提升預算透明度的挑戰與出路

【摘要】提高預算透明度、保障公眾的知情權，是建立透明、廉潔、高效的政府的內在要求。要提高預算公開的供給意愿，明確規定預算公開的方式，并且使廣大人民群眾不僅充分享有預算的知情權，也能夠享有預算的表達權和監督權，逐步推進預算的透明化。

【關鍵詞】公共財政 預算透明 財政民主

回顧我國改革開放30多年來的財政體制改革，可以從兩個視角來看，一個是財政實體視角，另一個是公共管理或治理視角。客觀地看，前一個方面的改革成就巨大，初步建立了符合社會主義市場經濟體制要求的公共財政體系，財政稅收政策對于經濟和社會發展發揮了重要的作用。但是后一個方面的改革，進展相當緩慢，盡管擴大了預算的范圍，減少了預算外收支的規模，但依然有相當規模的公共資金游離于預算之外，特別是，盡管個別城市的相關政府部門公開了預算的具體內容，國家預算公布的內容也比過去有了進步，但是預算和財政的信息公開還是太少了，許多應當為廣大人民群眾所了解和掌握的重要信息還無從獲得，這種狀況，與建設社會主義民主政治、構建和諧社會的要求相比，同發達國家或地區的成熟實踐相比，我國的財政和預算透明度還存在很多問題和不足。

制約預算透明的主要因素

首先是思想觀念轉變不到位，沒有充分認識到預算透明的重要政治意義。黨的“十七大”報告明確指出，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”，要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。因此，推進財政公開、預算透明是建設社會主義民主政治的題中應有之義，不應當有什么限制因素。但是，我們也要清醒地認識到，改革開放之前的一個相當長的時期里，由于實行“以階級斗爭為綱”的錯誤理論和實踐，實行高度集中的計劃經濟，再加上惡劣的國際政治軍事環境，我國的絕大部分政府部門都形成了重視保密而忽視透明的習慣做法。實行改革開放以來，市場已經逐步成為資源配置的主要機制，我國經濟融入全球經濟的程度越來越深，可以說，制約財政預算公開透明的基本土壤已經不復存在。但是，在改革開放之前形成的一些習慣做法并沒有完全消失。在一些政府部門及其領導看來，只要自己能夠按照黨和國家的路線、方針、政策，正確判斷國際和國內、全國和本地的社會經濟形勢，處理財政預算事務，沒有為個人或本部門謀取不符合法律法規政策和上級指示的特殊利益，信息公開不公開似乎就是無所謂的事情。在這種認識的指導下，預算就成為只需要少數人了解和知道的事情了，“公共財政”就變成了“政府財政”或“精英財政”，廣大群眾被邊緣化了。

其次，部門利益、地方利益和既得利益群體的影響。按照現行的《預算法》的規定，我國目前各級政府的財政預算，是由同級的人民代表大會審查和批準的，由人民代表大會常委會監督預算執行、審查和批準預算的調整。人民代表大會作為國家的立法機構和權力機構對于預算發揮著十分重要的不可替代的作用。但是，我們也應當看到，由于長期以來人民代表大會及其常委會的主要工作人員大都是從政府行政部門退下來或轉過來的領導干部，缺乏專職的工作人員，尤其缺乏足夠的能夠對預算進行實質性審查的專業人士，因此，預算的審查水平和質量就難以得到保證。這樣，在人大及其常委會對預算的審查、監督作用不能充分發揮的現實情況下，負責預算編制的政府行政部門，尤其是財政部門，實際上就在很大程度上決定了預算規模和結構。在這種情況下，某些政府部門為了實現本部門的利益，就容易通過各種“合情合理”的公共關系活動，來影響政府的財政部門甚至政府的主要領導，從而在預算蛋糕中獲得更大的一塊。在目前轉移支付規模不斷增長的情況下，地方政府，特別是那些接受轉移支付較多的地方政府，為了獲得更多關照和支持，也耗費大量資源進行預算公關，那么多的“駐京辦”“駐省會辦”的長期存在就足以說明地方利益對預算的影響不可忽視。至于國有的壟斷性行業對于預算的影響作用則更為明顯。多年來，某些壟斷行業的工資福利普遍過高，而長期不向國家上繳紅利，即使已經開始上繳，但是相關信息公開披露的非常少。由于預算中帶有一定的部門利益、地方利益和既得利益集團的痕跡，因此，擔心公開預算會帶來攀比和矛盾，并進而影響政府的公信力。反過來說，如果各級政府的預算都是很公平的話，公開預算的難度就會很小。

