xué)工程”等內(nèi)容，這些科目對應(yīng)的支出一旦公示，等于是把科技的核心內(nèi)容和進展情況公布于眾。這與《保密法》的要求當(dāng)然是矛盾的。正是受《保密法》的影響，各級政府、各個部門的政務(wù)決策和政務(wù)活動很多都未公開報道，大量的黨政文件和司法文件都被劃定了密級。可見，財政收支全盤公示與這種制度特征明顯是高度逆反的。換言之，假如財政信息全部公開，那么，首先就要把所有政務(wù)活動和文件公開，否則，就是首尾不一。所以，要真正實現(xiàn)財政信息全部公開化，首先就要修改《保密法》，然后再修改其他專項政務(wù)法規(guī)。

第二，行政管理基本制度與財政信息全盤公開尚有較大矛盾。行政管理基本制度體現(xiàn)的是公共產(chǎn)品供給決策機制和公共管理領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生機制。如果這兩方面的民主化方式直接由公眾來決定，那么，財政收支信息自然要全盤公開，因為直接由公眾決定的事花多少錢自然要讓每一個人知道細(xì)節(jié)，但假如這兩方面是間接民主，那么，財政透明度自然要低些，因為重大公共產(chǎn)品供給決策不是由公眾直接決定的、公眾自然難以判斷清楚支出的合理性。當(dāng)然，這并不是說在采行間接民主的條件下，財政信息全盤公開沒有合理性，而只是說間接民主背景下財政信息全盤公開需要較多的配套條件。西方國家財政透明度較高，主導(dǎo)性成因就是直接民主，社會公眾的公共產(chǎn)品需求偏好可以通過投票選舉領(lǐng)導(dǎo)人來表達、來落實，同時公共產(chǎn)品供給決策也要經(jīng)過議會詳細(xì)論證，而這一過程，也是預(yù)算的爭論、審批過程，所以財政收支最后一定要向所有公民細(xì)化公布。我國行政管理的基本原則是民主集中制，公眾委托人大代表選舉領(lǐng)導(dǎo)人，公共產(chǎn)品供給決策由行政管理部門根據(jù)法律、法規(guī)和人民意愿做出。與之相對應(yīng)，各級政府和檢察院、法院也只向相應(yīng)的人民代表大會詳細(xì)報告各項政務(wù)計劃和具體執(zhí)行情況。國家預(yù)算編制是把這些決策落實在資金配置上，服從于各類國家機構(gòu)的工作規(guī)劃和制度要求，因而也只能向人大系統(tǒng)報告詳盡的支出安排。換言之，如果我們把間接民主條件下的決策程序和決策執(zhí)行全盤公開，那么，財政收支相應(yīng)就可以全盤公開。然而現(xiàn)實是我國的行政管理體制改革還未走到這一步。假如這種條件下財政收支向所有人公布到項級，那么，所有國家機構(gòu)就必須把工作規(guī)劃全部細(xì)化端出，倘如此，就要先對整體管理模式做大的改革。

