提高公共預算透明度 打造責任政府

【摘要】目前，我國政府財政透明度從中央到地方都有了較為明顯的提升，為我國打造“責任政府”創造了部分條件。但我國政府落實政府信息公開條例，真正全面提升財政透明度尚需一個過程。而且提升財政透明度不是財政體制改革的全部，還需要真正的預算體制改革。

【關鍵詞】預算透明 公共財政 責任政府

提升財政透明度:中央與地方實現雙破局

過去一年，我們看到我國政府財政規模日趨擴大的同時，財政透明度也有了較為明顯的提升。從中央層面看，財政部去年在網站上開始公布中央財政收支數據，而且每月翻新月度數據。這是史無前例的進步。

在地方層面，財政透明度還沒有發生全面提升，但也絕非乏善可陳，已呈破局之勢。廣州市率先將114個黨政部門的預算公布在網上，其中政府各部門撇開不談，僅僅黨組織所涉及部門就包括市委辦、紀委、組織部、宣傳部、統戰部、政法委、市委政研室共七個部門，其他部門還涉及人大、政協、各民主黨派、團市委，以及總工會、文聯、殘聯、紅十字會等眾多團體，甚至還涉及供銷總社這種經濟性社團。下載廣州市委辦2009年部門預算表后，一共可以看到5頁內容，包括部門基本情況、預算收支基本情況、項目支出基本情況、收支預算總表、收入預算總表和支出預算總表。市委辦預算表編制說明中還涉及所屬單位、人員構成、商品和服務支出、交通費執行標準。按此，市委辦行政編制256人，事業編制88人，工勤人員103人，離退休人員和離崗退養人員共220人，合計667人。此外，2009年度收入和支出預算均為10064.82萬元，全部為一般預算收支。其中工資福利支出3505.28萬元，對個人和家庭的補助2137.46萬元，兩塊合計后，人員費用(不含辦公支出和項目支出)人均近8.5萬元。

提升財政透明度已成地方政府制度競爭工具

如果把廣州市政府網上發布部門預算視為一場地方政府財政信息公開革命，這一點也不為過。過去上述部門預算數據只為當地和上級財政部門掌握，現在經過網絡向全世界公開。廣州市的做法實際上體現了一種制度競爭，在這場由它有意無意發起的競爭中，它在全國各大城市當中因拔得頭籌而勝出。廣州市無形之中為自己搞了一次成功的“城市營銷”。而且這很可能是無意之舉。不跟進的諸大城市，均將在城市之間的制度競爭中失分。制度競爭對得分者利莫大矣，而對失分者則是弊莫大矣。有些人士借助廣州市政府公布的財政數字，對該市政府的一些財政支出結構提出了質疑。綜合多種報道可見，雖然對于這些質疑仍需解讀，但公眾輿論對于廣州市政府公布部門預算的做法是一邊倒地支持的。這也無疑成就了廣州市政府在地方制度競爭中的優勝者地位。

提升財政透明度已成必然之勢

國家審計署表示要力爭在兩三年內使所有中央部門的預算向社會公開，這也是國務院相關負責部門首次為公開中央部門預算列出時間表。實際上，廣州市在公布部門預算方面捷足先登以及國家審計署的表態兩者已經確立了一種全國層面從中央到地方提升財政透明度的必然態勢。其背后，2007年4月5日頒布、2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》似乎功不可沒，至少從時間銜接角度看是這樣。很明顯，財政部和廣州市政府的財政信息公開都是需要有依據的，該依據無疑就是上述《政府信息公開條例》。此前的《預算法》雖然規定了預算程序，但是不涉及政府財政信息公開內容。

財政部公布的是該條例規定的最低主動公布范圍，廣州市政府公布的同樣符合條例要求，但遠遠超越了最低主動公布范圍。政府信息公開條例實施之日，就是各級政府需要依據條例公布政府信息之際。此外，個人和機構還可以根據條例要求有關政府部門提供進一步的政府信息。實際上，2008年5月，深圳市政府向提出書面申請的深圳君亮資產管理公司執行總裁吳君亮提供了2008年部門預算方案材料。而且2008年10月，衛生部也根據他的書面請求向他公布了一份接近完備的本級部門預算。

國家審計署力爭中央政府部門預算上網公開，實際上是方便了個人和機構獲得政府信息，也方便了中央政府各大部門。試想一下，如果不斷有人提出書面申請，要求政府提供某項可公開信息或者不可公開信息，政府處理這些申請的組織成本是非常巨大的。中央政府很多部門的一個處室只有數人，如果要處理很多書面申請，必須增加聘用大量公務員或者增加雇用大量臨時工。其實廣州市政府網上公布部門預算，是一位公共預算觀察志愿者書面申請要求公開廣州市2009年本級部門預算的結果。財政預算透明度一向為百姓所關心，畢竟政府用的是百姓口袋里掏出的錢。

