公共預算推動政治體制改革

【摘要】預算本質是政治性的。公共預算改革的兩個關鍵環節:公開和參與，實際上是一個利益博弈的政治過程，并建立了政府與公眾的對話系統，改變了政府的行為，這會有力地推動政治體制改革的進程。目前中國地方政府的預算改革已取得了很大的成績，但未來仍需在擴大預算公開范圍、加強人大審議、鼓勵社會組織參與、加快縣市和中西部地區預算改革步伐上做更多的努力。

【關鍵詞】公共預算 公眾參與 政治改革

地方政府的公共預算改革:從技術到政治

中國各地開展的地方預算改革。從本世紀初開始，中國財政部開始推動預算改革，其總的目的有兩個:第一，要求各地按照財政部的格式做統一的預算報表，細化預算，改變過去各地預算報表不統一的情況，以便讓預算報表比較容易讀懂;第二，將政府部門預算外資金(俗稱“小金庫”)統統放到統一的政府預算中，不允許再保留這種預算外資金。財政部的改革目標主要是技術性的，而不是政治性的，但在地方上卻啟動了主要以政治面為主的預算改革。除了公開全部預算外，還加上了人代會對預算的詳細審議和公眾的參與，從而將政府閉門制作的預算變成公共預算，成為公共財政的一個部分，這也就是我們所說的公共預算改革。

其實，就預算來講，其本質是政治性的，也就是預算涉及的資金分配和使用實際上就是一種利益的分配和使用，代表不同利益的部門、地區和相關利益方會為了自己的利益而希望預算給自己更多的好處，這個過程實際上是一個政治過程。誰的影響大，就有可能在預算的分配當中得到比較多的好處。反之，好處就會少一些。這個過程可能對一些社會群體是不利的。因此，為了預算的公平和維護公眾利益，就要將預算公開，并允許不同的利益相關方進行公開的利益表達，在一個公開的利益博弈、商議、協調和妥協的過程中，最終實現社會的公共利益。這樣的公共預算改革就要將預算放到兩個重要的環節進行:第一是公開，第二是參與，這實際上就是一個政治過程。

近幾年來，一些省級政府對預算過程進行了一些改革的試驗，曾經試圖將預算公開，并開放人大代表的審議，例如深圳、廣東、福建等地，但都不很順利。從2005年開始，浙江溫嶺的新河鎮首先開始了地方基層的預算改革，這個預算改革加大了人大代表審議預算的力度，同時也開放了公眾的參與，整個預算全面公開，在預算審議的過程中進行了政府和人大代表、公眾的對話。這個改革開啟了中國地方政府公共預算改革的先河。之后不久，巴西的地方政府參與式預算的概念和方法也開始進入中國，因此真正能夠沿著公開和參與兩個方面走的預算改革就從地方政府先開始了。幾年來在中國各地出現了一些不同類型的公共預算改革，比如哈爾濱兩個區和無錫兩個區認真參考了巴西參與式模式，在街道一級進行了由選舉產生的公眾代表選擇公共財政項目的改革方法;上?；菽湘傄渤霈F了鎮人大代表選擇公共財政項目的“點菜”式改革;浙江溫嶺也出現了用抽樣方法選擇群眾代表來參與和挑選公共財政項目的改革，并且將新河的方式在溫嶺全市推開，在市級預算上實行了部門預算公開審議的辦法。從2008年開始，在上海閔行區也出現了人代會用聽證的方法來聽取政府有關部門關于預算使用的方法，浙江寧海依照上海的方式推動了“實事工程”票決制的改革方法，這些方法都在一定程度上推動了地方政府公共預算的改革。值得注意的是，除了沿海和發達地區進行了預算改革外，2010年1月在四川巴中的白廟鄉也出現了預算改革，從而使公共預算改革在內地貧困地區推動起來。從目前的趨勢來看，許多地方政府在進行上述改革并積累了一些經驗的基礎上，準備擴大預算改革的范圍和加大改革的力度。公共預算改革已經逐漸成為地方政府制度創新、法治和政治改革的重要內容。

公共預算改革推動了政府治理的轉型。各地開展的預算改革推動了政府的治理改革，將中國地方政府從一個過去比較封閉的政治過程向一個開放的、參與的地方政府治理的模式轉型。浙江溫嶺在經過了五年預算改革以后，對預算改革給地方政府治理帶來的好處深有體會，他們總結出了三個方面的經驗，值得加以關注:第一，以前不管政府的預算編制和執行得如何，由于沒有向公眾公開，總是被公眾批評為有貪污腐敗行為，政府無法為自己辯解?，F在預算過程開放和有公眾的參與之后，公眾對政府的監督力度加大，批評政府的聲音小了。第二，在各級政府的預算執行過程中，總會有各種各樣的人情關系來要求政府在某些方面拿出錢來，但是在預算公開和參與之后，所有的人情關系都被政府自然地打了回票，降低了外界對于政府行政的干擾。第三，由于人大代表和公眾深入地參與了預算過程，這個預算已經變成了當地的公眾意志，體現了公共利益，而不再僅僅是政府的預算，因此支持的人越來越多，體現了民意。從溫嶺的經驗來看，公共預算改革確實推動了地方政府治理，使政府變得透明、公開。從其他地方預算改革的經驗來看，由于有了公開和參與的兩個過程，地方政府官員貪污、腐敗、挪動經費、浪費等現象都大大減少。而且，正是由于有了公眾的參與，政府才真正地了解到百姓的需要，政策才能夠符合公眾的意愿。