第三，思想認(rèn)識過于混亂。當(dāng)前我國正處于社會福利體系重構(gòu)期和公共管理模式轉(zhuǎn)變期。此時，社會各界對財政收支高度關(guān)注，眾說紛紜、言語驚人，主流意見是要求政府提供更多、更好的公共產(chǎn)品并同時減輕稅費負(fù)擔(dān)。面對當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，這種呼聲又達到了新高潮。然而更為值得關(guān)注的是，現(xiàn)在對政府支出的合理性幾乎沒有多少稱贊的聲音，人們把眼睛全盯在了一些令人瞠目、卻又解釋不清計算依據(jù)的數(shù)字上，如公車支出3000億、公款出國3000億、官民比世界之最等，并由此得出了政府支出高度失控、結(jié)構(gòu)畸型的結(jié)論。直言之，公共福利和公共管理在各國都是爭論最多的話題，人們站在各自的立場、從自己的感受出發(fā)提出多種不同的觀點是常見的事，但問題是做出判斷要有相對合理的基本理念做支撐，特別是專業(yè)人員的觀點更要有合乎邏輯的理論基礎(chǔ)做支撐。如果專業(yè)人員也是就事論事、憑個人感覺提觀點，那么，全社會的思想意識就會處于混亂狀態(tài)，帶有感情色彩的論點就可能形成公眾共識擠壓政府做出決策，而這種決策難免會是只顧眼前、不計長遠的決策。現(xiàn)在我國突出的問題就是關(guān)于財政問題的評論和研究在基本理念上產(chǎn)生了明顯邏輯不順的偏差，而且恰恰又是這種帶有偏差的理念一定程度上左右了普通公眾的認(rèn)識。比如很多學(xué)者強烈呼吁減稅增支，這種觀點理論上站不住腳，實踐上也行不通，試想，如果一個國家財政能實現(xiàn)收入最小化、支出最大化，豈不是天大的好事。就像一個家庭過日子，錢掙的越來越少，花的卻越來越多，那豈不是太幸福、美滿了嗎?放眼世界，各國都是要尋求財政收支平衡，赤字總歸是要力爭壓縮的。就西方國家整體趨勢而言，支出的擴張都是伴隨著稅負(fù)(含社會保障繳費)提高的。再比如有人認(rèn)為政府收入增加是國富民弱，這種觀點明顯不合理。因為:一方面，政府收入增長是經(jīng)濟增長的結(jié)果，也就是公眾收入增長的結(jié)果。試想如果個人所得不增加，個人所得稅收入能增加嗎?再比如公眾收入不增加、消費性支出能增加嗎?來自商業(yè)服務(wù)業(yè)、住房的稅收能增加嗎?另一方面，政府收入增加是支出增長的前提，而政府支出增加恰恰是在擴大公眾的公共產(chǎn)品消費，特別是有益于中、低收入階層的生活質(zhì)量提高。這種思想認(rèn)識與基本理論上的偏差究其根本反映的是高速經(jīng)濟增長帶來的財富規(guī)模急劇膨脹使人們產(chǎn)生了強烈的快速致富意愿，大家陷入了既不交稅又希望得到更多公共服務(wù)和私人物品的矛盾百出的思維困境，而此時政府在處理效率和公平關(guān)系上恰好還未找到相對平穩(wěn)的措施體系。進一步說，就是在公共管理模式方面尚未找到妥善的改革模式。可見，當(dāng)今至為重要的是建立能夠被公眾至少是學(xué)界接受的、客觀分析現(xiàn)實的理論。然而現(xiàn)在的問題就在于我國尚不具備這一條件。在此背景下，如果我們公布所有財政信息，那么極有可能出現(xiàn)人們把自己個人利益是否最大化滿足作為判斷政府收支優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)的情況，從而引起無數(shù)種基調(diào)不一的爭論和指責(zé)，這在一定程度上會動搖公眾對改革的信心、對公共管理合法性的懷疑。

第四，財政信息質(zhì)量欠佳。財政透明度完整化必須以財政信息質(zhì)量優(yōu)良為前提。如果財政信息不準(zhǔn)確、不系統(tǒng)、不連貫，那么，公布所有財政信息就會引起誤解。我國是處于改革過程中的國家，盡管公共管理模式和預(yù)算管理模式已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性重大轉(zhuǎn)變，但財政信息的完整性、準(zhǔn)確性、連貫性仍很不足。

首先，政府預(yù)算本身就是不完整的。我國的政府收支包括稅收、非稅收入、全社會保險資金、政府外匯儲備和公共部門收益五大類。從理論上講，所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理，只有這樣，政府意志才會被集中統(tǒng)一地落實。然而現(xiàn)實是，社會保險基金和絕大部分公共部門收益脫離預(yù)算管理，納入預(yù)算管理的資金被分為一般預(yù)算資金、基金預(yù)算資金和國有資產(chǎn)收益三類，非預(yù)算管理資金占政府總收支的規(guī)模近40%，基金預(yù)算資金和國有資本收益基本上屬于不能統(tǒng)籌安排的地方財力和部門財力。這種格局派生的結(jié)果是根本無法說清政府的錢究竟用在了哪一方面，投入重點是什么。比如教育投入，一般預(yù)算中要安排，但基金預(yù)算中相關(guān)支出有多少無從談清，國有企業(yè)投入多少更是說不清，政府的社會保障投入則是更為突出的例證。概言之，預(yù)算管理不完整本質(zhì)上就是政府資金沒有依照統(tǒng)一的制度來運作，從而也就使政府資金失去了統(tǒng)一的收支說明基礎(chǔ)。