財政部日前向各地財政機關發出一份通知的征求意見稿，準備要求各地“規范、有序”地推進地方財政預算信息公開工作。該征求意見稿對各地財政預算信息公開的內容、方式和范圍作出了統一要求。這里必須指出的是，財政部只能規定財政預算信息公開的最低統一要求，但不應該阻擋地方政府更多公開財政預算信息的做法。

提升財政透明度為打造“責任政府”創造條件

打造“責任政府”要以政府信息公開為基礎。沒有政府信息公開，就沒有“責任政府”。中央和地方財政透明度的部分提升已經為我國打造“責任政府”創造了部分條件，顯然提升財政透明度已成必然之勢，我國政府朝著“責任政府”轉型也成必然之勢。執政為民，本身就是人心所向。正義論大師羅爾斯曾經提出“交疊共識”，指的就是每個人對于正義的觀感不同，但至少有一小部分正義觀是交疊的共識。這一共識構成了社會凝聚和社會合作的基礎。“責任政府”要求無疑就屬于這類“交疊共識”的一部分。

真正要打造“責任政府”還需要付出大量的制度建設努力，包括進一步落實財政透明度的制度安排。這里，我們要把政府看作為廣義的政府，包括黨政機關、人大等機構。全國人大幾年以前就取消了由財政部長宣讀年度預決算報告這項議程，其目的是提高會議效率。實際上，鑒于民眾對預決算報告的關心，財政部或者全國人大完全可以在人大審閱草案之前或者之間把它公布到指定網站，供百姓參與討論，發表看法。

當然，財政部的預決算報告可能篇幅太少，每年只有二十頁左右。這種預決算報告放在任何人面前，都無法真正審核。人大代表也一樣，面對這些數字，同樣會一籌莫展。財政預決算報告不能說幾十張紙，而應該是幾百頁的書、幾千頁的書。按照預算類型區分，它涉及部門預算、零基預算、功能預算、項目預算、債務預算、年度預算、中期預算、經常預算、建設預算、績效預算等等，審核預決算也不是會議期間能夠做的，而是需要人大專設一個常設性預算編制審核部門。這一部門必須做到政務和專業人員相結合。這個審核部門的人數，很可能不亞于財政部的人員規模。預決算的編制必須細到部門、功能、項目、績效指標。只有細到這一程度，才有可能真正地落實審核。人大和行政部門的良性互動，一般要做到這樣的程度:財政部遞交的預算基本上不需要大的審核，因為財政部迫于人大的預算審核能力，在遞交預決算方案之前已經把瑕疵自行挑剔修改完畢;而且在財政部遞交預決算報告之前，已經與人大有多次溝通。

財政透明度有助于落實和推開績效預算。我國一些地方政府正在試點績效預算，比如廣東佛山市南海區2004年開始績效預算試點。2006年，績效評審范圍從當年的信息化項目擴大至50萬元以上的信息化項目以及100萬元以上的專項支出，參審單位共63個，參審項目286個，參審金額34.7億元。通過績效評審，同意立項的126個，資金13.41億元，項目、資金均剔除過半。這些地方的績效預算對于打造“責任政府”有著重要的意義。

提升財政透明度仍然任重而道遠

我國政府落實政府信息公開條例，真正全面提升財政透明度尚需一個過程。比如條例規定了各級政府公開土地征收征用信息和各種稅費信息。按此，如果政府征收征用了土地，那么需要公開的信息包括土地補償情況、補償發放情況，鄉鎮政府和上級政府從中獲得的收入情況，地方政府土地儲備投入支出和收入，土地稅費收入，開發商出價，等等。如果這些信息都能公布，那是一件很好的事情。

此外，政府信息公開條例本身的規定也還不徹底。比如債務預算這一塊，該條例只要求鄉鎮一級政府公開，沒有明文規定縣級以上公開。條例也沒有規定公布預算外資金、基金預算、社保基金等等。不過，民眾可以通過要求公布相應的政府項目信息獲得有關特定信息。

再者，人大代表能否獲得充分的財政信息是人大履行其審核預算職責的重要前提條件。迄今為止的財政預決算報告明顯不合需要。

最后，提升財政透明度不是財政體制改革的全部，還需要真正的預算體制改革。比如我們還需要修改預算法的內容。預算法把決定所有財政體制的權力都一次性交給了國務院。實際上，有必要規定人大還需要對國務院所規定的財政體制加以審核批準。目前的體制是國務院有關部門負責決定財政體制，征收財政收入，同時花費財政收入。這種體制屬于總體上的“坐收坐支”或者“統收統支”，不符合現代財政管理的分權理念要求。(作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員)