再次，預算缺乏足夠的精細性和可靠性。在有些地方，人大或政府可能也想推進預算公開和透明，但是往往是“力不從心”，對本地區編制的預算缺乏自信心，是因為預算編制得過于簡單，過于粗放，不夠精細，不夠可靠，擔心向社會公眾后影響政府的形象，不好向群眾交代。其實，這種情況很好理解，我國的預算不夠精細，不夠可靠可能已經是一個老問題了。盡管近年來我國在加強國家審計方面采取了許多措施，尤其是連續的“審計風暴”使得許多違規行為得以曝光，但一些地方、部門仍然存在較為嚴重的捏造、夸大數字或隱瞞不報的情況，這極大地降低了我國預算信息的可靠度。當然，還有兩個重要原因導致預算的質量難以令人滿意。一是，由于一直強調預算會計為預算管理服務，使得一些與預算收支沒有直接關系的重要會計信息被忽視和遺漏，導致預算會計報表不能全面反映政府的資產和債務信息。從資產的核算和報告方面來看，目前對部分國有資產的核算和反映不充分，尤其是對政府固定資產和國有股的核算和反映不充分。從負債的核算和報告來看，由于預算會計制度以現金制為基礎，這就使那些當期雖已發生，但尚未用現金支付的政府債務，即政府的“隱性債務”，并不能反映在總預算會計報表中。二是，現行預算會計系統所提供的關于政府整體的預算會計報告并不是完整意義上的政府整體預算報告。預算外支出以及制度外支出的數目相當巨大，過度依賴于預算外支出使得公共支出嚴重缺乏透明度。

除了以上所論及的三個方面的原因外，實現預算透明還需要一定的資源投入，比如要成立專門的專司預算公開的辦事機構，需要增加一定的人員編制和行政費用，需要繼續投入完善信息網絡，等等，對成本的擔心可能也是許多地方政府不積極推進預算透明的重要原因。

如何推進預算的透明化

提高預算透明度、保障公眾的知情權，是建立透明、廉潔、高效政府的內在要求。提高預算透明度已經成為我國政府目前的一項重要任務。根據前面的分析，對癥下藥，可從以下幾方面提高預算透明度:

首先，要充分認識預算透明的重要意義，提高預算公開的供給意愿。人們經常說，公共財政是“集眾人之財，辦眾人之事”，其實這是不全面的，還應加上，“受眾人之托，公開理財”。對于公共財政的理解，不僅僅要強調提供公共物品、滿足公共需要，還要強調滿足公眾參與和信息充分公開。否則，何以體現人民當家作主的社會主義民主政治的核心?作為一個社會主義大國，在預算透明方面，沒有理由長期落后于西方國家，我國應當具有和自己的政治制度和綜合國力相適應的較高的預算透明度。還應當使有關立法和行政部門認識到，在沒有預算透明的條件下，是無法了解和掌握廣大人民群眾的公共需要的信息的，也不可能正確判斷國際國內、全國各地的經濟社會情況的，所以不可能形成具有較高準確性、精細化的預算。就是說，沒有預算的公開透明，預算的科學性和合理性就無從談起。

其次，要通過立法來明確規定預算公開的方式。首先是要加快修訂《預算法》和《保密法》。目前，推動預算透明的法律依據主要是《中華人民共和國政府信息公開條例》。盡管這個《條例》對于推進包括預算信息在內的政府信息的公開，建設服務性政府是具有十分重要作用的。但是，要看到，僅靠這個《條例》是很不夠的，必須抓緊修訂《預算法》和《保密法》。從1994年開始實施起到現在，經濟體制和社會環境已經發生了很多深層次的變化，《預算法》的很多內容已經明顯不適應社會進步和經濟發展的客觀要求了，迫切需要進行大的修訂。在修訂中，應當增加有關預算信息提供和披露的具體規定。在《保密法》的修改中，關于國家秘密的事項應當做出明確規定，預算信息，只要不涉及國家安全的，不應當再列為國家秘密。如果這兩部重要法律不能得到及時的科學的修訂，預算透明就缺乏足夠的法律保障。應逐步實現預算信息公開法定化，改變目前預算信息公開由政府甚至是財政部(廳、局)說了算的不正常狀況，由預算的審查和批準機關來決定預算公開的內容、形式和頻率。

再次，積極擴大公眾的參與。使預算成為更加“公共”的預算，使廣大人民群眾不僅充分享有預算的知情權，也能夠享有預算的表達權和監督權。這是建設財政民主的重要內容。公眾參與預算可以從基層政府開始，逐步過渡到中央政府預算。不僅在預算審查階段，而且在預算編制階段都應引入和擴大公眾參與。只有使廣大人民群眾積極參與預算過程，才會更加重視預算的公開透明。(作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導)