其次，財政統(tǒng)計體系不健全。我國的財政統(tǒng)計存在兩個突出問題:一是多種科目設(shè)置體系并存，造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)完整性不足。我國政府管理的資金分為一般預(yù)算資金、政府性基金、國有資本經(jīng)營性收益社會保險基金和債務(wù)資金五大類。這幾類資金有不同的科目設(shè)置體系。收入科目體現(xiàn)的是資金來源，支出科目反映的是支出結(jié)構(gòu)。然而問題在于同一支出項目在不同類別資金的科目體系中不僅口徑不同，而且有時指標(biāo)名稱也不同，這使得人們很難匯總計算各項支出的總體情況，更難以統(tǒng)計出各類支出中各個分項的支出總額。二是我國現(xiàn)行的財政統(tǒng)計基本上是年度財政資金統(tǒng)計，反映的是當(dāng)年收支狀況，至于政府資產(chǎn)究竟有多少，根本沒有相對完整的資產(chǎn)統(tǒng)計。近年來雖然我國進行了行政事業(yè)單位資產(chǎn)核查，但所得出的數(shù)據(jù)主要反映的是經(jīng)常性支出形成的資產(chǎn)，并未覆蓋所有政府資金支出形成的資產(chǎn)。我國政府支出的特點是資本性支出比重較高，比如基金支出和債務(wù)支出形成了大量資產(chǎn)。同時，行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益究竟如何核算、統(tǒng)計也尚需解決，大量行政事業(yè)資產(chǎn)收益脫離預(yù)算管理。正是由于上述情況的存在，在政府支出合理性問題上，人們的爭議異常激烈，往往在數(shù)字統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一的前提下相互指責(zé)。可見，在這種條件下如果把財政信息全盤公開，那么，情緒化的猜測和指責(zé)難免擴大化。

逐步創(chuàng)造條件，循序漸進提高財政透明度

顯然，財政支出全盤透明是有條件的，如果條件欠缺，硬要全盤透明，那么，結(jié)果可能是引起與財政透明目標(biāo)背反的社會后果。當(dāng)然，這絕不是說我國不應(yīng)該提高財政透明度，而是說要在逐步創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上循序漸進提高財政透明度。為此，可考慮研究解決如下幾方面問題:

第一，加大宣傳力度、引導(dǎo)全社會樹立務(wù)實的財政觀。提高財政透明度勢必引發(fā)社會各界熱議政府收支。從世界各國經(jīng)驗看，能否使人們樹立務(wù)實的財政觀，是公布財政信息后不致引起公眾強烈抨擊政府的前提。換言之，公布財政信息本身不是大問題，重要的是人們能否正確理解財政信息。現(xiàn)在部分公眾的財政觀有兩大偏差:一是政府收入越少越好、政府支出越多越好;二是政府要花好每一分錢。如果讓這兩種偏差導(dǎo)致公眾對財政信息的非議，那么，無論政府怎樣傾力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、強化財政支出管理都不會受到好評。因為沒有哪一個國家能做到收入最小化、支出最大化、每一分錢都用在刀刃上。事實上，不僅政府做不到，企業(yè)和個人的收支也達不到這種境地。所以，要提高財政透明度，首先應(yīng)該向全社會不厭其煩地講明高福利勢必連帶高稅收、政府支出不可能每一分錢都達到邊際效益最大化，政府要為公眾提供范圍寬、質(zhì)量高的公共服務(wù)卻不增加稅負(fù)是不可能的，支出效益最大化只能是漸進而不是絕對。只有公眾接受了這種財政觀，逐步全盤公布財政信息才不致引起非議。我們一定要注意到審計風(fēng)暴雖然推動了廉政建設(shè)，但也發(fā)生了公眾只看到政府支出中的問題卻忽略了主流向好，從而引發(fā)了懷疑政府主體功能這樣一種不利于改革和穩(wěn)定的現(xiàn)象。因此，有必要強調(diào)，處理財政透明度問題，千萬不能低估理念的作用，要認(rèn)識到政府收支績效評論是一件主觀性很強的事情，而理念恰恰是左右主觀性的基本因素。