公共預算改革是政治體制改革的重要組成部分

預算過程就是政治過程。如上所述，中國目前的預算改革有兩個不同的內容和發展方向，一是財政部所推動的技術改革，二是地方政府所推動的政治改革，而公共預算改革的過程就是一個政治過程。從實際經驗來看，由于預算涉及不同部門和地區的利益，許多參與預算的人大代表和公眾在預算的過程中都想為自己的地區和部門(在基層政府以地區為主)多爭取一些資金，投票具有傾向性，但最終結果則是形成了各個地區都認同的公共利益。這個過程就是一個利益分配和協調的過程，是一個利益博弈的過程。

預算的公開就是財務和政務的公開?；鶎诱贫ǖ恼咄蓛蓚€要素來體現:一是資金運用，二是干部選拔。其中地方政府所制定的政策是和預算緊密聯系在一起的，為了實現他們所要達到的政策目標，往往就要動用預算的資金加以支持，因此從這個意義上講，政府每年如何編制預算，就體現了其政策要求和目標。而預算的公開實際上就是把政府的政策目標向社會公開，也將政府如何實現這種目標的決心、力度、方法都告訴了社會公眾，因此可以說，預算的公開就是財務和政務的公開。也唯其如此，政府才能受到社會的真正監督。

公共預算改革就是政治參與過程。巴西參與式預算對于世界各國的公眾參與起了很大的推動作用，尤其是對發展中國家，中國也不例外。中國地方政府的預算基本是政府和黨委制定，人代會上通過，人大代表和公眾對于預算的詳情根本無法知道，也無法提出意見。目前，隨著社會的發展，公眾要求參與政治的意愿越來越高，而在哪些方面參與、如何參與是中國政治發展中一個重要問題。從理論上講，公眾對于預算有天然的知情權和參與權，這是因為政府預算所用的錢是來自老百姓的稅收，因此政府是老百姓的“掌柜”，幫老百姓理財，而錢也主要是為公眾服務，了解自己納的稅如何被使用是納稅人的天然權力。而且，在這個政治參與的過程中，公眾可以監督政府。公眾對于預算的參與可以是直接參與，也可以是間接通過人大代表參與，這個過程擴大了公眾政治參與的渠道，提升了公眾參與的熱情和力度，也培養了公眾有序參與的技能。這些發展過程在各地的預算改革中都可以看到。經過幾年的預算參與后，公眾和人大代表的議政、參政、論政的能力有了很大提高。而在這種公眾參與的壓力面前，各地方政府的官員也大大改善了他們和群眾進行對話、溝通的能力，改善了地方的政治環境。

公共預算改革的出現就是政治體制改革。從各地預算改革的實踐來看，其中一個重要的方面就是加強人大在預算當中的作用。人大對預算審議和監督的加強表現在幾個方面:有的地方采用了人大召開聽證會的方法;有的將政府和社會各界人士召集到一起討論相關預算;有的采用人大專題審議部門預算的方法，將部門預算全部細節拿出來讓人大代表進行審議;有的采用人大代表和政府官員直接對話的方式請政府官員直接回答問題;有的還采用了人大對中期預算的施行情況進行視察的方式監督預算的執行。所有這些辦法都主要發揮了人大的作用，客觀上實現了國家法律法規中人大代表對于重大事項的決定權和對于預算的監督權。這些做法改變了中國相當多地區人大難有作為的實際情況，推動了人大體制的改革。

預算體制的改革實際上就是要建立一個公共財政制度。有的地方將預算全部公開，包括政府的行政經費，也包括環境、社會安全、教育、經濟、社會福利等項目，以及比較敏感的政府招待費用。這些全部公開的預算內容，可以任由人大代表和社會公眾提出意見，而政府可以根據有關意見對相關內容加以修改。有的地方雖然沒有公布全部預算，但將與社會公眾有關的預算項目，例如教育、安全、環境等讓社會公眾和人大代表來選擇，而不再是政府作最后的決定。這些都是在建立公共預算的概念和大眾參與的制度，體現了地方政府將重大事務的最終決定權交給公眾和人代會。許多進行預算改革的地方，還就專門的預算審議、聽證、監督制定了相關程序和規則。這使得對于預算的審議和參與逐步走上了制度化和法制化的道路。

此外，在公共預算上所進行的討論、參與等實際上建立了一個政府和公眾的對話系統，這也是中國政府政治體制改革的核心內容之一。這種對話系統的建立改變了政府的行為，使得他們開始關注公眾的意見和要求。只有建立政府和公眾的對話機制，才有可能緩解當前的社會矛盾，使政府政策符合實際并得到社會的認可。這對中國的政治體制改革有很大的啟示作用。