第二，可全盤公開財政制度。目前我國已經(jīng)公布了大量的財政制度，受到了社會公眾的普遍贊許，也方便了企業(yè)和個人的投資決策。然而應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)在各級政府仍有一些涉及財政決策程序和運行狀況的財政制度來向社會公布。要提高財政透明度，特別是要增加財政數(shù)據(jù)公布數(shù)量，不公布制度是無法使人正確認(rèn)識數(shù)據(jù)反映的政策傾向和決策機理的。從另一角度看，財政政策和財政管理合理性至為突出的表現(xiàn)是財政制度，公布這些制度就等于說明了為什么收支是這樣一種狀況而不是另一種狀況。舉例而言，現(xiàn)在人們總是說財政管理進步不大，關(guān)鍵原因就是我們還沒有向社會全盤公布有關(guān)的制度安排。

第三，完善收支預(yù)算論證。提高財政透明度而又不會使人們誤解政府意志，關(guān)鍵的問題是公布出來的制度和數(shù)據(jù)能讓公眾承認(rèn)政府決策是科學(xué)、民主的，而要取得這種效果，不改進預(yù)算論證過程幾乎是不可能的。2000年之后，我國預(yù)算編制的合理化、程度化大大提高，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，收支預(yù)算的準(zhǔn)確性和時效性確實還有待提高。這其中主要的原因是我國各級政府預(yù)算編制的論證過程粗放性較強，突出表現(xiàn)在論證基本上是由預(yù)算單位自己做出，憑借的是經(jīng)驗和主觀愿望，把基數(shù)加增長和簡單因素法作為主要方法。這種預(yù)算編制模式與公共預(yù)算的民主性、可預(yù)見性和透明性的要求有較大距離，極易形成財政支出重點模糊、標(biāo)準(zhǔn)隨意和預(yù)算失控。為此，我國有必要真正引入預(yù)算的專業(yè)論證機制。具體說就是在項目預(yù)算編制過程中引入專業(yè)技術(shù)團隊詳盡論證項目必要性、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出結(jié)構(gòu)和支出績效，同時也要借助專業(yè)技術(shù)團隊論證基本支出中的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)。西方國家預(yù)算準(zhǔn)確度和公眾滿意度較高，主要原因就是各類支出項目的預(yù)算編制是以專業(yè)技術(shù)團體的中、長期研究成果為支撐點的，無論是政府還是國會議員，所提出的預(yù)算建議，都以專業(yè)技術(shù)團隊的研究成果為依據(jù)。可見，要提高預(yù)算透明度，就應(yīng)先提高收支預(yù)算編制民主性、科學(xué)性。否則，全盤公布收支數(shù)據(jù)，很難使公眾對政府執(zhí)政能力有一個冷靜的判斷。

第四，財政支出功能性分類可公布至款級數(shù)據(jù)。財政支出功能性分類本質(zhì)上是政府職能的細(xì)化列示，年度支出功能性分類狀況反映的是當(dāng)年各級政府的具體行政活動。目前我國財政支出功能性分類分為類、款、項三級。其中類級反映的是政府職能主要類別支出情況，款級體現(xiàn)的是各大類支出結(jié)構(gòu)。就我國現(xiàn)行的制度框架看，公布款級支出數(shù)據(jù)基本上也就完整說明了政府所作所為。有必要指出:如果公布一般預(yù)算支出中的款級數(shù)據(jù)，相應(yīng)也可把基金預(yù)算支出中的款級數(shù)據(jù)公布，以便于公眾綜合評價政府支出。功能性支出中的項級數(shù)據(jù)可選擇部分公開，全部公開目前條件不成熟。主要原因有兩點:一是現(xiàn)行項級數(shù)據(jù)與經(jīng)濟性分類數(shù)據(jù)有一定交叉;二是項級科目數(shù)量過多，全盤公開反倒可能引起歧義。(作者為財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師)