地方政府公共預算改革發展的方向

2009年中國各地的預算改革取得了很大的成績，得到了社會和政府兩方面充分的肯定。從發展趨勢來看，中國地方政府公共預算的改革將會沿著公開與參與兩個方向繼續前進。所謂公開，就是將預算的全部內容向社會公開，包括政府的行政費用，讓社會進行監督。目前中國有些地方政府僅僅將民生項目的有關內容公開了，這是不夠的。所謂參與，是指地方政府的預算，尤其是市、縣、鄉的預算應該逐步讓社會參與。目前的參與仍然多局限于民生項目與人大代表，參與應逐漸擴大到全部預算和全體公民。根據目前中國的實際情況來看，筆者認為，有些具體做法可以給近期內有興趣做預算改革的地方政府作參考:

盡快實現預算公開。按照審計署的規定，中央政府的預算要在三年以內全部向公眾公開，那么對地方政府來說，就沒有理由不盡快公布自己的預算。各級地方政府應該盡快按照財政部的有關規定，將預算編制好并將預算外資金全部合到預算中。尤其在那些已經進行了一些預算改革的地方，更應該盡快將細化的預算內容全部公開出來。

加強人大的審議和監督。預算過程中如何加強人大的審議是一個重要的環節。目前，地方政府審議預算的時間都很短，長的也只有半天時間，或者當天發下來當天收回，這些都沒法讓人大代表仔細審議預算。從實踐經驗來看，在鄉鎮一級，至少要有半天時間專門來審查預算;在縣市一級，每一個部門的預算也在半天以上。在上海閔行區的預算審議中，一個項目的審議就有兩個小時。因此，公共預算的一個細節就是增加人大審議的時間。當然，不同層級的政府和部門，審議預算的時間是不一樣的。

公共財政項目的選擇。目前被鄉鎮一級政府廣泛采用的預算改革方式是讓人大代表有民生項目的選擇權。具體做法是，政府在廣泛聽取了社會公眾的意見之后，制定本地區民生項目的年度項目，然后由人大代表或者人大代表加公眾代表對政府選定的項目進行討論，最后投票選擇。這個辦法簡單、方便、操作成本低，對于預算改革剛開始起步的地方來講是比較適合的。但是，由于這種辦法只涉及預算中一小部分內容，而且大部分試點地區都沒有將預算全部公開，因此就預算改革的力度來講是不夠的。

政府編制階段的預算參與。目前地方政府預算改革中人大代表和公眾的參與基本上都是在政府編制完預算之后。而從世界各國參與式預算的實踐來看，大部分參與式預算發生在政府制定預算的過程中。這可以擴大公眾對于周邊事務的直接參與，激發其參與熱情。中國政府編制預算過程中的公眾參與，包括村委會、居委會、各利益相關方、社會組織等，他們可以直接向政府反映自己的利益需求，建立一種逐漸走向制度化的參與渠道。在參與式預算的發展過程中，國際上也出現了性別預算的概念，也就是要關注預算的編制和預算的執行對不同性別公民的影響。這也給中國公共預算參與打開了新的思路。

社會組織的參與。預算是一個復雜的過程，涉及的經濟、社會、政治問題很多，預算報表也很復雜，特別是對市級以上的政府來講，幾十億或者上百億資金的應用，所編出來報表的復雜程度，已經讓目前的人大代表和社會公眾很難分析，因此也很難審議和參與預算的討論。在許多國家，對這種復雜預算的參與是由專門的社會組織來進行的。專業的預算審議機構根據自己的方法對政府編制好的預算方案進行詳細的分析，再將結果提供給媒體和議會。目前中國尚不具備這樣的社會組織，應該盡快建立這樣專業的民間智庫組織，幫助社會對預算的細節加以審議。

從鄉鎮發展到縣市。目前，中國大部分預算試驗都發生在鄉鎮(街道)一級，因為這一級的預算比較容易為普通人大代表和社會公眾所理解。在有些參與式預算開展多年的地方，例如溫嶺，已經開始向市(縣)級發展。這是一個實際出現的路徑選擇，比較符合中國的實際，也是未來的發展方向。筆者認為，參與式預算可以推進到縣級，審議式預算在縣以上各級都可以。

應該在中西部地區開展公共預算改革。目前的公共預算改革絕大部分是在沿海和較發達地區進行的，在中西部地區進行的非常少。這是因為在中西部地區，經濟水平比較低，一般都實行鄉財縣管的方法，而且預算的數量都比較少，因此政府不愿意公布自己的預算。但是從在巴中白廟鄉進行的預算改革來看，恰恰是在這個比較貧困的地方，公眾預算參與的熱情比沿海地區還要高，這有可能與不發達地區群眾更關注政府公共產品有關。因此可以認為廣大中西部地區是更適合做公共預算改革的。這是一個在中國推動公共預算改革中非常值得關注的問題。(作者為世界與中國研究所所長)